食品安全风险评估法律规制的唯科学主义倾向及其克服——基于风险社会理论的思考

郑智航

（山东大学 法学院，山东济南 250100）

食品安全风险评估法律规制的唯科学主义倾向及其克服
——基于风险社会理论的思考

郑智航

（山东大学 法学院，山东济南 250100）

民众对食品安全风险评估结果不信任主要是由食品安全风险评估法律规制的唯科学主义倾向造成的。科学知识在事实上“俘获”了中国食品安全风险评估的相关法律规制，并将其锁入在这种被“俘获”的境地中，从而使中国食品安全风险评估法律规制具有唯科学主义的倾向。中国食品安全风险评估法律规制之所以体现出唯科学主义倾向，其原因在很大程度上是因为人们还是在以传统工业社会中理解风险的方式来理解当下中国食品安全领域的风险问题。当下中国的食品安全风险评估不再仅仅只是一种运用科学理性的活动，它也需要社会理性参与其中。

食品安全；风险评估；科学理性；社会理性；公众参与

一、问题的提出

近年来，毒大米事件、三鹿毒奶粉事件、三聚氰胺事件、圣元乳粉事件等爆发增加了人们在整体上对产品质量的不信任感。《中华人民共和国食品安全法》也正是在这种背景下出台的。相较于以前的《中华人民共和国食品卫生法》，《食品安全法》无论是在立法理念上，还是法条设计上，乃至是在立法技术上都有了巨大进步。其中，食品安全风险评估制度是《食品安全法》的一大亮点。它对食品安全风险评估的对象、评估的主体、评估的方法、评估的意义以及如何对待评估结果等问题都作了较为详细的规定。2009年12月8日，由42名专家组成的首届国家食品安全风险评估专家委员会成立。这也就意味着，食品安全风险评估在中国真正开始启动。为了推进食品安全风险评估制度的有效运作，2009年7月国务院制定和公布了《中华人民共和国食品安全法实施条例》，2010年1月，卫生部联合工业和信息化部、商务部、工商总局、农业部、质检总局和国家食品药品监管局制定了《食品安全风险评估管理规定（试行）》。《实施条例》和《管理规定（试行）》进一步细划了食品安全风险评估的阶段，明确了评估数据的来源，规定了食品安全风险评估专家委员会的人员组成，并通过否定的方式提出了食品安全风险评估的条件等内容。2010年7月武汉市三女婴出现性早熟、乳房开始发育，家长认为其原因疑似“圣元”乳粉引起食源性异常健康病例。卫生部2010年8月15日下午召开专题新闻发布会通报了“圣元乳粉疑致儿童性早熟”调查结果：未检出己烯雌酚和醋酸甲孕酮等禁用的外源性性激素，内源性雌激素和孕激素的检出值符合国内外文献报道的含量范围。*卫生部通报圣元乳粉检测结果 “性早熟”与其无关联，http://www.chinanews.com.cn/gn/2010/08-15/2468446.shtml，2010年12月15日最后访问。调查结果向外界发布后，家长与民众对食品安全风险评估的结果不服。*苏州某检测机构就表示，将免费为孩子家长检测奶粉激素含量。王先生将把奶粉样本送往该机构做检测，“我要自己送检奶粉，并将结果公布于众”。目前，王先生已与十几名性早熟孩子的家长取得联系，部分家长对此结果仍表示怀疑。《一名婴儿父亲怀疑调查结果 欲自行送检奶粉》，http://news.sina.com.cn/h/p/2010-08-16/022020903396.shtml，2010年12月15日最后访问。为什么严格按照食品风险评估制度所规定之程序和内容进行的食品安全风险评估却招致了民众普遍的不信任呢？这种不信任到底是民众出了问题，还是制度出了问题？其实，这种不信任主要是由食品安全风险评估法律规制的唯科学主义倾向造成的。本文试图通过对中国食品安全风险评估的相关法律规定进行分析，揭示出唯科学主义倾向的存在，在此基础上，运用风险社会理论分析这种对“风险”采取科学主义理解导致的结果是民众的不信任。 为了克服民众的不信任，就必须重新定义“风险”，并将科学理性与社会理性结合起来。

二、食品安全风险评估法律规制的唯科学主义倾向

自韦伯以降，价值判断从经验科学的认识中剔除出去，划清科学认识与价值判断的界线是科学研究的一条基本原则。*参见韩水法：《韦伯社会科学方法论概论》，载[德]马克斯·韦伯：《社会科学方法论》，韩水法、莫茜译，中央编译出版社2005年版，第19页。在韦伯看来，包括人文社会科学在内的一切科学都必须坚持中立性的立场。*韦伯认为，尽管文化现象与一定价值相关联，人们认识实在的活动和手段无不与价值存在密切关联，但是“科学的标志是客观性，文化科学在划清自身与自然科学的界限的同时，依然必须证明自身的客观性。” 韩水法：《韦伯社会科学方法论概论》，载[德]马克斯·韦伯：《社会科学方法论》，韩水法、莫茜译，中央编译出版社2005年版，第26页。既然与人类价值密切相关的人文社会科学知识都需保持中立性，那么自然科学就更应当保持中立性、客观性。在中国食品安全风险评估的相关法律规制中，这种价值中立的科学原则也得到了充分体现。然而，这些科学知识在事实上“俘获”（Capture）了中国食品安全风险评估的相关法律规制，并将其锁入在这种被“俘获”的境地中，从而使中国食品安全风险评估法律规制具有唯科学主义的倾向。

（一）食品安全风险认识的被“俘获”

什么是食品安全风险？《食品安全法》、《实施条例》和《管理规定（试行）》并没有作出明确界定，而是试图通过定义“危害”来映射出“食品安全风险”的定义，即“食品中所含有的对健康有潜在不良影响的生物、化学、物理因素或食品存在状况”。就中国具体食品安全风险评估的法律规制来看，它包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述四个阶段。在危害识别阶段，《管理规定（试行）》认为，食品安全风险评估专家委员会应当根据流行病学、动物试验、体外试验、结构-活性关系等科学数据和文献信息来确定人体暴露于某种危害后是否会对健康造成不良影响、造成不良影响的可能性，以及可能处于风险之中的人群和范围。在危害特征描述阶段，《管理规定（试行）》认为食品安全风险评估专家委员会可以利用动物试验、临床研究以及流行病学研究确定危害与各种不良健康作用之间的剂量-反应关系、作用机制等来对与危害相关的不良健康作用进行定性或定量描述。在暴露评估阶段，《管理规定（试行）》认为，应当根据危害在膳食中的水平和人群膳食消费量，初步估算危害的膳食总摄入量，同时考虑其他非膳食进入人体的途径，估算人体总摄入量并与安全摄入量进行比较。在风险特征描述阶段，《管理规定（试行）》认为，在危害识别、危害特征描述和暴露评估的基础上，综合分析危害对人群健康产生不良作用的风险及其程度，同时应当描述和解释风险评估过程中的不确定性。

通过对风险评估四个阶段的简单描述，我们不难发现，中国食品安全风险评估方面的法律规制对风险采取的是一种实在论的立场，即这种风险通常是一种能被人的肉体、经验所感知的损害或毁灭，而且，这种风险可以通过自然科学、统计学的方法来把握。其实，现代性风险并不完全是物质存在,换言之,现代性风险在相当程度上是由社会定义和建构的。从统计学的角度看,风险是某个事件造成破坏或伤害的可能性或概率；从人类学、文化学的角度看,风险则是一个群体对危险的认知，考察风险的目的就在于弄清群体所处环境的危险性。由于知识本身是不断变化的，风险也是通过社会过程形成的。*参见杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，载《马克思主义与现实》2004年第4期。因此，从这种意义上讲，中国食品安全风险评估法律制度中有关“风险”的认识被科学主义所“俘获”。

（二）风险评估与风险管理的分离

科学知识在事实上“俘获”食品安全风险评估法律规制的第二个表现就是风险评估与风险管理的分离。在传统社会中，风险评估活动应当与风险管理活动进行分离的原因在于，风险评估活动是一种科学活动，而风险管理是一种涉及价值判断的活动。为了确保风险评估的客观性、科学性，风险评估主要是由科学技术方面的专家来进行，而风险管理则由行政部门根据风险评估的结果来进行。这种分离体制得到了欧盟的支持。在欧盟，食品风险评估由欧洲食品安全局来进行，食物风险管理由健康与消费者保护总理事会（General Directorate for Health and Consumer Protection）来进行。但是，欧盟各成员国并没有引入这种明确的机构分离体制。其原因在于，各成员国认为风险评估在事实上并不是没有价值负载的。*参见Lee Ann Jackson and Marion Jansen.Risk assessment in the international food safety policy arena，http://www.wto.org/english/res_e/reser_e/wpaps_e.htm，2014年11月3日最后访问。尽管欧盟食品委员会指出在风险评估与风险管理之间应当有一个功能分离，其目的在于确保风险评估的科学完整性，去避免风险评估者发挥了风险管理者的作用，或风险管理者发挥了风险评估者的作用，从而减少二者之间的冲突。然而食品委员会在同一段也承认风险分析是一个相互影响的过程，风险管理者与评估者之间相互影响对于实际应用而言是基本的。*参见Lee Ann Jackson and Marion Jansen.Risk assessment in the international food safety policy arena，http://www.wto.org/english/res_e/reser_e/wpaps_e.htm，2014年11月3日最后访问。为了保证风险评估在科学上的独立性，理想的做法是将风险评估的职能活动与风险管理活动分开，但公认的做法是风险管理者在确定风险分析的范围过程中，尤其是在问题形成的过程中，应该与风险评估者进行交流和相互配合。因此，风险评估与风险管理的关系是互动的、经常反复的过程。*FAO &WHO，Principles and Methods for the Risk Assessment of Chemicals in Food， http://www.docin.com/p-105162695.html，2014年11月3日最后访问。这也就在事实上意味着现代社会在食品风险评估过程中一方面强调科学理性的重要性，另一方面也强调价值因素对风险评估的影响，从而试图通过风险交流这个过程来防止食品风险评估被唯科学主义所“俘获”和“锁定”。

中国制定食品安全风险评估相关法律制度时，也是基于维护风险评估科学性、独立性的考虑，而将风险评估部门与风险管理部门进行了分离。这样一种分离极有可能导致“科学评估是一码事、政治决策是另一码事”这样的二元对立。在具体的实践中，“中国国家食品安全风险评估专家委员会只是附属于国务院有关部门的专业性评估组织。其法律地位是具有行政附属性和临时召集性的专业评估组织。《食品安全法》使用‘聘请’一词表明该组织不具有行政主体性的法律地位。”*《中国食品安全风险评估的法律保障》，http://www.360doc.com/content/10/0723/09/19671_40822974.shtml，2010年12月18日最后访问。赋予风险评估专家委员会非行政主体法律地位尽管能够有效地防止行政权力对评估委员会的非法干扰，但是，却不利于风险评估者与风险管理者之间的风险交流。因为风险评估主体根本没有与风险管理者之间进行风险交流的对等地位。而且，中国现有的关于食品安全风险评估的法律规范中几乎都授予了行政机关不受限制的选择专家的自由裁量权。这导致的结果就是食品安全风险评估的“虚化”。

（三）科学理性的“独裁”

从大体上进行区分，理性可以分为科学理性和社会理性。从这两个理性的存在样态来看，“科学理性与社会理性确实是分裂的，但它们同时保持着互相交织、互相依赖的状况。”*[德]乌尔里希·贝克：《见险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第30页。“没有社会理性的科学理性是空洞的，但没有科学理性的社会理性是盲目的。”*同⑥。而“唯科学主义”则用科学理性取代或抹煞了社会理性，无视社会理性在科学理性应用过程中所具有的作用。因此，“唯科学主义”在本质上是科学理性的“独裁”。中国食品安全风险评估相关法律制度就带有这种科学理性“独裁”的倾向。

《食品安全法》第13条规定：“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估”。就具体的食品安全风险评估专家委员会承担的主要职责来看，其包括起草国家食品安全风险监测、评估规划，拟定优先监测、评估项目；进行食品安全风险评估；负责解释食品安全风险评估结果；开展食品安全风险交流；承担卫生部委托的其他相关任务。在实践中，食品安全风险评估专家委员会主要是由自然科学方面的专家组成，而没有一名人文社会科学领域的专家。而且，首届食品安全风险评估专家委员会由42名委员组成。这也就意味着，食品安全风险评估专家委员会并不存在民主的决策方式，因为民主决策方式主要采取的是少数服从多数原则，且参加决策的人数为奇数。除此之外，《管理规定（试行）》第18条规定：“卫生部应当依法向社会公布食品安全风险评估结果。风险评估结果由国家食品安全风险评估专家委员会负责解释。”之所以要由食品安全风险评估专家委员会来负责解释，其原因在于食品安全风险评估专家委员掌握着一套自然科学的话语，且结论是由纯自然科学方式得出。就此，我们可以推断出，食品安全风险评估是一个纯自然科学性的活动。既然是通过纯自然科学方法得出的结论，就一定能够具有说服力，也就不会发生评估意见的相左。

从整体上讲，“科学”在中国有关食品安全风险评估的法律规制中是一个高频词汇。而且这里的“科学”主要指涉的是医学、食品、农业、营养等相关的自然科学。从中国政府的态度来看，其主要强调的还是自然科学在风险评估、风险管理以及风险交流中的作用。例如卫生部部长陈竺在首次食品安全风险评估专家委员会上的讲话中说：“要加快培养掌握国际食品安全风险评估、风险管理和风险交流方法的高水平专业人员，不断提高承担食品安全风险评估工作的能力。”*陈竺：《依法开展风险评估，提高食品安全科学监管水平》，载《卫生政务通报》2010年第1期。这里的“高水平专业人员”，显然是指高水平的自然科学方面的人才，而非指高水平的人文社会科学方面的人才。另一方面，中国有关食品安全风险评估方面的法律规制并没有对食品安全风险评估专家委员会得出的食品不安全结论与公众认为的结论不一致时，应当如何处理进行规定。而且，中国食品安全风险评估相关的法律法规也没有有关公众参与的问题的规定。这也就意味着，中国食品安全风险评估相关法律制度中并没有一般公众和人文社会科学领域专家所具有的社会理性存在的制度空间，从而在本质上体现出一种唯科学主义的倾向。

三、风险社会理论视野下的食品安全风险评估

中国食品安全风险评估法律规制之所以体现出唯科学主义倾向，其原因在很大程度上是因为人们还是在以传统工业社会中理解风险的方式来理解当下中国食品安全领域的风险问题。在传统工业社会中，人们对风险采取的是一种实在论立场，即风险能够通过纯科学与统计学的方式测算出来。而在风险社会中，风险不再只是一种实在论意义上的风险，其强调或更为强调一种建构论意义上的风险。因此，从风险社会理论的角度理解食品安全风险有助于我们建立更为全面的、完善的食品安全风险评估法律制度。

（一）风险社会基本理论

工业社会的经济模式为人类创造了高速的经济增长和大量的社会财富，但同时也带来了众多的负面效应，诸如社会失衡、环境污染、生态危机等问题。为此，论者们试图以不同的视角、不同的方式对现代工业社会的发展理念与方式进行深刻的反思和批判，这种反思与批判在20世纪60年代以后达到高潮。*20世纪60年代以来，罗马俱乐部对现代性的批判标志着这一高潮的出现。哈贝马斯认为现代性是一项“未完成的规划”；福山认为“历史的终结”；以德里达为代表的后现代主义者声称必须“解构”；利奥塔则主张“重写现代性”；等等。漆思：《现代性的命运》，中国社会科学出版社2005年版，第3页。在这一批判浪潮中，“风险社会”理论以其重要学术价值和实践意义而占据显著的地位。风险社会是德国著名思想家乌尔里希·贝克提出来的一个重要概念，而对风险的重新定义构成了贝克建构风险社会理论的前提。

依照贝克的风险社会理论，首先，风险是指不为人类能力所感知和控制的具有放射性的物质，空气、水和食物中所含有的毒素和污染物。它们对系统的伤害往往是不可逆的和不可见的。*参见[德]乌尔里希·贝克：《见险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第20页。它在本质上是一种“虚拟的现实”和“现实的虚拟”。其二，这种风险强调的是一种未来可能发生的并能够通过人的理性推知但不可精确预测的潜在的威胁。*参见[德]乌尔里希·贝克：《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，南京大学出版社2004年版，第188页。其三，这种风险具有“人为的不确定性”的特点，从而致使国家和政府控制能力的下降和无能为力。*同②。其四，这种风险具有跨越时空性的特征。它既超越了地理界限，又突破了政治边界，它既对人类当下生活带来不利后果，也对后代生活产生消极影响。因此，对风险的控制也具有超国家、跨时代的特点。*参见李拥军、郑智航：《中国环境法治的理念更新与实践转向——以从工业社会向风险社会转型为视角》，载《学习与探索》2010年第2期。

通过对风险社会存在的“风险”进行上述梳理，我们不难发现以下问题：第一，科学，特别是自然科学，在传统工业社会中所具有的那种“无所不能”的形象在一定程度上被人们所消解。人们再也不可能仅仅通过一定的科学实验、数据统计以及逻辑推演等过程就能够得出一个具有说服力的科学结论。换言之，在风险社会中，尽管理性本身是一种人的理性，是一种“确定的不可错的艺术”，但“不存在任何一个人的理性，或任何数量的人的理性，能够达到确定性；它不过是因为许多的人对此一致同意而产生的一个说明”。*参见[英]巴里·巴恩斯、大卫·布鲁尔、约翰·亨利：《科学知识：一种社会学的分析》，邢冬梅、蔡仲译，南京：南京大学出版社2004年版，第192页。第二，在风险社会中，一方面人们可以凭借经验知识对风险加予评估；另一方面人们在风险不确定的情况下仍然要进行决策或采取行动。因此，风险概念指的是一种独特的“知识与不知的合成”。贝克认为，这两方面是融合在一起的。从这个意义上讲,人们正面接触到的知识愈多愈科学，人们就愈容易滋生新的风险。因为，人们应用科学知识开拓新领域的同时，科学也在创造新的风险。另一方面,风险来自于或存在于人们的“不知”或者“无知”。对认识的无能为力在风险社会比以往社会更加重要。*参见参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会的再思考》，郗卫东编译，载《马克思主义与现实》2002年第4期。第三，不同的人或集团对风险具有不同的定义，并且其不同定义之间总是存在矛盾与冲突，而专家仅仅能够或多或少地提供关于可能性的一些不确定的事实信息，但是，永远不能回答哪种风险可接受或不可接受这样的问题，因此，风险社会的教训是：政治家们不再能依赖科学专家，政治和道德应当获得而且也是必须获得替换科学论证的优先权。*参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会政治学》，刘宁宁、沈天霄编译，载《马克思主义与现实》2005年第3期。

（二）食品安全风险评估的重新认识

风险社会理论对于风险采取的是一种建构论的进路，这种建构论的进路强调风险的主观性，强调风险并不完全是物质存在, 其在相当程度上是由社会定义和建构的。对风险的这种建构论的认识进路对于认识中国当下食品安全风险具有重要的意义。首先，当下中国正面临许多社会问题。比如，社会底线丧失，道德对人失去了约束力；社会生活西西里化；利益集团肆无忌惮地滥用自身的优势地位，从而严重侵蚀社会的公平正义；各行各业普遍丧失职业道德和职业操守；整个社会的信息系统高度失真，统计数据弄虚作假，体制性因素扭曲了人的正常生活和心灵。*参见孙立平：《中国社会正在加速走向溃败》，http://www.360doc.com/content/10/1106/21/1136329_67206171.shtml，2010年12月20日最后访问。这些现象导致的直接结果就是社会认同和社会向心力在急剧流失。中国食品安全风险评估法律规制正是在这种大背景下启动的。因此，民众在事实上将食品安全风险分为了两部分：一部分是传统意义上的食品安全本身是否存在风险；另一部分是对食品安全风险进行评估过程本身是否存在风险。而且，民众尤为强调后者。因为民众认为当下中国的食品安全风险评估活动本身就极为容易受到利益的“俘获”，并且，在“俘获”之后还披着“科学”的外衣。从这种意义上讲，中国食品安全风险评估过程的科学化程度无论有多高，都必然会遭受民众置疑。民众对中国当下“整体性溃败”的认识在事实上不断地建构着食品安全风险评估法律规制自身的风险。其次，科学实验方法对食品安全是否存在风险的证明力不足。风险社会中，自然科学“无所不能”和“中立”的形象被消解。从这种意义上讲，食品安全是否存在风险以及采取何种应对策略更多体现的是一个价值选择的问题。在食品安全风险评估过程中，风险评估专家对于通过自然科学所获致的认识最佳利用方式就是将自己作为公共选择或博弈一方，与公众进行交流、沟通与协商，通过不断的反思，获得共识，而不是一味地将自己的价值取向强加于公众身上。*参见戚建刚：《风险规制过程合法性之证》，载《法商研究》2008年第5期。再次，以食品安全风险评估与风险管理为核心的食品安全风险治理是一个多元主体共同参与的过程。在风险社会中，“风险治理不可能由国家、非政府组织、企业、家庭、个人独自应对, 需要建立一个合作互补的复合体系。在这样的复合体系中, 多元主体应当各自发挥其动力和能力, 扮演一定的角色。”*沈岿：《食品免检制之反思》，载《法商研究》2009年第3期。因此，传统社会中风险评估主体与风险管理主体绝对分离的作法在风险社会难以奏效。

四、科学理性、社会理性和食品安全风险评估法律规制

通过对风险社会理论及其对食品安全风险评估产生的影响进行分析，我们发现当下的食品安全风险评估不再仅仅只是一种运用科学理性的活动，它也需要社会理性参与其中。因此，食品安全风险评估是综合运用科学理性与社会理性的活动。然而，在食品安全风险评估过程中，科学理性与社会理性之间可能会存在冲突。如何处理这二者之间的冲突对于建立一个完善的食品安全风险评估法律制度具有重要意义。

（一）社会理性在食品安全风险评估法律制度中的彰显

在传统工业社会，科学理性与社会理性之间存在一定的分离。专家通过运用自然科学、统计学、逻辑学等知识就能够得出一个让公众信服的结论。当公众对专家理性提出质疑时，专家理性会以一种高傲的态度凌驾于公众之上。对此，西方学者们形象地写道：“当科学的门外汉需要回答一些的确牵强但却重要的问题时，从事科学的人就转向他的贝壳或蝴蝶收藏，转向他的电机和曲颈瓶，木讷得就像一个在海滩上游戏的孩子被问及延伸到眼前的大海下边是什么。”*[英]巴里·巴恩斯、大卫·布鲁尔、约翰·亨利：《科学知识：一种社会学的分析》，邢冬梅、蔡仲译，南京：南京大学出版社2004年版，第199页。因此，通过科学理性作出的公共决策具有强制性，公众必须得接受。相应地，包括法律在内的公共决策体现的是“规范发出者——规范接受者”这样一种单向关系。*范·胡克一再强调，规则决定的行为不仅取决于孤立的规则本身，而且还取决于社会情境及其与其他行动的互动。See Mark Van Hoecke，Law as Communication， Oxford：Hart Publishing，2002，p．65．在风险社会中，社会理性得到了强调：公众有畅通的途径参与到公共决策中；公众理性能够充分地得到尊重；说服取代了压制与不理睬等。*在风险社会中，科学民主的决策机制，应符合一系列原则性要求。概而言之，有以下四项：（1）公众参与、专家论证、政府决定相结合的机制；（2）信息公开；（3）重大决策或专业决策的专家论证； （4）与广大民众利益密切相关决策的公众参与。沈岿：《风险治理决策程序的应急模式》，载《华东政法大学学报》2009年第5期。包括法律在内的公共决策体现的是一种“规范发出者——表达——规范接受者”这样一种三方关系。具体而言，社会理性在食品安全风险评估法律规制中应当体现在以下几个方面：

第一，食品安全风险评估委员会中应当配备一定数量的人文社会科学领域的专家，*在实践中，美国往往会吸收与决策有实质性利害关系且富有学识的非专家成员加入咨询委员会，将其作为无表决权的成员。See Sidney A. Shaprio , Public Accountability of Advisory Committees , 载http: / / www. piercelaw. edu/ RISK/ vol1/ summer/shapiro. Htm，2014年9月10日最后访问。而食品安全风险与每个人都密切相关，因此，配备一定数量的人文社会科学领域的专家既能提高食品安全风险评估的信服力，又能提高评估的效率。并且风险评估委员会构成人员为奇数。人文社会科学领域专家所掌握的知识不同于自然科学领域专家所掌握的知识。他们可以通过一定的研究在一定程度上掌握政府、社会团体、公众对食品安全方面的风险的认识，并将其表达出来，从而在评估委员会内部实现风险交流。这也在客观上有助于监督自然科学领域的专家进行食品安全风险评估。但是，在此，笔者必须强调的是，这些人文社会科学领域的专家必须具有高尚的道德情操和学术涵养。因为高尚的道德情操和学术涵养是保障人文社科领域专家认识与表达政府、社会团体以及公众对食品安全风险认识的必要条件。由于自然科学以及人文科学知识对风险的认识不具有完全的确定性，评估委员会内部对风险的认识也会存在一定的分歧。风险评估委员会也就不得不采用民主的方式来作出最终决策，而风险评估委员会构成人员为奇数有助于少数服从多数原则的实现。

第二，食品安全风险评估部门与食品安全风险管理部门相互沟通与交流。一如前文所述，食品安全风险评估并不是一个纯自然科学的活动，食品安全风险管理也不是一个纯社会理性的活动。根据价值中立原则，对食品安全风险评估与风险管理进行的割裂存在问题。其实，社会理性在食品安全风险评估中必然发生作用。现在，面临的问题不是如何排除社会理性的问题，而是如何让社会理性与科学理性更好地相互沟通与交流的问题。就沟通与交流而言，其首要条件是沟通与交流主体具有对等性。这也就需要在客观上改变中国食品安全风险评估委员会行政附属性和临时召集性的地位，从而增强其与风险管理者之间的对话能力。

第三，公众参与是社会理性得以表达的重要途径。风险社会非常强调公众参与的重要性，其原因有以下几个方面：（1）公众参与决策有助于提高决策的质量；（2）公众参与决策有助于决策得到较好执行；（3）公众参与有助于辅助政府提供公共服务，从而有助于提高公共服务提供的效率；（4）公众参与有助于增加公众对政府行为的理解，从而有助于增加公众对政府决策的拥护程度。*参见[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第153页。而“食品安全风险位于政府风险治理的优先序列”。*沈岿：《食品免检制之反思》，载《法商研究》2009年第3期。与每个公众的日常生活直接相关。因此，公众参与在食品安全风险评估中更具重要地位。就食品安全风险评估而言，公众参与主要体现为：其一，当公众认为某种或某类食品存在安全风险时，有提出食品安全风险评估的请求权。其二，公众应当能够有便捷的途径去了解食品安全风险评估的结果，并具有对评估结果提出异议的权利。其三，公众有权要求食品安全风险评估委员会举办评估听证会，等等。

（二）科学理性与社会理性的平衡

尽管我们强调社会理性在食品安全风险评估中的重要性，但是，社会理性自身也有其内在缺陷与不足：其一，社会理性由于具有分散性，在食品安全风险评估过程中往往会游离于评估这一目标，从而致使食品安全风险评估与风险决策的效率低下。例如，在美国著名的花生酱规则制定中, 当事人耗费了数周听证时间与几百页文字材料, 以便专家能够盘问诸如花生酱应含有87% 还是90%花生的问题。*参见[美]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996 年版，第199 页。其二，在中国当下，社会理性经常会因为各种原因而被扭曲，最终演变为一种非理性。特别是食品安全涉及到每个人的基本日常生活与身家性命，一旦某一食品存在或可能存在安全风险隐患，公众往往会“一边倒”。这种心态极有可能使公众对食品安全风险的认识变为非理性，也不利于其参与食品安全风险评估、风险管理以及风险决策的过程。因此，在科学理性与社会理性之间进行平衡对于食品安全风险评估具有重要意义。为了实现二者的平衡，我们可以从以下两方面入手：

一方面，科学理性与社会理性的平衡主要体现为风险评估专家与公众之间就食品安全是否存在安全风险进行对话与交流。前已叙及，中国当下的食品安全风险愈来愈体现出一种建构论的色彩，这种建构既要受到科学理性的约束，也要受到社会理性的约束。从理论上讲，以沟通与对话为核心的交往行动的出发点不再只是目的理性，还在于对交往理性的强调。在人际交往和互动过程中，人们的内在愿意和想法能够得到表达。而且，交往理性强调任何具体的价值和规范都不是绝对正确的，它需要得到生活实践标准的最终检验。*参见高鸿钧：《走向交往理性的政治哲学和法学理论（上）》，载《政法论坛》2008年第4期。因此，加强食品安全风险评估专家与公众之间的沟通与交流有利于风险评估过程实现科学理性与社会理性的统一，从而既能防止食品安全风险评估出现“唯科学主义”倾向，又能防止其出现“民粹主义”倾向。

另一方面，为了克服社会理性褪变为“非理性”，健全社会理性的公众表达机制就显得尤为重要。由于受“唯科学主义”的影响，中国目前食品安全风险评估相关法律制度基本上没有规定公众社会理性的表达机制。笔者认为，食品安全风险评估中健全的社会理性公众表达机制主要包括以下内容：（1）确保公众享有充分的知情权。而就中国食品安全风险评估结果的公布而言，相关法律及其实施细则并没有对公布程序以及评估最长期限*有人也许会认为评估最长期限不好确定，但是，倘若不规定一个期限的话，评估机构可能会基于各方面的原因而无限期地拖延。等内容作出规定。这显然不利于公众的参与。（2）公众表达社会理性的途径。相关法律及其实施细则也没有规定公众如何提交对风险评估方面的看法，行政机关如何受理并如何对待这些看法以及公众表达的期间有多长等具体内容。（3）公众表达的社会理性不受尊重的救济途径。“无救济，即无权利。”因此，中国在食品安全风险评估相关法制度中应当增加这方面的救济途径。

五、结语

对于认识当下中国食品安全风险而言，传统工业社会认识风险的那种实在论进路是存在问题的，因为当下中国食品安全风险体现出一种建构性的特色。这种风险并不能简单地通过以自然科学为核心的科学理论来认知。然而，中国现有的食品安全风险评估法律制度却流露出“唯科学主义”的倾向。这种倾向在客观上导致了科学理性与社会理性的分裂，从而使民众对专家运用科学理性所做出的食品安全风险评估结论不服。要想使公众信服食品安全风险评估结果，就必须让公众参与到评估过程，并将其社会理性激发出来。尽管科学理性与社会理性在食品安全风险评估中可能会出现冲突，但是两者通过沟通与交流或许能够达到一种“反思性平衡”。然而，社会理性也有其自身的缺陷与不足，以制度的方式对其进行约束就显得非常有必要。因此，当下中国食品安全风险评估法律规制要想克服唯科学主义倾向就必须得在风险评估中正视社会理性，并对其通过制度的方式加以约束。既然我们认为食品安全风险评估法律规制的唯科学主义倾向不对，那么，我们同样认为食品安全风险评估法律规制的“民粹主义”倾向也不对。

[责任编辑：王德福]

Subject:On the Law Regulates of Food Safety Risk Assessment :From the View of the Theory of Risk Society

Author & unit:ZHENG Zhihang（Law School,Shandong University,Jinan Shangdong 250100,China）

There is the scientism in the law regulates of food safety risk assessment ,so people don’t trust in the risk assessment. In fact, science knowledge captures the law regulates of food safety risk assessment in China so that it has the tendency of scientism. The reason of the tendency is that we understand the risk in food safety by the means which we understood the risk in tradition industry society in the past. Nowadays, the food safety risk assessment is not only emphasizing on scientist reason but also on society reason.

food safety；risk assessment；scientist reason；society reason；public participation

2014-11-20

本文系山东大学人文社会科学青年团队项目《经济、社会、文化权的法律保障与制度实现》（IFYT12087）的阶段性成果。

郑智航（1983-），男，湖北荆州人，法学博士，山东大学法学院副教授，主要研究方向：法理学。

D90

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1009-8003（2015）01-0091-08