发挥环境刑法打击犯罪的更大作用——从行政机关与司法机关的法律衔接问题谈起

王吉春



发挥环境刑法打击犯罪的更大作用——从行政机关与司法机关的法律衔接问题谈起

王吉春

（沈阳工程学院法律系，辽宁沈阳 110136）

环境刑法发挥作用是以环境行政行为为前提条件的。但是当环境行政机关未能切实履行或者不正当履行其职责时就会出现环境行政法与环境刑法之间的衔接不畅，从而阻塞了环境刑法作为环境行政法保障法的应有作用。分析环境行政机关管理失效的原因，进而找到环境行政机关与司法部门法律衔接方面存在的障碍并剖析这种衔接障碍的原由，从而找出解决两者冲突的办法，为两者更好的发挥作用提出建议。

环境；行政机关；司法机关；衔接

现实中，我国环境行政机关对于环境管理对象存在着普遍的失效问题。同时，作为环境刑法也没有起到应有的对行政法保障以及对环境行政监管人员进行监督的作用。这意味着我国的行政法与刑法之间存在着衔接的障碍，在一定程度上造成了环境监管部门管理的低效。

一、我国环境行政机关管理失效的原因

现实中，环境行政机关对危害环境的行为主体的环境行政管理处于失效状态，具体可以归纳为以下四个方面：

（一）部分环境监管对象对环境监督管理主体的蔑视

环境管理对象对环境行政机关主体表现出多方面的藐视行为：

其一，环境管理对象对于环境法律、法规的蔑视。例如，环境管理对象未按环保“三同时”要求报经环境监督管理主体批准，擅自违法生产经营；其二，环境管理对象蔑视环境行政机关主体的行政管理行为；其三，环境管理对象轻视当地政府及相应的环境行政主体的权威，例如，个别大型国有或者私有企业对于地方政府的环境行政行为不予理睬的行为。

（二）部分环境行政机关主体放任对环境监管对象的监管

环境监督管理主体代表着国家行使环境行政管理职权，这是环境行政机关的责任，同时也是不可推卸的义务和必须完成的任务。但是如果环境行政机关主体对环境管理对象的环境监察管理长期处于放任管理或者变相的不管理，那么就相当于而对其环保监督职权的放弃，不能有效的承担起其应当承担的责任，这也是导致部分环境行政机关主体放任对环境监管对象的监管的原因之一。

（三）部分环境行政机关管理人员缺乏行政伦理观念

行政伦理主要包括公务员行政心态、行政意志和行政职业道德准则。积极的行政伦理，可以提高行政活动的有效性；消极的行政伦理，可以导致行政活动的有效性降低甚至完全失效。环境监督管理主体的公职人员丧失行政伦理，使其监管失效主要表现在以下方面：

其一，有关公职人员的失职，也就是当环境监督管理主体的公职人员在环境监管过程中，没有对环境管理对象进行及时有效的监管。其二，有关人员的渎职行为，表现为或者环境监督管理主体的公职人员对环境监测结果敷衍了事；或者在接到检测异常报告后，未向上级主管部门报告，从而构成了渎职行为。而这时，就应当依据《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》进行处理[1]。

（四）不正当利益驱动致使环境行政监督管理责任的失效

当环境行政机关管理主体对环境管理对象的违法行为采取放任态度时，其深刻的动因或许是不正当利益的驱使。一方面或许是地方保护主义的影响，例如有些企业是地方纳税大户，地方政府保护该企业；一方面或许是部门利益的影响；也可能是由于政治利益的影响导致环境行政监管责任的失效。

二、环境行政机关与司法部门法律衔接方面存在的障碍

从“诸法合一、刑法为主”的中国传统法律体系到当代的法律部门日渐增多，调整分工日渐明晰的社会主义法律体系，这无疑是法治的进步[2]。不过，随着利益群体的多元化和经济活动方式的复杂化，很多社会行为在究竟运用何种法律规范进行调节的问题上也变得复杂起来。具体到环境刑法，其既涉及到行政法，同时也涉及到刑法，所以对环境刑法应当结合这两种部门的具体关系来确定环境刑法的性质，确定环境刑法的适用范围。

（一）环境行政机关与司法部门法律衔接的必要性

由于环境刑法的行政附属性，所以根据现行刑法的相关规定，在某些情况下，行政机关的先期行为将对刑法的适用产生重要影响。因此，深入研究刑法和行政法的冲突和协调问题就有着现实必要性。同时，进一步而言，随着宽严相济刑事政策的逐步落实以及“轻轻重重”刑法理念的逐步深入[3]，越来越多的刑事案件在定罪量刑以及刑罚执行过程中都需要行政法领域以及行政部门的配合和有效衔接，比如某类个罪的非刑事化问题，某类个罪的非传统刑罚执行方式问题。因为刑事政策是在既定社会条件下为防止犯罪而专门设置的刑事措施[4]，所以，对这个问题的研究是很有必要的。

（二）行政法和刑法衔接层面上反映出的问题

具体到行政法和刑法层面上，反映出了一些不协调的问题，这些问题不能够很好的解决，将会给以后的行政法与刑法的运作衔接造成不必要的障碍。行政法和刑法不协调的具体体现在如下几个方面：

第一，罪状或罪名上的不对应。行政法的调整对象是行政关系和基于行政关系而产生的监督行政的关系。和其他法律部门一样，它通过设定权利义务关系来实现对行政管理领域的法制秩序，不依法行使权利、权力或者履行义务构成行政违法，应当承担相应的行政责任。而且，如果情节严重的，适用刑法，依照刑法追究其相关的刑事责任。

但行政违法行为被确定为犯罪行为时，依法对相关责任人的刑事责任时，刑法需要描述其罪状。对行政犯罪的罪状描述包括简单罪状、叙明罪状、引证罪状和空白罪状[5]。但是在刑法当中，无论采取何种立法方式，都没有完全和相关行政法律规范产生一一对应的关系，导致刑法在罪名适用的过程中出现了找法的程序性困难。例如，某些行政法规定，情节严重的，要依法追究刑事责任，但刑法并没有相关罪名与此相对应，导致例如技术性标准之类，国家不可能通过法律或行政法规的形式进行规定，追究相关犯罪所依据的只能是部颁标准。这就是“所谓”罪刑法定”之“法”只能是刑法，而不包括非刑法律规范”的弊端[6]。

第二，处罚上的冲突。根据我国的《行政处罚法》第二十八条的规定，“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”这是对于行政处罚和刑事处罚相衔接问题的明确规定。

但是，笔者认为，该规定并没有解决所有问题。其表现为，在刑事立法的很多方面，依据刑法的定性，犯罪是具有严重社会危害性的行为，《治安管理处罚法》也规定：“尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”但是，某些环境犯罪行为并没有实现刑罚和行政罚的很好对接，如果某些环境违法行为情节轻微，尚不构成犯罪，对其进行治安处罚又没有统一的法律依据，这样就造成了行政罚和刑罚的断档，不利于打击环境犯罪行为。

第三，程序法上的冲突。从程序法方面来看，环境违法犯罪行为一般要适用行政程序和刑事诉讼程序。同时，从犯罪后果看，一般也要承担行政处罚（处分）和刑事责任。所以，如何在程序法上实现行政法和刑法直接的顺畅衔接，现行法律还存在诸多的冲突和不完善之处。毕竟，刑法上要求的犯罪构成要件和行政违法判断要件的是不同的。这样就当然导致了行政违法向行政犯罪的转化过程中在证据的运用问题上产生困惑[7]。行政违法采取的是客观判断标准，即判断违法与否时不考虑主观心理状态，如重大环境污染事故罪，过失不构成本罪，但是如果构成行政违法，则无论故意或者过失，均应受到行政处罚。而是否应当追究行为人的刑事责任，则需考察其主观上是出于故意还是过失，这就导致了在行政法和刑法之间的衔接出现了问题。同时，在行政犯罪案件的移送问题上，实践中也是困难重重。例如，在犯罪阻却事由上[8]，行政机关的违法行政行为能成为了行政犯罪的免罪理由，如滥伐林木罪中，如果滥伐人持有主管部门的批文，那么这种情况该如何处理就产生了问题。

三、我国环境行政法与环境刑法之间合理衔接构想

行政法律规范是环境刑法的基础之一。但是作为保障法的环境刑法，也必然具有其自身独特的立法特点，这就造成了两法冲突。

（一）我国行政法和刑法冲突的原因浅析

1.环境行政法存在着多渊源和多变性特征，刑法则相对较为固定

刑法的立法主体主要是全国人大及其常委会，同时刑法采用了法典以及修正案的表现形式。而与此不同的是，行政立法权除全国人大及其常委会有权行使外，国务院还可根据授权进行立法。由于多数行政犯罪是以违反行政法的禁止性规定为前提的，而且行政法规当中一般都规定以“一般禁止”和“个别许可”的两种形式。所以，当《行政许可法》将行政许可的权限下放到地方法规和规章的层次时，这也就意味着地方法规和规章可以设定禁止性规定。当一些罪名规定的禁止性前提并不限于国家层级的规定，如非法捕捞水产品罪所规定的“违反保护水产资源法规……”，就加大了认定行政犯罪和所依据的行政法律规范之间的冲突。

另外，由于行政事业发展和管理的复杂性，行政法律规范的稳定性相对较差，这也导致了违反行政法规的环境犯罪所依据的行政法规定的空白罪状的多变性。

2.环境行政法与刑法在立法技术层面存在着衔接的问题

我国刑事立法多采取的是法典加修正案的形式，而附属刑法相对较少。这一优点却加大了和行政法等其他法律法规存在冲突的可能性。从立法主体方面看，根据我国《立法法》的规定，有关犯罪和刑罚的立法只能由全国人大及其常委会制定法律。然而，我国行政立法主体却呈现多层次的特点。所以，全国人大及其常委会在立法中对刑法律作出修正时，却几乎不会对行政法规范做出明确界定或者相应的修改。因为这些刑事立法或者未考虑到与行政犯罪的衔接问题，或者刑事立法存在缺位的现象，同时，最高人民法院或者最高人民检察院通过司法解释对相关内容的阐释又只能适用于司法领域，这就给行政机关移送犯罪线索造成法律适用上的障碍。

（二）构建我国行政法和刑法衔接机制的初步思路

我国立法的冲突造成司法部门和环境行政执法部门的之间的衔接困难。随着环境犯罪的不断增加设立以及修正案的推出，这就使得更多的行政法律规范将成为刑法正确适用的前提要素。因此，从行政法和刑法的产生到运行之间，就需要设立一套完整的机制避免这种冲突或者将这种冲突控制到最小的范围之内。

1.各个立法主体严格行使立法权

可能涉及环境犯罪的行政法律法规主要集中在行政管理领域，而这些法律法规只能有全国人大及其常委会，或者有关行政机关予以设立，其他机关不能越权。其中，当设立禁止性法律规定时，只能由全国人大及其常委会或者国务院作出，这样就可以与刑法中的“违法国家规定”等条文相协调；而对于司法解释性的规定，如对于某些专有名词或者技术性规定的具体细化，可以以部门规章或者地方法规的形式作出，例如最高司法机关在作出相关的司法解释时，宜采用和相关行政主管部门如国务院联合发文的形式，避免立法冲突的产生。

2.行政执法活动和司法活动之间应强调行政处罚与刑罚之间的协调性

从程序上看，行政机关应当熟悉本领域的相关犯罪。在处理行政违法问题时，对于多次违法行为没有及时发现和追究，导致行政违法行为“累积”构成犯罪的，应移送司法机关进行处理，从而避免对多次违法行为逐个处罚而导致刑罚的灭失。但是，如果相关违法行为得以处理后，在没有新的事实和证据，或者事实出现重大变化的情况下，则不能无故撤销行政处罚，将其升格为刑罚。

3.司法机关在环境行政机关执法过程中进行监督

司法机关应该通过执法监督等方式尽量及时发现行政机关在执法过程中出现的问题，从而防止以罚代刑或者因行政机关怠于执行行政处罚而造成行为累积构成犯罪行为的出现。由国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院颁布的《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》的目的就是为了避免上述情况的发生而颁发的[10]。

综上所述，环境刑法作用的发挥离不开环境行政法，但是环境行政法并不是环境刑法的必经程序和前提。当两者对于统一行为在性质、处罚等问题上发生冲突时，必须对两者的关系进行协调，合理的衔接两者的关系，从而实现两者互补，共同打击环境违法犯罪。

[1]关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定[R].第三条:县级以上环境保护行政主管部门在依法查处环境违法行为过程中,认为本部门工作人员触犯《刑法》第九章有关条款规定,涉嫌渎职等职务犯罪,依法需要追究刑事责任的,应当依法向人民检察院移送;发现其他国家机关工作人员涉嫌有关环境保护渎职等职务犯罪线索的,也应当将有关材料移送相应的人民检察院.

[2]刘红新.试论行政法和刑事法的衔接问题[EB/OL].浙江检察网 http://www.zjjcy.gov.cn/llyd/llyj/201105/t20110519_545028.htm

[3]李胜.宽严相济刑事政策的理论探析与实践考察——以刑事审判中的贯彻为落脚点[J].北大法律信息,2008,(6):24.

[4]陈兴良.刑事政策视野中的刑罚结构调整[J].法学研究,1998,(5).

[5]罗豪才.行政法之语义与意义分析[J].法制与社会发展,1995,(4):12.

[6]李希慧.罪状、罪名的定义与分类新论[J].法学评论,2000,(6).

[7]吴允锋.非刑事法律规范中的刑事责任条款性质研究[J].华东政法大学学报,2009,(2).

[8]张彩荣,母光栋.浅析行政执法与刑事司法衔接中的证据转换[J]检察实务,2006,(12).

[9]犯罪阻却事由,通常是指某种行为虽然在客观上具备了刑法对某一犯罪规定的行为形式,但其行为实质是有利于社会利益,因而不有社会危害性,或者行为人在主观上缺乏罪过内容,因而不具有主观危险性,因此根据刑法的明确规定,阻却其犯罪成立的情形.

[10]《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》:为规范环境保护行政主管部门及时向公安机关和人民检察院移送涉嫌环境犯罪案件,依法惩罚污染环境的犯罪行为,防止以罚代刑,依据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及有关规定,特制定本规定.

2014-11-22

王吉春（1983-）,男,辽宁新民人,北京师范大学刑事法律科学研究院博士,沈阳工程学院讲师,研究方向刑法学.

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1672-4658(2015)02-0052-03