从法治的角度重新审视《教师法》修改

杜 康



从法治的角度重新审视《教师法》修改

杜 康

（安徽大学法学院，安徽合肥 230601）

早在1993年，我国就制定了《教师法》。《教师法》的出台使得广大教师在职业过程中社会地位明确，权利保障也实现了有法可依，为我国教育事业的健康发展奠定了基础。但社会的不断发展对法治提出了更高的要求，社会分工的精细化导致教师职业的专业化发展趋势，这一内一外的变化使得现行《教师法》的相关规定变得越来越不合时宜。站在全面推进依法治国新的历史起点上，从法治角度重新审视《教师法》对于进一步发展我国教育事业具有重大意义。

法治 ；法治理论 ；体制机制

一、法治基础理论

人类社会发展到现阶段，法治作为治国理政最佳方式已经获得越来越多国家和地区的认同。改革开放后，我国也的走上了法治化发展的道路，尽管道路曲折，但方向正确。长期以来，由于我国缺少法治传统，法治理论研究少，从而片面的认为实现法治就是简单地法律之治，只要有相关规定就万事大吉。体现在实践中就是法治进程中重视法律的数量而轻视法律的质量，短期内就基本建成了社会主义法律体系，在国家治理的大多数领域都实现了有法可依。随着社会的不断发展，社会对法治提出了更高的要求，法治理论也应紧跟时代步伐寻找新的突破。法治的发展不仅是对法律数量的追求，更重要的是确保每一部法律与社会发展现实相适应，保证每一部法律都符合良法的要求。经过几年的努力，我国已基本建成了中国特色社会主义法律体系，但与良法之治的要求还有些距离，原因之一就是我国所立之法并非皆满足良法之要求。那么何为良法？

（一）准确的定位

只有定位准确，法律原则乃至法律条文才会围绕其定位而展开不至于偏离原来的立法目的。准确的定位抽象意义上表现在该法律的制定符合我国社会主义社会发展规律，既能够促进社会和谐稳定发展又在社会所能承受范围之内。具体表现为要求该法律不仅对其所调整的领域及对象定位准确，并且强调对其调整对象的具体方面或特定侧面作出准确定位。这是法律基础理论的发展在社会分工精细化方面的具体体现与要求。例如，《消费者权益保护法》与《产品质量法》都是消费领域相关法，但前者侧重于从消费者的角度来制定，而后者则从产品的角度来考虑，正因为定位不同，导致其法律原则与相关制度的大相径庭。

（二）统一的形式

我国为大陆法系国家，大陆法系又叫成文法系。区别于判例法系，成文法系的特点为大多数法律都是以规范性的文件形式出现的，而且所有的法律综合而成为一个完整的法律体系。这样做的好处在于因其配套的体系与统一的逻辑而有利于法治的理论研究发展，也大大方便了执法司法等实践活动。因此，大陆法系条件下，良法的要求之一体现为具有统一的形式。这种统一的形式在理论上要求所有的法律都必须直接或间接依据宪法这部国家根本大法制定以及所有的法律之间都得有统一的逻辑而不能发生冲突，在实践中要求立法活动过程中要注重定期的法典编撰工作，及时将内容相冲突的法律法规进行统一。

（三）完善的内容

法治的功能之一在于保障私权，限制公权，从而实现社会稳定与国家长治久安。那么所有法律的内容本质上就是规定了不同领域中私权的范围及其保障程度，公权的范围及其限制程度。一部内容完善的法律至少在理论上意味着对私权的尽可能全面的保护或对公权的最有效限制，反之，一部内容不完善的法律则意味着某些应有的私权没有得到保障或某些应限制的公权没有得到限制。这既不利于保障人权的宪法精神与时代召唤，也不利于法治政府建设大背景下将权力限制在法律制度的笼子里。因此，所谓良法必须要有完善的内容作保证。

（四）系统的可操作性

“法律或法律秩序的任务或作用,并不是创造利益,而只是承认、确定、实现和保障利益。”[1]法律的目的除了警示、预防，让人们知法而守法之外，更为重要的作用在于用国家强制力对违法者进行处罚对受害者进行救济，从而承认、确定、实现和保障利益。因此，对于一部良法来讲，有了准确的定位与完善的内容还远远不够，必须以完善的制度为后盾增强法律的可操作性，再加以严格执行，做到执法必严、违法必究才能树立法律应有的权威，才能实现其立法目的与实施效果。“法律、法规的实施情况表明,任何一部法律、法规的实施效果和立法目的达到的程度,在一定意义上取决于法律责任规定的科学合理方面所达到的程度,即可实现的程度。”[2]因此，系统的可操作性必然为良法的应有内涵之一。

二、良法要求下我国《教师法》存在的问题

我国现行《教师法》制定之初为我国教师队伍建设以及法制化规范化发展做出过重要贡献，实施几十年间在保障教师权益方面发挥了重要作用。然而，时过境迁，在新的历史条件下，在法治观与价值观普优化遍升级的背景下，当前的《教师法》也越来越显示出了其历史局限性。主要体现在：

(一)我国现行《教师法》法律定位不准确

由于受当时行政主导国家管理观念的局限性，所制定的《教师法》不可避免的带有官本位的色彩，比较强调管理的作用。体现在《教师法》的定位上就是以社会为本位，强调社会效益而忽视教师个人权利。而十八大以来，实现国家治理能力现代化已成为共识，转管理型政府为服务型政府的观念已深入人心，公民权利意识也在不断加强。而现行《教师法》注重社会管理的法律定位显然已不适应社会发展的趋势。

（二）相关法律法规冲突现象严重

随着社会分工的不断细化，教育事业也开始沿着多样化趋势发展，教育立法中的一些标准或制度不再适应实践发展的需要。近几年来，行政机关出台了许多政府性规章以适应教育实践的发展。规章的出台以其灵活性与针对性虽然解决了一些实践问题，却有违背上位法之嫌疑，甚至出现了许多《教师法》与相关规章的内容相冲突的情形。例如：2013年教育部出台的《中小学教师资格考试暂行办法》中规定师范专业生不再直接认定教师资格，将被统一纳入教师资格考试范围。而我国《教师法》相关规定为具备本法规定的相关学历或者经国家教师资格考试合格就可以取得教师资格。而在当前的教育法律法规体系中这样的冲突还有许多。

（三）现行《教师法》相关内容不完善

现行《教师法》的内容不完善，这对于教师权益保障与教育事业健康发展极为不利，甚至阻碍教师队伍的扩大与教学质量的提高。主要体现在两个个方面：第一、尽管我国《教师法》有专章规定了教师的权利义务，但由于社会本位的法律定位以及受当时历史条件的限制，导致《教师法》的制定侧重社会效益对于教师的许多重要权利都缺少规定。第二、教师权利受到损失的救济程序几乎出现了法律空白，仅有一条概括的规定，且其规定在理论上也不符合逻辑。目前我国《教师法》对教师的社会定位模糊，只说了教师工作是一种专门的职业，没有明确教师的身份定位。因此教师阶层不属于公务员，是否属于国家工作人员也在理论上存有争议。但《教师法》规定的教师权利救济途径却是申诉与复议，这在理论上不符合逻辑。即使撇开逻辑问题与理论问题，假使行政救济合理。《教师法》的相关规定也非常原则，仅用了一个条文抽象的作出规定。对于具体的受理机关、申诉程序等都没有涉及，在实践中教师通过申诉维护权利困难重重。

三、法治要求下《教师法》修改中应注意事项

良好的法律是社会生活的真实反映，是应该与当前社会发展相适应的。法律的稳定性固然重要，但如果为了维持法律的稳定性却沿用一部落后于社会发展甚至与社会发展相背离的法律，显然有点本末倒置。真正的法治国家，不仅要有能力制定出高质量的良法，而且应当有灵活的法治应变机制，适时对法律进行编纂、修改、废除等工作，从而确保现存法律的与时俱进，与社会发展相适应。法治要求下，《教师法》的修改应注意以下事项：

（一）科学界定教师法的定位

科学定位是良法实现的重要基础，在保障人权的社会共识与权利保障意识越来越强的当下，《教师法》应该紧跟时代步伐，抛弃以社会为本位的立法定位，选择以人为本的立法指导思想。修改过程中，邀请一些法律专家与教育专家参与立法，要体现以人为本的精神，淡化对教师的管理,更多地侧重于教师权益的保护、权益受到损害的救济以及其他在相关配套法规规章。

（二）统一相关法律规定

由于《教师法》制定比较早，出现了许多与现实脱节的规定，为了实践的需要相关部门出台了一些文件，这虽然具有现实的无耐性与有限的合理性，但毕竟不符合法治的要求。在这些部门规章中，除了一些实施细则方面的规定外每一次文件的出台都相当于教育领域的改革，改革初期一些地方需要先试先行，先制定部门规章情有可原。但一些改革成熟的地方，就应该及时的通过修改法律，将其固定化、法律化。如今《教师法》与一些规章出现一些冲突，应通过修改达到统一相关法律的规定。例如：相关规章规定从2015年起实行教师资格全国统考，同时师范专业毕业生也不再直接认定教师资格。但我国《教师法》的相关规定却是师范专业毕业生经认定合格可直接取得教师资格。

（三）增加相关权利义务

目前我国《教师法》虽然对于教师的权利与义务进行了专章规定，但由于社会本位的定位，教师权利的范围规定的过于狭窄。再加上随着教育事业的发展，教师权利义务的不断增加，《教师法》修改过程中增加相关权利义务享得尤为紧迫。在权利内容中应该至少增加以下权利,如专业自主权、参加教师组织权、拒绝不当指派权、申诉权等。在义务内容中,写法应该更加明确而且专业化,增加一些必要的内容,如对学生及其家庭资料保密、不能歧视学生、担任班主任或导师等[3]。

（四）增加相关制度提高《教师法》可操作性

1.增加执法责任追究制度。在教育领域，教育机构监管部门享有的行政职权就应该承担相应的任，更何况责行政权力本质上也是一种义务，不履行义务或不适当履行义务应该承担相应的不利后果是最基本的法律原则。实践中，正是由于行政部门只享有权力而不承担责任才导致大量权力滥用或行政不作为的行为产生。增加执法责任追究制度，加大其违法成本，才能督促执法机关严格执法，减少损害教师权益的事件发生。

2.健全执法监督机制。绝对的权力导致绝对的腐败，真正的法治社会决不允许只行使权力而不接受监督。在教育领域，行政执法机构肆无忌荡损害教师权益的现象不断发生的原因之一就在于缺乏有效监督。况且，监督权是宪法赋予公民的一项基本政治权利。无论从保障私权的角度还是约束公权的角度，都应该健全执法监督机制。建立机制使得行政机关每一个行政行为都应该对社会公开，接受社会监督，另外建构严密的监督网络，做到法律监督、民主监督等充分有效。

3.完善申诉制度。申诉制度是教师权利受到损害的救济途径，对于教师权利保障，稳定教育事业有极其重要的作用。为使教师申诉制度真正成为保障教师合法权益救济途径之一。新修《教师法》细化申诉制度，畅通申诉渠道，应明确教师申诉的受理机关、申诉的程序、相应期限、申诉的结果告知以及执行等一系列规定。在申诉的受理机关的选定上，可以借鉴台湾地区的制度，设立相对独立而且有权威的教师申诉评议委员会[4]。

4.畅通诉讼制度。法治社会的要求下，司法是解决争议最有效、最权威的争议解决途径，在教育领域也不例外。对于教师来说，不能寻求司法救济，“保护教师的合法权益”无异于一句空话[5]。然而，在实践中，鲜有教师通过诉讼程序保障了自己的合法权益。这具有深层次的原因，原因在于我国教育机构管理机关为行政机关，权利侵害者往往是行政机关，案件被告为行政机关的实施将案件定性为了行政诉讼案件。因此，本质上来讲，教师不能通过诉讼途径来维护自己的权益的问题不在于《教师法》，而是我国特殊国情下行政案件立案难执行难的问题。但这并不妨碍在《教师法》修改过程中以特殊法的名义明文规定教师诉讼的权力，以更好的维护教师权益依法得到保障。

从长远来看，修改《教师法》以适应社会发展的需要具有双重的巨大意义。首先修改《教师法》使其满足良法的要求能有效促进教师队伍的发展壮大以及教育事业的蓬勃发展。同时，有助于法治文化的培植的传播。原因在于法治文化传播最好的方式就是通过教育，广大教师是“传到授业解惑”的践行者。如果《教师法》得以修改以适应社会发展将为广大教师专心从事教育工作而无后顾之忧，从而为法治文化的传播奠定制度基础。

[1]沈宗灵.现代西方法理学[M].北京:北京大学出版社,1992.291.

[2]李培传.论立法[M].北京:中国法制出版社,2004.402.

[3]俞建伟,韦玮.海峡两岸《教师法》的比较及启示[J].教师教育研究,2008,(4).

[4]台湾地区《“中华民国”教师法》(2003年1月15日修订) [Z].

[5]尹力.《教师法》实施10周年:守望与期待[J].教育理论与实践,2005,(2).

2015-01-12

杜 康（1990-）,男,山西长治人,安徽大学法学院13级经济法学专业硕士研究生.

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1672-4658(2015)02-0060-03