农村社区养老服务设施定位和运营问题及对策

高灵芝

(济南大学 政治学与公共管理学院，山东 济南250022)

在人口日益老龄化的背景下，我国正在快马加鞭地建设社会养老服务体系。近来年，作为该体系重要构成部分的农村社区养老服务引起各级政府高度关切，《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》(国发〔2011〕28 号)提出，到2015 年80%以上的乡镇和50%以上的农村社区建立包括养老服务在内的综合服务设施和站点。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35 号)又加快了建设速度:“到2020 年全国90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点”。本文所关心的问题是，如何确保已建成及将要建成的各类农村社区养老服务设施发挥应有的作用。而破解这一问题的关键又在于:社区养老服务设施定位是否合适?能否健康、可持续运行?本文根据山东省相关政策文献、以及课题组于2014 年7 月至8 月和2015 年7 月先后在山东省德州市、济南市、威海市、潍坊市的专题调查资料，分析研究农村社区养老服务设施的定位问题和运行困境，提出建议，以期为政策选择和实际工作提供借鉴。

一、山东省农村社区养老服务设施建设情况

近年来，山东省农村社区养老服务设施建设，缘于党和政府关于建设社会主义新农村的战略部署。2006 年8月，山东省建设厅就出台了《全省村庄整治工作实施意见》，(鲁建村字〔2006〕5 号)，将村庄整治(卫生环境改善和基础设施建设)作为新农村建设的基础性工作之一。2009 年7 月，省政府颁发了《山东省人民政府关于推进农村住房建设与危房改造的意见》(鲁政发〔2009〕17 号)，提出“进行村庄整体改造或迁建的，应在农民集中居住区内配套建设部分周转房或老年公寓，用于解决农村低保、五保家庭住房问题。”各地陆续开展了旧村改造工作。同时，在很多县市也开展了农村社区化建设。在进行旧村改造和新型农村社区建设过程中，有的地方在农村社区或行政村配套建设部分类似于老年公寓的老年服务设施。不过，在旧村改造和社区化建设过程中，全省只有为数不多的县市在少量社区或行政村配套建设养老服务设施。

为了推动农村社区养老服务事业的全面发展，山东省近两年的重要举措是建设农村幸福院。继2013 年5月，财政部、民政部颁发了《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》(财综〔2013〕56 号)后，这年8月，山东省民政厅、财政厅颁发了《关于加快推进农村幸福院建设的意见》(鲁民［2013］45 号)，2014 年3 月，山东省民政厅、财政厅等16 部门联合发布了《关于支持农村幸福院建设的实施意见》(鲁民〔2014〕31号)。纵观山东省农村幸福院建设的进程，明显感觉到发展速度非常快。这主要得力于政府的推进力度大，尤其是省级统筹计划指标，层层落实。2013 年省政府有关部门就提出，“力争到“十二五”末，全省半数以上的农村社区都建有一所农村幸福院，基本实现日间照料服务覆盖半数以上农村社区”①山东省民政厅，财政厅:《关于加快推进农村幸福院建设的意见》(鲁民［2013］45 号)，http://www.sdmz.gov.cn/articles/ch00237/201407/6bebbae3 －f761 －49bc－9ec1 －62147b1b9c42.htm.。2014 年进一步明确，“到2015 年全省将建设农村幸福院6816 个”②山东省民政厅:《关于支持农村幸福院建设的实施意见》(鲁民〔2014〕31 号)，http://www. sdmz. gov. cn/articles/ch00237/201405/54466a58 －8012 －44f1 －b445 －8b4915d4476f.htm.。

当我们欣喜于农村幸福院快速发展的同时，也不可忽视其隐患与问题。这并非杞人忧天，十多年前“星光老年之家”的前车之鉴，当为今事之师。2001 年，民政部决定，从中央到地方，通过发行福利彩票筹集的福利金，连续三年实施建设社区老年福利服务设施的“星光计划”，总投资134 亿元人民币，建成“星光老年之家”3.2 万个③中国新闻办:《中国老龄事业的发展》(白皮书)，http://www.gov.cn/jrzg/2006 －12/12/content_467201.htm.。“星光计划”项目实施不久，笔者就进行了调查，发现设施闲置率较高，即“空壳”现象的问题就明显存在④高灵芝，杨洪斌，胡旭昌:《“星光计划”项目“空壳”现象分析》，《社会福利》，2013 年第4 期。。最近，“北京商报记者走访北京多个社区的星光老年之家，发现大部分已经被“撂荒”，有的尽管悬挂着鲜亮的红色牌子，却鲜有人知其存在”⑤北京商报调查小组:《“星光计划”现状调查》，《北京商报》，2014 年12 月26 日第7 版。。如何避免农村幸福院重蹈“星光老年之家”的覆辙，这是值得深思的问题。笔者及其课题组成员于2014 年7 以来先后数次在山东省进行了专题调查，发现了农村幸福院定位和运营中的问题突出，如果处理不当，将面临着与“星光老年之家”一样的遭遇。鉴于近年内“农村幸福院”或将覆盖山东省半数以上农村社区，影响面较大，探讨分析农村幸福院定位和运行中的问题，对于科学合理地建设农村社区养老服务设施，显得尤为重要，这也正是撰写本文的动意所在。

二、农村幸福院定位中的问题

这里的定位，是指当下建设的农村社区养老服务设施具有哪些功能及其相应的设施标准?服务的目标人群是哪些?即拟为哪些人提供哪些服务项目。山东省是如何定位农村幸福院的呢?从政策导向看，强调为农村独居、空巢、高龄老年人提供具有生活居住功能的互助养老院。有关文件是这样定义的:农村幸福院是以解决农村独居、空巢、高龄老年人养老难为重点⑥山东省民政厅，财政厅:《关于加快推进农村幸福院建设的意见》(鲁民［2013］45 号)，http://www.sdmz.gov.cn/articles/ch00237/201407/6bebbae3 －f761 －49bc－9ec1 －62147b1b9c42.htm.，农村幸福院是“在农村中心社区或较大的村建设的为老年人提供生活居住、日间照料、休闲娱乐、精神慰藉等服务的互助养老院”⑦山东省民政厅:《关于支持农村幸福院建设的实施意见》(鲁民〔2014〕31 号)，http://www. sdmz. gov. cn/articles/ch00237/201405/54466a58 －8012 －44f1 －b445 －8b4915d4476f.htm.。与之相应的，对设施的规格标准要求是，“农村幸福院占地面积不低于2 亩、建筑面积不低于400 平方米、设置床位不低于20 张。应设置居室、伙房、餐厅、娱乐活动室、健身康复室、室外活动场，配备必要的纳凉、取暖、厨具、健身、娱乐、消防等器材，……。符合上述条件的项目，中央和省级福彩公益金资助6 万元，对建成投入使用的优先资助，对不具备居住生活功能的农村老年人活动中心(点)、老年灶项目建设，则不予补助”⑧山东省民政厅，财政厅:《关于加快推进农村幸福院建设的意见》(鲁民［2013］45 号)，http://www.sdmz.gov.cn/articles/ch00237/201407/6bebbae3 －f761 －49bc－9ec1 －62147b1b9c42.htm.。在这一政策引导下，具备居住生活功能的农村幸福院成为各地首选，很多地方将之前已建成的村办或社区办的老年公寓更名为幸福院，以获得资助。新建或改建的农村幸福院，也千方百计争取占地面积不低于2 亩、建筑面积不低于400 平方米、床位不少于20 张，以获得省级以上的资助。对此，笔者认为，政府在农村大力推动建设具有生活居住功能的农村幸福院，值得商榷。

1. 强调农村幸福院的居住生活功能，偏离了我国养老服务体系的重点。我国正在加大力度建设“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”，从我国老年人口基数大、优化配置服务资源的角度看，这一体系的重点是居家养老服务，即依托社区综合服务保障居住在家里的老年人的生活照料、精神慰藉等需求，居家养老与社区养老服务相辅相成。具体说来，作为养老服务体系组成部分的“居家养老”，不等同于传统意义上的“家庭养老”。后者强调老人住在家里由其家庭成员提供养老资源，养老责任完全由家庭承担，这是自给自足的小农经济产物。而“居家养老”则是我国社会化养老服务体系的基础部分，尽管也强调老人居住在家里，但“家庭”只是养老责任主体之一，其他的责任主体还有政府、社区、社会组织、市场等。这就是说，“居家养老”之所以成为可能，是由于居住在家里的老年人包括失能半失能的老人依然能通过社区获得多样化服务，诸如上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务，社区老年人休闲娱乐活动设施，以及提高失能老人家庭成员的护理技能的服务，等等。这些以社区为基础的服务，有社区公益组织、邻里等无偿提供的，还有政府购买的和市场化低偿供给的，因此，居家养老服务既可充分利用各种资源，又是可持续的。反观山东省的政策导向和实际做法，普遍建设具有生活居住功能的农村幸福院，显然偏离了我国养老服务体系的重点，这可能是影响农村社区养老服务设施健康发展的隐患。

2. 普遍建设具备居住生活功能的农村幸福院，不切合我国广大农村实际。从农村老年人的意愿看，居家养老方式是老年人的普遍意愿。其原由无外乎这几点:天伦之乐、儿女养老、惜家恋家是中华民族的文化基因，是老年人尤其是农村老年人普遍而根深蒂固的心态;健康的农村老人是家庭中的重要人力资源，需要在家里帮助子女接送孩子、做家务乃至农活;老年人习惯于住在家里，他们普遍认为这样“舒服”、“方便”、“自由”;老年人及其家庭无力或不愿支付入住养老院的费用。因此，农村老年人对养老方式的选择意愿，几乎所有人的首选是居家养老服务——住在家里由村或社区提供相应的服务，而养老机构只是需要提供专业照料的少量失能老年人的迫不得已的选择。从居家养老的可行性看，农村有丰富的资源和良好的环境。相对于城市，农村有着比较丰富的资源支持居家养老:农村老年人一般不缺住房，尽管有的很简陋，但平房更接地气，适合老年人居住。更为重要的是，村庄是典型的熟人社会，人和人之间具有滕尼斯所描述的天然的“社区型社会关系”，这是世世代代生产、生活持续联系而形成的地缘+血缘关系，有着更大程度上的相互信任，即便是青壮年外出打工，这种关系也没有丧失殆尽，依旧存续于村庄之中。子女不在身边的农村留守老人、空巢老人、高龄老人，也不乏邻里、同村等熟人关系资源。这种熟人社会的信任是非常宝贵的社区资源，使农村居家老年人不仅在日常生活照顾方面，拥有来自亲属、邻里、同村人等“价廉物美”的人力资源，而且还能在熟悉的人文环境中得到心理和精神方面的支持。

三、农村幸福院面临的运营困境

1. 农村幸福院的居住生活设施普遍闲置

政府要求农村幸福院必须设置居室、至少20 张床位、伙房、餐厅等生活居住设施设备，其本意是，老年人自带粮食蔬菜等或自付费，自己动手做饭、收拾卫生等，白天在这里吃住玩，晚上回家，类似于老年人日间照料中心，不同的是，政府界定的农村幸福院依靠老年人自助互助服务。但是，从调查地情况看，近几年在各级财政支持下已建成挂牌的农村幸福院，其居室、张床位、伙房、餐厅等生活居住设施设备几乎都成了摆设，只有应付上级检查之用，有的村上级来检查临时摆上床和餐桌，检查过后收起来。多数农村幸福院实际上只是老年人休闲娱乐的场所。需要说明的是，这里的“摆设”、“闲置”并不是已经开张，提供吃住服务，却没有老年人来接受服务。而是根本没有开张，只为财政补助金而增设的生活居住设施。为什么会出现这种情况呢?究其原因，主要在于行政村或社区根本不具备必需的运行条件。

从调查地已建成的农村幸福院的运行情况看，绝大多数的休闲娱乐设施的利用率较高，真正运作起来的居住生活设施只有为数不多的村办供养型养老院和老年食堂两种类型，而这些村都是具备了相应的条件，如:“村集体经济实力比较强(有钱办事)、村两委能力强(能办事)、有场地和设施、村民有需求。”(JN003)调查发现，凡是开办老年食堂的村，主要由村集体“买单”。例如，有一个行政村的老年食堂(挂牌为农村幸福院)，是由集体出资出人为全村老人提供免费午餐，该村集体的建筑公司、土地承包费，每年收入80 多万元，可以满足村办老年食堂每年10 万元左右的支出(饭费4 万、人员工资4 万、水电暖费2 万)，老年食堂所需的厨房设施设备等与该村的一所小学校共用。(JN002)村办供养型养老院的情况也是如此，例如，有一个农村社区是由5 个行政村组成的，该社区幸福院是由中心村集体投资30 万修建的，现共入住30位老人，其中28 位是本村的，2 人是非中心村的，本村老人 付 费 350 元/月，非 中 心 村 的 则 是 450 元/月。(WH009)这种由村集体福利供给的养老服务设施，很容易得到村民的认可，但也很难复制普及。因为从山东省的农村整体情况看，在政府财政支持下建成的农村幸福院，绝大多数村或社区根本不具备必需的运行资金和人力资源。

调查发现，具有生活居住功能的农村幸福院不可能完全依靠老年人互助服务，必须要有专职厨师和管理服务人员，这就需要一笔工资支出，加上水、电、气、暖、等费用，如果要开张营业，运行资金问题首当其冲，可资金来源缺口很大。山东省部分县市政府财政对建成的农村幸福院给予一定的日常运营资金补贴，如济南市每年补贴1万元，有的县市还没有补贴。此外，大多数村集体也无力投入，社会捐助更不靠谱。很明显，农村幸福院居住生活设施的运营资金没有保障，居室、伙房、餐厅等从建成之日起就遭普遍闲置之厄运，当不足为奇了。其他省的情况也差不多，如山西省“虽然正在探索的政府主导集中养老模式(老年食堂)受到农村老人的普遍欢迎，但也存在经费压力较大、发展不均衡等问题”①孙亮全:《“一美元吃两天”——探访山西乡间的老年“集体食堂”》，http://news. xinhuanet. com/2015 －04/01/c_1114839222.htm.。

2. 村委会和社区作为责任主体的尴尬

山东省农村幸福院的建设原则之一是村委会(社区)是农村幸福院建设和管理的责任主体，入院老人自我管理、互相服务②山东省民政厅，财政厅:《关于加快推进农村幸福院建设的意见》(鲁民［2013］45 号)，http://www.sdmz.gov.cn/articles/ch00237/201407/6bebbae3 －f761 －49bc－9ec1 －62147b1b9c42.htm.。如果将幸福院仅仅定位于老年人休闲娱乐设施，村委会(社区)作为建设和管理的责任主体是没有异议的，但是，如果将这一原则也适用于具有生活居住功能的村(社区)办的养老服务设施，则面临着难以破解的问题。

社区还不能成为主办主体。山东省有的地方进行了农村社区化建设，几个村规划为一个社区，即“多村一社区”，但实际上还没有真正形成为有凝聚力的社区，更谈不上依靠社区运作具有生活居住功能的农村幸福院。调查发现，目前，各类农村幸福院都是以村为基础(单位)的，包括在那些“多村一社区”，尽管也有称之为“xx 社区老年幸福院”，实际上主办主体都是中心村，服务对象也基本上都是本村老人，非中心村的很少。导致这一现象的主要原因是，即使几个村规划为一个社区，但每个村集体所有的土地、自然资源、其他集体财产及债权债务等还都属于本村，由本村集体管理，村的公共事务和公益事业也自然由各村负责。目前农村幸福院赖以运行的资金和管理人员主要来自于本村集体经济收入、本村干部和村民。正如一位县民政局领导所说:“(农村幸福院)社区是没法搞起来的，……社区只是一个称谓，村之间融合不起来”(DZ001)。

村民委员会作为主办主体也勉为其难。村民委员会作为基层群众性自治组织，既要办理本村的公共事务和公益事业、管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产等自治事务，还要协助政府有关部门委托其开展的工作，已经是千头万绪，现在又将专业性的养老服务职能重叠在村民委员会身上，实在是无能为力。一是村委会不能提供专业化服务，很难保证服务质量和服务水平。无论是供养型的村办养老院，还是村办老年人日间照料中心，都属于专业化的养老服务机构，应由专业性的服务组织承办。调查发现，村办的供养型农村幸福院和村两委的干部交叉任职，没有专职、专业的管理和护理人员，配备的专职厨师和服务人员都没有受过专业培训和专业指导，也不可能提供医疗护理、心理疏导等专业化、多样化服务，因此，村办的供养型农村幸福院不仅服务质量难以保证，而且服务项目单一，只能对生活能自理的老年人提供吃住服务，不接收失能老人，入院老人失能后也必须出院回家。而对老年人来说，最需要解决的困难是生活不能自理时的生活照料、医疗护理、精神安慰，而这又恰恰是村办幸福院无能为力的。二是村办具有居住生活功能的农村幸福院普遍存在安全隐患。从山东省情况看，供养型农村幸福院绝大多数没有注册，老年食堂全部是无证运作。由于设立的“门槛”低，这些村办养老服务机构的安全、消防、卫生等方面的设施设备很不健全。加之无证运作，很容易成为相关部门的管理盲区，缺少常规的监督检查，其安全隐患不可小觑。

四、结论及政策建议

1. 坚持社区居家养老服务为基础，不宜普遍建设具有生活居住功能的农村幸福院

在农村社区普遍建设具有生活居住功能的养老服务设施，这一定位，偏离了我国养老服务体系的重点——居家养老服务。从实际情况看，居家养老方式不仅是农村老年人的普遍选择，村庄的熟人社会关系资源也能为居家养老方式提供相应的支持。而且，从山东省农村的实际情况看，已建成的农村幸福院面临着难以自拔的困境，突出表现在其居住生活设施普遍闲置、村委会和社区难以担当起责任主体等方面，因此，建设农村社区养老服务设施应以居家养老服务作为出发点，不应普遍要求具有“生活居住、日间照料…功能”①山东省民政厅:《关于支持农村幸福院建设的实施意见》(鲁民〔2014〕31 号)，http://www. sdmz. gov. cn/articles/ch00237/201405/54466a58 －8012 －44f1 －b445 －8b4915d4476f.htm.，不必设计生活居住设施。农村有入住养老服务机构需求的五保供养对象及其他失能、失智、高龄、独居、重度残疾等老年人，可依据相关政策，或入住公办农村敬老院，或选择民办养老服务机构。

2. 所有村都应建老年人休闲娱乐设施，适当支持村办老年食堂

从老年人需求的角度看，老年人社会保障包括经济保障、生活照料、精神慰藉三个主要方面，建设农村老年人休闲娱乐设施是丰富老年人精神生活的重要举措。调查发现，休闲娱乐设施是农村老年人的普遍需求，也是村庄和社区首选的、最具普遍性、利用率最高的养老服务设施类型。山东省近几年建成的农村幸福院，实际发挥作用的也主要是老年人休闲娱乐设施设备。因此，在所有的村庄都应建老年人休闲娱乐设施(中心、室、站、文化大院等)。近年来政府有关部门逐渐加强了对农村文化体育方面的投入，从山东省农村的情况看，这些资源如农家书屋、棋牌室、健身体育器材等大多集中在独立的行政村、中心村、或“多村一社区”的社区服务中心，而非中心村的老年人休闲娱乐设施基本空白。鉴于此，各级政府应将非中心村老年人活动室建设纳入农村社区养老服务体系建设中，统筹安排，保证其可持续运行。

政府财政支持不应将场地面积、配套设施设备等作为硬性要求，应主要根据服务人数、服务内容、集体经济状况等，因地、因时制宜，对集体经济势力弱的村庄，财政应给予老年人活动室以必要的经费支持，确保其基本的设施设备和正常运行。

村办老年人休闲娱乐设施，不必配备专职专业人员管理服务，可由老年人自助互助服务，有的地方通过老年人协会组织开展服务。

此外，调查发现，村办老年食堂比较适合于生活能自理的空巢、独居、高龄老人。例如，有一个行政村，地处山区，交通不便。全村外出打工的青壮年大约300 多人，60岁以上的老人300 多。村两委决定由集体出资办老年食堂(挂牌农村幸福院)，解决老人吃午饭的问题。目前经常来吃午饭的大约60 多人，主要是65 岁以上、子女早出晚归的老人(JN002)。这种由集体福利供给的老年食堂受到老年人，尤其是独居、空巢、高龄的生活能自理的老年人的认可，也是值得肯定的。因此，在较大的中心村，有条件的可办老年食堂，政府可在设施设备建设方面给予必要的支持，日常运行资金主要由老年人及子女和集体福利供给，坚持不盈利，收支平衡的原则。

3. 推动农村社区居家养老综合服务中心建设

山东省在部分地区(如诸城市、德州市)全面推行农村社区化建设之后，2014 年出台了《山东省农村新型社区和新农村发展规划(2014—2030 年)》(鲁办发(2014)43号)，根据该规划，全省将建设约12000 个农村社区，分为三大类:(1)现状位于城镇周边的村庄合并，集中建设的城镇聚合型社区，2030 达到3000 个，每个社区一般应达到5000 人以上。(2)村庄聚集型社区，2030 达到4000个，每个社区一般不少于3000 人。(3)中心村连同辐射带动的非中心村的“多村一社区”①在《山东省农村新型社区和新农村发展规划(2014—2030 年)》中，这类社区称之为“新农村”，由中心村和基层村组成，本文认为这个概念歧义太多，用“多村一社区”更恰当。，2030 年达到5000个，即每个社区约6 个村，其中，中心村约5000 个，非中心村约25000 个。加强社区公共服务乃为农村社区化建设的核心内容，养老服务则是重中之重，如何在农村社区层面规划建设养老服务设施，理应摆到议事日程。而山东省拟规划建设的三类农村社区，无论是前两种的集中居住型，还是第三种“多村一社区”型，其居民数量都比较可观，这有利于社区养老服务规模化运作。这也意味着，山东省已建成的“多村一社区”和今后将逐步建设的农村新型社区，或将成为建设农村社区居家养老综合服务中心的基础平台。

与单一功能的老年食堂、休闲娱乐设施相比，社区居家养老综合服务中心的优势或功能特点很明显，诸如:(1)服务项目综合性，可为居家生活的老年人提供生活照料(购物、送餐、家政服务)、临时代养(喘息服务)、医疗护理、休闲娱乐、上门探询等方面的服务;(2)服务形式多样性，既有集体活动的形式，身体健康、有时间、有兴趣的老年人可到社区居家养老综合服务中心参加文化、体育活动，或者聚会交流;也有上门服务的形式，对有需求的老人尤其是行动不便、独居老人提供上门服务;还有数字化公共信息服务平台，链接整合医疗、家政、超市、餐饮、理发、家电维修、心理疏导、专业社工、志愿者等各种服务资源，更好满足老年人的服务需求。可见，建设社区居家养老综合服务中心，有利于满足老年人多样化、个性化、专业化的居家养老服务需求。

基于山东省农村社区化建设的实际和社区居家养老服务的优势，所以，应将规划建设社区居家养老综合服务中心提到议事日程。其基本思路:

先行试点。为了确保这项工作稳妥进行，可在目前已建成的“多村一社区”和较大的中心村先行试点，探索经验，逐步推广。

城乡统筹规划建设。在整体规划方面，根据《山东省农村新型社区和新农村发展规划(2014 －2030 年)》，将第一种类型，即城镇周边的“城镇聚合型社区”，与城镇社区的养老服务设施建设统筹规划;第二、三种类型，即村庄聚集型社区和“多村一社区”，则因地制宜，规划建设农村社区居家养老综合服务中心。在数字化公共信息服务平台(如12349 居家养老服务中心)建设方面，在有条件的农村社区，应城乡统筹，实行城乡社区一体化建设。

专业机构主办、网点化运作。农村社区居家养老综合服务中心的管理运作必须以专业机构和专职人员为主，并通过民办非企业单位登记的法人单位，实现监管规范化、制度化。应鼓励和引导民间资本向农村社区居家养老服务投资，实行主办主体多元化，包括专业化社会服务组织、企业、社区组织等。已建成的社区居家养老综合服务中心的社区，应在非中心村规划建设居家养老服务站点，或将本社区各村已有的老年人活动室、老年食堂等纳入到居家养老综合服务体系中，实行网络化运作。

财政支持。通过公建民营、民办公助、政府购买公共服务等方式给予支持:(1)财政支持社区建设居家养老综合服务中心，所有权归社区，由社区通过承包、委托、联合经营等方式将运营权交由企业、社会组织或个人，即公建民营;(2)以社会力量为主办主体建设运营，政府给予一定资金支持，即民办公助;(3)将那些政府不便直接提供、市场无利可图的专业化服务事项，如数字化公共信息服务平台的建设与维护交给有资质的社会组织或市场机构运作，政府支付服务费用，即政府购买公共服务，这种做法可与前两种做法组合使用。