“城中村”改造中多主体博弈与冲突演进机制研究——以武汉市为例



“城中村”改造中多主体博弈与冲突演进机制研究——以武汉市为例

敖文文， 徐彬

(湖北工业大学马克思主义学院， 湖北 武汉 430068)

[摘要]武汉市先后对168个城中村进行了改造。在改造过程中，地方政府、村委会、村民、开发商、租客之间构成了四对博弈关系，由于各利益主体的角色定位不同，目标各异，引发了多元主体间复杂的冲突。冲突集中表现在操作程序不规范、补偿标准偏低、安置方案不合理等方面。为了应对冲突，武汉市政府从长计议，要求区政府和基层组织明确角色定位和目标，正确履行职责；开发商依法改造和依规补偿，同时，引导村民依法提出合理需求并积极配合城中村改造工程，较好地应对了城中村改造中复杂的矛盾和冲突。

[关键词]武汉市； 城中村改造； 社会冲突

随着城市化水平不断提高，城市郊区的村庄逐渐被城市分割、包围，演变为“城中村”。一方面，城中村为城市输送劳动力，为城市低收入者和外来务工人员提供廉价的出租房，客观上促进了城乡多元文化的融合。另一方面，城中村建筑规划无序、基础设施和环境质量双差，影响城市整体形象，且城中村人员构成复杂，甚至被斥为“问题村”。

基于优化城市空间布局和解决城中村突出“问题”的需要，武汉市从2004年开始启动城中村改造工程。在这个过程中，地方政府、村委会、村民、开发商、租客之间冲突不断，成为城市社会安全的隐患。

1武汉市城中村改造中的冲突现象

经过10年的努力，武汉市先后对全市168个城中村进行了改造，实现了2015年基本完成规划内的城中村改造任务的工作目标。在城中村改造过程中，武汉市探索和积累了一些成功的经验：如，以“两型” 社会建设为契机，科学指导，推行可持续改造方案；法情合一[1]稳步推行城中村改造，最大限度地降解矛盾；坚持“四改一保”[2]的政策，将现代社会治理的理念融入城中村改造的整体方案之中等。这些经验值得其他城市借鉴学习。更应该关注的是在改造进程中，多元利益主体之间的博弈引发矛盾和冲突。

概括地讲，武汉市城中村改造中出现的矛盾和冲突突出体现在如下方面：简化甚至倒置工作程序，在未征求被拆迁户意见的情况下，贸然出台拆迁安置补偿方案，为冲突埋下种子；村委会越俎代庖，违规代理村民签订拆迁安置合同，如在武汉市最大城中村改造工程姚家岭村拆迁安置中，甚至出现了“不存在的村委会”成合同甲方的情况[3]。导致村民与原村委会的激烈对抗；拆迁安置合同漏洞百出，村干部借机生财，向开发商输送利益，导致村民得到的实际补偿金偏低；安置方案不合理，甚至没有明确的安置细则；村民借拆迁之机，违章突击建房“种房”或改变房屋用途，企图套取高额补偿费；开发商为了加快过程进度，违法违规强行拆迁，引发村民的不满。

2城中村改造中多元主体间的博弈与冲突

城中村改造涉及地方政府、村委会(居民委员会)、村民、开发商、租客等多个主体。各个主体的地位不同，权益性质各异，在城中村改造中的利益诉求也存在较大差异：地方政府追求城市的整体发展，寻找新的经济增长点；村委会及村民追求利益补偿的最大化；开发商希望尽快获得投资回报；原租户追求租房合同期内的补偿。进一步分析可知，地方政府(这里具体指区政府)是城中村改造的主体之一，是城中村改造工程的规划者和组织者，同时也是城中村改造工程的支持者。村委会既是区政府和村民之间的桥梁，也是村民诉求的传达者和农民利益的维护者。村民是城中村改造工程的参与者和受益者，他们既在维护自身合理利益的前提下支持城中村改造，同时也希望从中获得补偿和收益。在各自不同的目标约束下，多个主体之间形成的复杂的博弈关系，概括地可以将其归纳为四对博弈关系，即：地方政府与村委会及村民间的博弈，地方政府与开发商的博弈，村委会及村民与开发商的博弈，房东与房客的博弈。

2.1　地方政府与村委会及村民间的博弈与冲突

在地方政府与村委会及村民间的博弈过程中，政府拥有权力资源，掌握更多的信息，处于优势，而村委会及村民处于劣势，博弈关系不对等导致了利益关系失衡，表现为：(1)政府单方面规定城中村改造的相关补偿金的标准，导致政府制定土地的补偿标准普遍低于市场标准，无法满足村委会及村民利益需求，政府的低补偿与村民的高期望形成巨大反差，这也就成为地方政府与村委会及村民间发生利益冲突的最根本的原因。如武汉市的拆迁补偿条例是2002年制定，2007年修订的，2011年12月洪山村的拆迁补偿就是按照2007年修订后的标准执行，具体的补偿标准如表1所示[4]。显然，这些补偿标准远低于当时的市场标准。在房价不断上涨的背景下，这些补偿标准与村民的心理预期的反差更大。

表1　武汉市洪山村拆迁补偿标准(2012年)

同期同城同区商品房价格是6000元/m2，武汉商品房均价为6300元/m2

村民的违法自救和自利行为引发冲突。尽管政府明文规定村民不得违法私建，更不能在拆迁之前突击“种房”和改变房屋用途。但在实践中，这类事件常有发生，且屡禁不止。尽管可以将村民这些行为理解为一种自利和自救的行为，但其中的许多做法已经违法了法律，必须予以严厉的打击，但当这些行为比较普遍，且这些行为得到村委会组织的默许时，法律制裁的效果就难以体现出来，这就进一步纵容了这些违法违规行为，地方政府与村委会及村民间的冲突势必愈演愈烈。据调查，在2003年至2005年期间，武汉市城中村改造中，违法改建或者扩建的面积达到100%以上[5]，村委会碍于乡里乡亲的面子对此类行为不予制止是导致这些现象不断发生的主要原因。除此之外，将违法改建面积仍然纳入补偿的面积范围，这就是从制度上纵容了违建现象。正因为如此，洪山村成为违建“重灾区”[6]。

2.2　地方政府与开发商的博弈与冲突

城中村改造的巨额资金不是政府可以承担的，为此，利用优惠的政策招商引资成为政府通行的做法。开发商是理性的“经济人”，以追求最大的利益为目标，政府则是以追求城市整体发展作为目标，两者目标存在差异，很容易引发冲突。在烽火村城中村改造项目中，建设仅四年的主干道破烂不堪，道路绿化、路灯和信号灯等都不完善，致使事故多发，居民苦不堪言。又例，武汉市规定还建房市容率为1.5到1.8，但是在实际的改造工程实践中，还建房的实际市容率普遍偏高，由此引发的冲突十分常见。

2.3　村委会及村民与开发商的博弈与冲突

村委会及村民与开发商之间的博弈，实际上是两种重要的资源之间的博弈，村委会及村民拥有的土地资源和开发商手中持有的资金，都是城中村改造项目中最重要的两种资源。只有这两种资源结合，城中村改造项目才能真正付诸于实施。于是，一些村民从土地资源的稀缺性出发，提出较高的补偿标准，导致整个改造项目难以推进；开发商则在快速推进项目的要求下，利用各种手段与村政府“合谋”对付村民，强迫村民接受开发商的要求，这就形成了村委会、开发商与村民的对立与冲突。在一些改造工程中，一些开发商甚至动用“黑社会”的力量强行拆除农村房屋，强行使用村民土地。

2.4　房东与房客的博弈与冲突

城中村改造工程中，还存在一个附带的或者是隐性的主体，那就是农民房产的原租户(简称租客)。它不是直接的被拆迁安置补偿的主体，但却是在城中村改造中不可忽视的一个主体，房东与租客的冲突也是城中村改造工程中常见的冲突。

租客群体是城中村的非户籍人口，但却是城中村实际上的常居人口，因此，城中村改造对他们影响巨大[7]，然而，由于他们是非户籍人口，不可能从城中村改造政策中得到补偿，他们只能与房东进行再谈判以维护自己的权益。在房东与租客的博弈中，双方的地位并不对等：由于房东与租客之间的租赁合同签订并不规范，有的甚至没有书面合同，因此，双方发生纠纷时通常缺乏裁判的依据；即使签订了合同，房东通常将村庄拆迁作为不可抗原因，拒绝对租客予以补偿，给租客带来经济损失。如东湖新技术开发区双塘小区新建村房东隐瞒拆迁信息与房客签订租房合约，拒不退还押金和预付租金，租客讨要损失和补偿引发冲突。另据调查，在洪山区板桥村，租客和房东之间很少签订合同，或者合同内容由房东拟写，合同条款多是维护房东利益。调查还发现，由于大部分房客并不知道在城中村改造中因拆迁导致的租客损失应由房东给予相应补偿的规定，房东与房客一旦发生冲突，通常以租客的退让收场。

此外，还存在城中村改造中的内部冲突。这些冲突主要包括村干部与村民间的冲突和村民与村民间的冲突。村干部与村民间的冲突的衍生机制是，开发商和政府出资改造的资金交予村委会，部分村干部以职谋私，致使村民利益受损，引发村干部村民之间的冲突；除此之外，部分村干部不熟悉城中村改造中的相关政策，致使其不能真正代表村民谋求最大的利益，村干部的工作效度和村民期望值落差太大，引发冲突。城中村的村民的身份确认是一件十分复杂的工作，身份确认标准不合理和身份确认错误导致的村民与村民间的冲突难以避免。洪山区板桥村将村民分为祖籍村民和后迁入村民。另据洪山村抽样调查结果，城市户口的村民的补偿标准与农村户口的村民的补偿标准每平方米相差300元，[5]不同身份不同的补偿标准导致村民间的冲突。

3城中村改造中冲突演进的原因

从学理上讲，城中村改造中的一切冲突源于城乡二元经济体制模式。具体地讲，就是城乡不同的产业结构、组织管理体制、土地使用模式、生活方式的整合出现了困难和障碍。这些困难和障碍通过不同的主体之间的博弈显现出来，由于不同主体的目标不同，导致多元主体间的协调出现障碍，因而引发了不同主体间的冲突。

3.1　地方政府和村委会的立场和行为准则与冲突的相关度极高

在城中村改造中，市、区政府和原村委会的立场与行为准则在一定程度上决定了冲突发展的方向。如果政府立足于城市发展，村委会致力于为村民办实事，即便在拆迁过程中发生一些摩擦，各方利益主体总是可以通过协商消解矛盾，不至于发生严重冲突。相反地，如果各级政府和村委会试图从城中村改造中获得直接利益，那么政府和村委会势必成为直接的冲突对象。汉阳区城中村改造中，汉阳区政府始终相信和依靠群众，严控操作程序，按照“四阶九步”程序[2]，实现阳光改造；采取“五股”(人头股、劳年股、任职股、学历股、荣誉股)量化的方法，均衡村干部与村民利益；建立保障体系，实行“五保”(医保、社保、房保、就业保、低保)全覆盖。

3.2　开发商的社会责任感是压降冲突的一剂良药

在城中村改造中，具有社会责任感的开发商能够兼顾企业利益和社会公共利益，主动协调与政府和村民关系矛盾；相反地，缺乏社会责任的开发商往往唯利是图，在拆迁阶段，暗中降低补偿标准，或者强行拆迁；在项目施工中，偷工减料，从而导致开发商与政府间、开发商与村民间的冲突。如福星惠誉在团结村和三角路村改造项目中，要求项目运作符合企业实际、符合城市发展、符合城中村改造的要求，在项目实施过程中与政府和村民关系十分和谐，先后获得武汉市政府多次奖项，更获得了原村民的良好的口碑[8]。在姚家岭村改造项目中，开发商缺乏社会责任感，追求利益的最大化，企图通过不合法的合同实现自身利益，致使村民拒签拒搬，随后开发商又采取暴力拆迁的方式，使矛盾冲突进一步激化[3]。

3.3　村民的期望值与冲突发生率存在相关性

在巨大利益的驱使下，部分村民通过死守建筑或者半夜“种楼”来追求自身利益的最大化，致使村民与开发商、村民与政府间的矛盾冲突。这是城中村改造中最常见的冲突。导致这种现象常有发生的最直接的原因，一是守住“祖产”的朴实情怀使得大部分村民不愿意离开原来的居住地；二是过高的补偿期望值标准成为村民与开发商、政府发生冲突的直接原因。村民的期望值越高，发生冲突的概率越大。如，在武汉市洪山村改造中，收入在4000元/月以上的村民反对改造的意愿比较强烈，与政府和开发商发生冲突的现象通常发生在这些村民之间[5]。

3.4　满足村民的知情权才能有效化解冲突因子

城中村改造涉及村民的切身利益，村民必须拥有知情权，然而在实际工作中，一些政府官员恣意简化工作程序，甚至有意忽视民意并从中中饱私囊，试图造成既成事实后迫使村民接受。这种做法存在巨大的风险，因为，正是由于城中村改造涉及村民的切身利益，所以村民必定会以各种手段了解整个改造工程的全部的真实信息，或者从类似的改造工程中分析得出相关信息。村民以自身掌握的信息与政府和村委会提供的信息进行比较发现其间差异会提出强烈质疑，一旦政府和村委会不能很好地作出回应，就会引发冲突。

4武汉城中村改造中的冲突解决机制

4.1　明确地方政府和基层组织的角色定位和管理目标

在城中村改造工程中，政府的目标应该是城市整体发展，而不是在一次改造工程中获得多少收益，必须更多地关注改造后的带动效应和辐射作用，这样政府才能从具体的改造工程中超脱出来，从而正确地履行其职责，成为城中村改造中冲突的预防者和调处者。为此，武汉市政府于2004年制定《积极推进城中村综合改造工作意见》[9]，强调各区政府要根据旧城市改造管理条例，做好组织，规划，监督的工作。武汉市政府还提出了“先改制、后改造”的城中村改造思路，将“四改一保”融入整个改造工程。在城中村改造中，坚持“谁收益，谁改造”的原则，实行试点先行，由点到面，分类分步，一村一策，分类改造的部署。要求原村委会协助区政府完成规划评估、政策和法律宣讲、股权量化分配及相关登记工作，要通过召开村民大会或村民代表大会实现改造公开透明，满足村民改造的知情权、参与权、决策权、监督权。汉阳区城中村改造中，由于地方政府和村干部的角色定位准确，工作程序规范，村民对改造方案非常满意[2]。政府的提前介入和具体指导，成为化解社会冲突的制胜法宝。

4.2　指导村民提出合理需求，引导村民合法参与城中村改造工程

指导村民提出合理需求，引导村民合法参与城中村改造工程，是化解冲突的重要手段。村民的合理需求必须是有事实根据和法律依据，村委会引导村民学习相关政策和法规，引导村民解读拆迁补偿的相关政策，立足长远配合城中村改造，而不是将城中村改造当成一夜暴富的机会，避免提出无理需求。在具体的拆迁改造过程中，即使利益受损，也要以合法、合规的方式提出自己的权利主张，尽量利用公开平台提出自己的诉求，而不是采取无理性的极端方式。汉阳区城中村改造中，区政府相信和依靠群众，村民也以理性的政治参与方式与政府、开发商沟通，达到了理想的效果。

4.3　督促开发商依法改造和依规补偿

开发商是城中村改造的主要投资人，投资利益最大化是其工作目标之一，因此，一些开发商在改造中存在伤害村民利益的动机和行为，为此，政府、村委会和村民都必须用科学的合法的手段督促开发商依法改造和依规补偿。具体地讲，武汉市政府在城中村改造中严格遵循“拍挂摘”程序，要求摘牌公司严格践诺实施改造工程，摘牌公司1年内未完成拆迁工作的，取消其取得用地的资格。政府要求开发商先安置后开发，政府督促开发商按期支付补偿金，超过安置过渡期两年未支付安置费的，勒令其双倍补偿。村委会发挥连接开发商和村民的渠道作用，及时向开发商提出村民的合理要求，同时与村民一道监督开发商的违规违法行为，并要求及时予以改正。多主体多层次的监督作用的发挥有利于将矛盾化解在初始状态，避免演化成严重的冲突。

除此之外，社会公众也具有监督和督促的作用，值得注意的是，尽管社会公众的“围观”可以起到督促开发商依法改造，但是社会公众的过度关注和 “围观”中的不当行为却会带来负面影响，它可能使冲突的规模快速扩大，也会使参与冲突的人员构成更加复杂，从而增加解决冲突的难度。

5结束语

城中村改造涉及多元主体，存在复杂利益博弈关系，多元主体之间的博弈容易引发冲突。在应对冲突的过程中，武汉市政府着眼于提高城市整体形象、提升城市功能、维护拆迁安置户的权益，统筹规范，提出了一揽子的城中村改造方案，在最大限度上压降冲突产生的可能性，因此，武汉168个城中村改造工程没有出现十分严重的冲突事件。然而，由于各个主体利益诉求差异巨大，也由于在具体的拆迁安置工作中，一些主体片面强调自身利益和工作目标，导致工作方法简单粗暴，引发了不同主体之间的权益冲突，个别工程中甚至演变为群体性事件。

减少城中村改造中的社会冲突，必须进一步规范政府和基层组织的行为，激发开发商的社会责任感，同时要引导村民以合法的途径提出合理的利益补偿要求，社会公众更要用合法政治参与的方式，参与到城中村改造工程中来。这些经验和认识适用于城中村改造工程中冲突防范，也有益于调处城市其他社会冲突。

[参考文献]

[1]武汉市人民政府.关于进一步加快城中村改造工作意见[EB/OL].[2009-02-27].http://news.rexian.net.cn/2010/1210/89729.shtml.

[2]宋亚平，郑曙东，孙瑜，等.一村一策，综合改造：武汉市城中村调查报告(EB/OL).[2010-06-11].http://wenku.baidu.com/view/a9269c00b52acfc789ebc9e4.html.

[3]杨宁. 拆实体房,还“空中楼阁”？[N].人民日报，2012-04-09(009).

[4]佚名.洪山村房屋拆迁安置补偿细则[EB/OL].[2011-12-07].http://www.deyi.com/thread-3654035-1-1.html.

[5]陈莎莎.城中村改造中的行政补偿[D].武汉：华中科技大学，2012.

[6]李珍.城市化进程中“城中村”改造研究[D].武汉：华中师范大学,2012.

[7]祝玮.城中村改造兼顾流动人口居住问题的必要性分析[J].科协论坛，2008(1):156-167.

[8]新浪房产.福星惠誉获得城中村旧城改造奖[EB/OL]. [2009-12-01].http://news.dichan.sina.com.cn/2009/12/01/91814.html.

[9]中共武汉市委,武汉市人民政府.关于积极推进“城中村”改造工作意见[EB/OL].[2004-09-10].http://www.wpl.gov.cn/pc-4713-353-0.html.

[责任编校： 张众]

Evolutional Mechanism of Multi-body Games and Conflicts in

Wuhan “Urban Village” Reconstruction

AO Wenwen， XU Bin

(1SchoolofMarxism,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China;

2SchoolofEconomics&Management,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

Abstract：Wuhan has reconstructed 168 urban villages one after another. In the process of reconstruction, four pairs of game relationships were formed between the local government, village committee, villagers, developer and tenants. The differences between the role orientations of each interest subjects and objective functions result in complex conflicts between multiple subjects such as the non-standard operating procedure, the low compensation standard, and the unreasonable resettlement, and so on. In order to deal with the conflicts, Wuhan municipal government has had a long-range plan. They require the district government and organizations at the grass-roots level to clearly confirm the role orientations, objective functions and perform their duties correctly,and also demand developers reconstruct the urban villages in accordance with the rules and compensate villagers in accordance with the law. Simultaneously, they also guide the villagers to put forward reasonable requirements according to the law and actively cooperate with the urban village reconstruction project. These measures can better deal with the complicated conflicts in urban village reconstruction projects.

Keywords：Wuhan city; Urban village reconstruction; Social conflict

[中图分类号]D669

[文献标识码]：A

[文章编号]1003-4684(2015)06-0005-05

[通讯作者]姜思明(1992-)，男，湖北武汉人，湖北工业大学硕士研究生，研究方向为账务理论与实务

[作者简介]朱颐和(1960-)， 女， 湖北武汉人，湖北工业大学教授，研究方向为城市经济学

[基金项目]2014年湖北省教育厅人文社科重点项目(14D026)

[收稿日期]2015-10-28