人民政协智库功能及其实现路径研究

毕　霞,邢熙超

(河海大学 马克思主义学院,江苏 南京　210098)



人民政协智库功能及其实现路径研究

毕霞,邢熙超

(河海大学 马克思主义学院,江苏 南京210098)

摘要：中国人民政治协商会议是具有中国特色的爱国统一战线组织，在中国共产党领导下发挥着政治协商、民主监督和参政议政的重要作用。这也是人民政协发挥智库功能、进行咨询决策的依据。人民政协智库功能与人民政协独特的地位、组织形式密切相关，使人民政协在进行政府决策专家咨询过程中，与其他决策咨询机构相比，具备独特的优势，同时人民政协智库功能发挥也有着现实的限度。完善人民政协智库功能发挥的法律依据、制度建设，加强人民政协自身建设，提高决策咨询水平，是人民政协智库功能更好发挥的现实路径选择。

关键词：人民政协；智库；功能；实现路径

随着2014年《中国智库报告》以及中国首份智库影响力排名的发布，智库在推动政府决策科学化、提高国家治理能力等方面的研究，已经成为中国学术界关注的热点之一。相对于现实需要而言，决策咨询机构的研究能力、决策咨询产品的研究水平，决策咨询产品的刚性采纳机制建设等是中国特色智库研究的内容。习近平总书记在2014年经济形势专家座谈会上再次强调了建设中国特色新型智库的重要性。人民政协是中国人民政治协商会议的简称，是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。“人民政协植根于中国历史文化，产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争，发展于中国特色社会主义光辉实践，具有鲜明中国特色，是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要力量。”[1]正因为如此，人民政协蕴藏着有待于进一步开发的巨大民主价值与能量，人民政协要“坚持紧扣改革发展献计出力”其背后凸显的智库功能不容忽视。

一、人民政协智库功能研究的必要性

“智库”又称为“思想库”，来源于英语的“think tank”，根据Thomas Medvetz在“Think tanks”一文中的语义学历史考察，在19世纪晚期的美国，“think tank”是对人大脑或者智力一种通俗的、谦虚的指称①参见Medvetz,Thomas. "Think tanks." Blackwell Encyclopedia of Sociology.Ritzer,George(ed).Blackwell Publishing,2007.Blackwell Reference Online. 16 September 2011英文表达：The term“think tank” originated in the United States of the late nineteenth century as a colloquial and often vaguely condescending expression for a person's head or brain.Playful references to think tanks can be found in novels,advertisements,and newspaper articles from the1890s to the 1960s.For instance,among the OED's samplesentences is a passage from a 1964 newspaper article in which former President Harry Truman jokes about the onset of senility:“Truman … said he hoped to live to be 90 but only‘if the old think-tank is working.2’”国内学者在涉及“think tank”一词的词源时多引用丁煌在美国的思想库及其在政府决策中的作用一文中的描述，“‘think tank’是美国前总统哈里·杜鲁门在1964年庆祝他80岁生日的讲话中明确提出的， 以取代‘智囊’(brain power)”,笔者认为不准确，有必要更正。。在1860—1964年间，这种幽默的使用大多出现在小说、广告、报纸的文章中，美国前总统哈里·杜鲁门对于“think tank”一词的使用只是说明上述事实的一个举例。“think tank”作为现代涵义“智库”或者“思想库”使用是用来描述著名的兰德公司(RAND Corporation)，源于“研究和发展”(“research and development”)[2]。对于思想库的定义，西方研究者主要从其社会功能及其组织地位入手，“对于思想库作为从事政策研究机构的社会功能是有高度共识的”[3]。

中国学术界对智库的关注开始于20世纪80年代初。迄今为止形成了三条研究路线。一是自20世纪80年代夏禹龙、耿光、郏喜临、纪南、宁力、郁晓宇等学者开始了以美国为首的西方发达国家智库现象的研究，张烨编译、发表了美国学者帕特里克·利登《美国思想库指南》(上、下)(1987)，系统地介绍了美国思想库的起源、发展、功能以及种类。二是20世纪90年代中后期，薛澜、丁煌等学者对以美国为首的西方发达国家智库的研究，逐步引向国内智库研究。三是自2005年起张国庆、薛澜、朱旭峰、王绍光、王荣华等学者对中国思想库的内涵、类型、社会职能、影响力等领域展开了研究。“我国的智库建设和智库研究取得较大的进展”[4]，但是目前学术界对中国智库研究明显存在“西方智库研究的路径依赖”，“以西方智库为标杆”，导致“中国智库发展的对策建议经常面临水土不服的局面”[5]。具体表现在以下几点。一是在宏观层面上缺少中国智库建设、发展的政治生态以及文化背景研究。对智库的迫切需要和重视是我国各级政府公共政策决策的科学化、民主化程度发展的结果，同样，对智库成果的使用也离不开民主政治的环境，如果没有民主政治发展的宏观政治生态，智库首先缺少了制度需求，智库的建设、发展也就没有了最初动力。中西文化差异对智库建设、发展具有影响作用，目前研究缺少中国传统文化对智库建设、发展作用的分析。二是中观层面忽视了中国决策咨询制度、中国政策决策体制、中国行政管理体制与智库的相关性研究。对政策研究咨询机构与决策机构的地位分析不足，对政策咨询产品刚性采纳的机制研究缺乏。三是微观层面缺少中国特色智库类型的个案研究。学术界对中国思想库分类存在分歧，有学者基于国家与社会关系视角对中国民间思想库提出了法律、制度以及民间道路分析(钱再见 2013)，但还没有对官办、半官办智库的研究及功能开展研究。

全国政协十届二次会议修改通过的政协章程明确界定人民政协的主要职能是“政治协商、民主监督、参政议政”，中国特色智库建设为政协职能实现提供了新的路径，开展人民政协智库功能研究对于中国智库建设与发展具有重要的理论意义和现实价值。

智库作为提高国家决策质量的重要手段，其政治背景是民主决策体制的改革，是中国民主政治发展的一种方式。中国民主政治发展的进程直接决定了对智库的需求以及智库研究成果的使用，人民政协65年“政治协商、民主监督、参政议政”历史经验总结，是中国智库发展可资借鉴的宝贵财富。人民政协深深根植于中华民族优秀传统文化的土壤中，深刻体现了中华传统文化“和而不同”精神理念，同时也带有中国几千年来决策体制下“幕僚文化”的历史痕迹，具有强烈的中国特色，通过人民政协智库功能研究既可以探索政治生态对中国智库建设的影响，还可以揭示中华传统文化对对现代智库发展的影响。

我国政治体制的基本架构是：在中国共产党的领导下，通过人民政协对国计民生的重大问题进行协商，人民代表大会决策，由人民政府执行实施。党委、人大、政府、政协领导班子，在中国政治体制中权力和地位、职能和责任不同，运作方式、组织特征也不同。通过人民政协智库功能研究，探索中国智库与中国决策体系的关系，不仅可以解读中国智库发展与中国政治、经济体制关系，寻找民主决策的刚性机制，还可以探索中国智库影响力的实现路径。既可以在中观层面研究中国智库的政治、经济体制环境，也可以为不同类型智库提供发展、成长的经验。

界别是对不同社会阶层、不同社会群体按党派、社会团体、行业、系统等作出的一种区分方式，是构成人民政协的基本组织单元，是人民政协协商议政、开展活动的基本单位，在人民政协中，专家个体特质的政策参与模式较为突出，通过研究专家个体特质的政策参与模式为中国特色智库的政策参与提供多路径选择。

二、人民政协智库功能的依据

尽管国内外学者对于智库的理解和划分存在很多争议，但这些争议统一于智库的功能：政策研究和咨询。帕特里克·利登认为，“思想库的功能在于：研究和分析全国关注的问题，对解决现状提出切实可行的建议，预见可能发生的情况并将情况公诸于众”[6]。薛澜等认为，智库“最重要的目标就是实现其在政策过程中的影响力”[3]。2004年3月全国政协十届二次会议修改通过的政协章程明确界定人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。并规定人民政协的主要职能是“政治协商、民主监督、参政议政”。据此，人民政协具有明确的智库功能。首先，中国人民政治协商制度就是中国共产党领导的多党合作的政治制度，目的就是保证执政党发扬民主、决策科学的重要制度设计，这种制度设计能够最大限度地听取民意、集中民智，实现科学决策。其次，团结与民主是人民政协的两大主题，也是人民政协的主要任务，表现在智库功能上就是政策制定过程以及执行过程中的影响力。通过政治协商，首先是在决策之前对国家或地方的大政方针，政治、经济、社会生活等方面存在的重要问题进行协商；其次是对在决策执行中出现的重要问题进行沟通、协调。通过民主监督改变政策过程垄断带来的非“合法性”、“非理性”以及“寻租”行为，以及决策的低效。通过参政议政，调查研究向党和国家机关反映社情民意并提出解决问题的意见和建议，以促进国家政策制定乃至行政体制的改革。

《中华人民共和国宪法》为人民政协智库功能合法存在和作为提供了根本法律依据。我国宪法明确规定“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结斗争中，将进一步发挥它的重要作用”，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，规定了人民政协可以在国家政治、经济、对外友好活动等领域中持续地合法地发挥重要作用。

人民政协制度是我国政治体制的重要组成部分，中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，作为国家决策的参与者，自成立以来，在我国社会主义革命、建设和改革开放的各个历史时期，人民政协都做出了不可磨灭的贡献，这是人民政协智库功能的现实依据。

三、人民政协智库功能优势及其现实限度

人民政协的智库功能与人民政协的独特地位、组织形式密切相关。人民政协以委员为主要的构成方式，而委员又由不同的界别所构成，与其他决策咨询机构相比，人民政协具有各方面人才聚集、联系广泛等优势。同时，人民政协智库功能发挥也有着现实的限度。

首先是人才优势，使人民政协具有较高水平的公共政策研究研究能力。美国智库的“旋转门”(revolving door)机制，即学界与政界之间的人才交流互动机制为美国智库高水平研究能力的形成发挥了重要作用。人民政协是一个汇集思想、创造思想的场所。人才荟萃，智力密集，政协委员来自社会各界具有较为广泛的代表性，其中有曾在政府部门就职的前政府官员，有成功的企业家和创业者，有高等院校、研究机构的专家学者，这些人才研究能力强、研究水平高。不同的观点与思想就某一领域的问题形成碰撞产生高水平的咨询产品，为政策制定提供支撑。

其次是地位优势，使得人民政协具有较强的决策参与能力。这是因为人民政协地位超脱，一方面便于从不同侧面与层面上对问题进行全面、深入观察、分析与判断，形成意见和建议；同时，形成的意见和建议可以直接进入决策程序。地位优势，使人民政协能够在更高层次上参与国是，并对国家或地区的重要决策发挥积极而有效的智库作用。

第三，信息获取优势。智库参与决策咨询的前提是需要掌握大量准确客观的信息，要有大型的信息资料库，实现信息资源的分类和共享。就目前我国政府的行政效能来看，还不具备信息公开的基本条件。对于人民政协而言，上至国家，下到县乡级的党委、人大和政府的重大决策与大政方针，都要拿到政协去通报、去协商。因此人民政协从政府部门中获得信息相对要容易得多，同时人民政协是一个覆盖所在区域多层次、多领域的立体网络，具有相互交流，获取信息优势，可以为决策咨询提供充分、科学、准确的信息。

第四，委员与基层的广泛联系，使人民政协具有强大的舆论引导能力。人民政协的界别设置，使其成为联系各方面人民群众的纽带，为社会各界的利益表达提供制度保障。国家政策通过人民政协界别优势宣传到基层群众，成为舆论引导的强大助力。

现实中，由于缺乏制度保障，人民政协智库功能发挥不足。人民政协是我国政治体制中一个重要而又独特的机构，履行政治协商、民主监督、参政议政的权利，形成研究成果、提出议案交与决策机构；人民政协履行民主监督提出批评建议时，由于缺少制度的刚性约束，政策建议的采纳会受到决策者主观因素的影响，受到党政领导干部民主素质高低以及统战观念强弱的影响。公共政策制定不经过民主、政治协商，公共政策执行不接受监督，既不违纪也不违法，不受任何约束和处罚。人民政协由于自身地位的限制，其功能受到严重影响。由于自身建设不足，例如“现有的界别设置，未能有效地反映日益变迁的社会结构的分化。很多群体，如农民工，因缺乏表达自己利益的组织而失去参加政协的资格”，从而导致人民政协“包容分歧、尊重差异、转化冲突、达成共识”的目的难以充分实现，政策研究的科学性、针对性大打折扣，研究能力和研究成果的水平受到影响[7]。没有搭建利益表达、政治沟通的平台，导致由于利益表达渠道不够通畅，人民政协的政策宣传能力、舆论引导能力受到影响。

四、人民政协智库功能的路径选择

人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。强调其智库功能，作为提升政府治理能力重要智力支撑的中国特色智库建设，为人民政协履职，开拓了新的发展路径。非官非民的超脱性和亦官亦民的融合性，使人民政协具有全面而客观地考虑问题的天然独立性，使政协提供的决策咨询更加全面、客观与准确，提出的建议更具可行性和操作性。人民政协在政府决策咨询中的智库作用愈发明显。另一方面，人民政协不能完全等同于智库，人民政协作为政治组织，应发挥政治民主和社会民主的功能为中国智库能力与功能的发挥开辟道路。

1.完善人民政协智库功能发挥的法律依据

人民政协是中国独特的一种政治制度,虽然它的地位已经在1993年宪法修正案中有所体现，但是《宪法》中关于人民政协的规定十分简单、笼统。例如人民政协怎样进行政治协商、民主监督和参政议政的细则，现今中国没有一部法律来进行专门的规定。那么如果要人民政协发挥智库作用，则更是没有完备的法律制度来进行保障。所以，我国应当借鉴其他法治国家的经验，尽快建立健全有关人民政协发挥公共决策智库咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之常态化、制度化和法制化[8]。

2.建立人民政协智库功能发挥的制度保障

以保障人民政协智库功能发挥的制度建设为先导，将中国智库功能发挥纳入刚性的决策程序。首先，规范化设计公共决策，特别是重大决策过程必须通过人民政协进行决策和咨询理性而科学的程序。“通过法治来构建人民政协‘谋’、决策机关‘断’的合理分工与决策平台，运用法律、法规将人民政协咨询成为重大决策程序的必经环节。”[9]为中国智库作用发挥提供制度保障。其次，建立决策咨询的招标和采纳制度。科学规范各级决策部门决策咨询的招标流程和采纳标准，建立各级决策机构对咨询建议的回复机制，对于人民政协提供的决策方案不能被决策机关采纳的情况，决策机关应向人民政协提供书面说明。最后，建立政策实施的监督和调整机制。发挥人民政协的监督功能，在决策部门作出政策决策和政策执行后，由人民政协提供评估报告给各级决策机关，并将评估报告在符合法律规定的情况下向社会公众公开。通过监督实现公共政策效益的最大化，从而提高国家治理能力，实现社会的长治久安。

3.强化自身能力

加强组织建设。专家个体特质的政策参与模式有专业特色突出、分析问题准确的优势，也有意见分散、利益分析广泛的劣势。成立专门的咨询机构，建立权威的民意调查机构，可以发挥优势、避免劣势，有利于将最广泛的意见集中在主要问题上来，集中在国家重大问题上，形成政策研究成果，实现专家个体特质的政策参与模式与集体政策参与模式的结合。将委员中和社会各界的知名专家整合起来，承担起联结党委、人大和政府决策与专家学者研究咨询的职责。“对国家的重大决策和重大政策出台提供咨询和论证；对关系社会发展的全局性、综合性、战略性的重大决策和重大问题设立专项课题，组织委员和专家进行相关的分析和研究，协调开展与政府决策相关的研究。”[10]提高政策的研究水平。

加强人才队伍建设。发挥人民政协委员界别以及意见、建议多元性的特点，提高政策的研究能力。拥有高层次、多学科、综合性和密集型的人才同时能够包容不同见解是人民政协的一大优势。兼听则明，只有最广泛地听取不同意见和建议才能保证研究成果的科学性和针对性。加强人才建设，将委员们自身的学识和长处同现代科学技术紧密相连，并且能够深入人民群众之中，进行广泛调研，发挥政协委员高层次、高水平和联系面广的独特优势，不断提高咨询能力和建言献策的水平。在借鉴西方智库人才建设经验的同时，继承中国传统文化中知识分子独立人格的优良传统，在具有中国特色的同时兼具国际水平的研究能力。

加强信息平台建设。利用现代信息技术，为决策者与政协委员搭建智政互动的平台。通过这个平台，决策机构可以便捷快速地获取各专家和委员的研究成果，专家和委员可以了解决策者的决策需求，并获得比较全面的基础资料和研究数据支持[11]。提高了人民政协发挥智库功能的效率和准确性。

参考文献：

[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].[2014-09-21].http://news.xinhuanet.http://news.xinhuanet.com/2014-09/21/c_1112564804.htm.

[2]Medvetz,Thomas."Think tanks."Blackwell Encyclopedia of Sociology.Ritzer,George(ed).Blackwell Publishing,2007.

Blackwell Reference Online[EB/OL].[2014-09-16].http://www.sociologyencyclopedia.com/subscriber/tocnode?id=g9781405124331_yr2010_chunk_g978140512433126_ss1-63.

[3]薛澜，朱旭峰.中国思想库的社会职能——以政策过程为中心的改革之路[J].管理世界,2009(4):55-65.

[4]王荣华.转型时期的中国智库[J].中国社会科学报,2011(8):3-5.

[5]朱旭峰.构建中国特色新型智库研究的理论框[J].中国行政管理，2014(5)：28-33.

[6]利登P.美国思想库指南：上[J]. 张烨，编译.国外社会科学，1987(10):64-68.

[7]南京市政协理论研究会课题组.新时期人民政协的功能定位与调适[J].中国人民政协理论研究,2013(1):44-52.

[8]朱瑞博，刘芸.智库影响力的国际经验与我国智库运行机制[J].重庆社会科学,2012(3):110-116.

[9]刘晓海.人民政协应在政府决策咨询中发挥作用[J].协商论坛,2010(4):20-22.

[10]刘晓海.人民政协应在政府决策咨询中发挥作用[J].协商论坛,2010(4):20-22.

[11]徐晓虎，陈圻.智库发展历程及前景展望[J].中国科技论坛,2012(7):63-68.

(责任编辑孔凡涛)

Research of Think Tank Oriented Function of CPPCC

and Its Implementation Path

BI Xia,XING Xi-chao

(School of Marxism, Hehai University, Nanjing 210098, Jiangsu, China)

Abstract：Chinese People's Political Consultative Conference (CPPCC) is a patriotic united front with Chinese characteristics.Led by the Chinese Communist Party,it plays an important role in political consultation,democratic supervision and political participation,which is the basis of CPPCC acting as the think tank and making decisions.Think tank oriented function of CPPCC,due to the advantages of the exclusive status and organizational form,has the absolute superiority in the process of consultation from the experts of government policy-making,comparing with the other policy-making consulting organizations.Meanwhile, its function to serve has the realistic limitation.Improving the legal basis and system construction,reinforcing the self-building,elevating the level of policy-making consulting are the practical choices for think tank oriented function of CPPCC to bring its ability into full play.

Key words：Chinese People's Political Consultative Conference; Think Tank; Function; Implementation path

基金项目：2014年度国家社会科学基金资助一般项目“中国共产党生态文明建设思想的演进、实践要求与实现美丽中国梦路径研究”(14BKS056)

收稿日期：2015-05-28

中图分类号：D62

文献标志码：A

文章编号：1674-3571(2015)04-0014-05

作者简介：毕霞(1964- )，女，山东德州人，河海大学马克思主义学院教授，硕士生导师，主要从事政治学与行政管理研究；邢熙超(1990- )，男，山西大同人，河海大学马克思主义学院马克思主义中国化方向硕士研究生，主要从事马克思主义民主思想研究。