社会保障视角下陕北农地经营权流转探析

申红卫

（延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000）

农地经营权流转是经济发展、城镇化水平不断提高的必然趋势，也是优化农地资源配置、促进农村经济进一步发展的必然要求。加快农地经营权流转，对提高陕北农地经营收益和解决陕北“三农”问题，具有重要的现实意义。

一、陕北农地经营权流转的现状

近年来，随着工业化与城镇化的发展，陕北农民的非农收入不断增加，农业经营的比较收益开始下降，使得一部分农民开始转让农地经营权。在实际流转过程中，农户根据自己的具体情况摸索出了多种流转形式，但仍然存在以下问题。

（一）陕北农地经营权流转层次低

陕北农地主要是农户自发流转，流转主要发生在亲戚、邻居、朋友等熟人之间。流转时间较短，流转的期限、价格大多数以口头协商为主，有些甚至事先没有商定期限和价格，很少有人签订书面合同。这种流转方式简单易行，也很适合农村熟人社会的实际情况，但层次相对较低，很容易造成流转双方由于各种原因随时中断流转关系，从而使得陕北农地流转存在较大的随意性和不稳定性。

（二）陕北农地经营权流转总量少

在陕北农村农地流转现象极为普遍，一些外出务工人员、工商业经营者以及有稳定收入的农民，由于农业生产收入低下或无法兼顾农业生产，都愿意以一定代价将自己的承包地流转出去。但是具备这些条件的农民毕竟只是少数，大多数农民还是半工半农或完全依靠农地，所以，就陕北农村的实际情况而言，大规模大范围的农地流转条件还不成熟。

（三）陕北农地经营权流转速度慢

陕北农地主要是农户自发流转，这种自发式的农地流转模式必然会根据农户的具体情况和机会而定，具有偶然性，只有在一些特定情况下才能实现，使得陕北农地流转速度非常慢。

（四）陕北农地经营权流转效果差

由于陕北农地流转的上述特征，使得陕北农地难以实现规模经济：一是农户的分散流转难以保证农地大片集中，大面积灌溉和机械化作业存在困难，无法提高农地生产率；二是流转的随意性、暂时性无法保证农地转入户的相关利益，使得转入户的投资风险加大，不利于农地的长期投资；三是流转农地大多数进行传统农作物种植，农地经营收入不高。

二、制约陕北农地经营权流转的因素分析

（一）农村社会保障缺位导致陕北流转农地供给不足

对于陕北农民来说，农地几乎承担了从衣食住行、婚丧嫁娶到子女教育和养老医疗等所有保障功能，同时还承载着提供就业岗位的功能。所以，除非找到稳定且收入更高的就业岗位，否则农民不会轻易转出自己最后的保障权利。尽管非农收入在农民收入中所占比重越来越大，但是在非农产业就业的农民工是非农产业中劳动权益保护状况最差的一个就业群体，并且其就业企业往往是规模小、技术水平低、管理落后的中小企业，所以，在宏观经济的周期性变化、产业结构调整、企业经营状况变化的过程中，农民工最容易掉入失业队伍。另外，由于农民工不能从现代社会保障体系中获得诸如失业保险等生活保障，使得他们不得不依赖农地。对每个农民来讲，他们可以忍受无法获得发展的机会、更高收入和更舒适生活的痛苦，却不能忍受一旦失去非农就业岗位和相应收入时，无法重新获得经营农地的机会和享有最基本生活保障的生存空间［1］。因此，有些地方农民尽管外出打工顾不上耕种农地，宁愿将自己的农地撂荒，也不愿意转出。这在客观上造成了流转农地供给不足。如榆林市子洲县三川口镇八塌湾村，全村共150多人，现在村人数不足50人，外出务工人口高达67%。由于缺乏青壮年劳力，全村耕地大面积撂荒，即使如此，大多数农户也不愿将其转出。

（二）陕北农地经营收益低导致陕北流转农地需求相对不足

农户转入农地的主要目的是增加收入。但是陕北地处偏远山区，交通不便，加之土壤肥力整体较差，农地细碎化问题较为突出，使得转入的各块农地与农户自有农地难以“连片”。所以，农户转入农地的结果往往只是农地数量的增加，在经营方式和技术水平方面并无实质性变化。实际上不能获得规模经济效益，导致了农户转入农地的经营收益相当低下，无法实现农户的增收愿望。这在一定程度上造成了陕北流转农地需求不足。如榆林市清涧县，种植市场行情较好的黄豆，在风调雨顺的年份亩产量最高80公斤，除去种子、化肥、农药等费用，每亩收入大约300元，一个青壮年劳力耕种20亩，年收入也仅有6000元左右。而外出打工，一个青壮年劳力每天的净收入至少50元，一个月就是1500元左右，四个月的收入就相当于耕种农地全年的收入。换言之，外出打工收入是耕种农地收入的3倍。

（三）农村社会保障缺位导致陕北农地流转交易费用高

如前所述，由于陕北农地承担着缺位的农村社会保障的功能，转出农户为了保留农地为其提供的各种保障来规避风险，一般在转出自己农地时要求随时可以取回其农地经营权。因此，在转出农地时往往不签订书面合同，而是采用口头协议的形式，要求转出期限具有灵活性，或只愿意短期转出。这样，一方面容易发生纠纷，从而产生以非货币成本为主的种种成本（如亲戚、、邻居、朋友之间的隔阂的产生）；另一方面流转的短期性增加了交易频率，也会提高交易费用［2］。另外，由于陕北农地细碎化，农户要想转入足够数量的农地，必须与多家有转出农地意愿的农户交易，必然会导致交易费用的提高。

三、加快陕北农地经营权流转的对策措施

加快陕北农地经营权流转必须多管齐下，一方面要突破制约陕北农地经营权流转的瓶颈，增加流转农地的供给；另一方面要提高陕北农地经营收益，扩大陕北流转农地的需求；同时还要培育陕北农地流转市场，为陕北农地流转提供有利的外部环境。

（一）构建完善的农村社会保障体系，增加陕北流转农地供给

农村社会保障缺位是制约陕北农地经营权流转的瓶颈，陕北农地承载着缺位的农村社会保障的功能。既然农地是农民安身立命的保障，农民就不会轻易出让其经营权，即使出让农地经营权，也只是短期出让或随时可以取回。这样，客观上导致了陕北流转农地供给不足的现状。换言之，要让陕北农民出让自己的农地经营权，必须为其提供健全的农村社会保障来替代农地为其提供的各种保障［3］。因此，要增加陕北流转农地供给以加快陕北农地经营权流转，必须剥离陕北农地的各种保障功能，并建立完善的农村社会保障来替代农地的各种保障功能。

1.完善陕北农村养老保险

老年是人生不可回避的自然规律，任何人都必须面对养老问题［4］。当然陕北农民也必须面对养老问题，这是他们不愿意把农地经营权长期出让的重要原因。就陕北目前的实际情况而言，一般进城务工的农民工大都是以体力劳动为主的青壮年，当这些农民工年老体迈时，很难在城里找到适合的工作以维持生计。这时他们便选择回到农村靠耕种农地维持生计，也就是说，即使他们现在不需要农地，当他们年老时也会需要农地为他们养老。因此，要想让这部分人长期出让自己农地经营权以增加流转农地供给，进而促进陕北农地经营权有效流转，必须为其提供养老保险来替代农地的养老保障功能。

当前陕北农村养老保险存在的问题集中表现在两个方面：一是保障水平低；二是参保率低。就保障水平低而言，财政应不断提高给付水平，使养老保险真正成为陕北农民晚年生活的安全保障，从而弱化陕北农民对农地的依赖程度，增加陕北流转农地供给。就参保率低而言，目前陕北农村养老保险采取自愿参保，一部分农民由于种种原因没有参保，这部分农民对农地的依赖性强，不愿意出让自己的农地经营权，不利于农地经营权流转。鉴于这一现状，应推行强制性农村养老保险制度，而推行这一制度的困难就是养老保险费的收缴。从目前陕北农村的实际出发，养老保险费从国家给予农民的各项补贴中扣除比较可行。原因是：一方面可以避免直接向农民收缴，减少收缴困难；另一方面这些补贴已经不是陕北农民收入的主要部分，也就是说，陕北农民不是特别在意这些补贴的多少，扣除一部分作为养老保险金不会引起他们太多的不满。这样，既提高了农民的参保率，又增加了农村养老金的储备，为提高农村养老保障水平提供了资金保证，还可以减少财政在农村养老保险方面的负担。当步入晚年的农民享受到养老保险的好处时，这种“示范效应”扩展开来，就不会有人不愿意参加养老保险了。

2.健全陕北农村医疗保险

就像年老一样，生病也是任何人不可避免的，现在中国农村当然包括陕北农村因病致贫现象时有发生。这些贫困户不论生活多么困难，只要有农地可以耕种，他们的生活就可以继续。所以，在农村医疗保险不健全的情况下，农民不会轻易出让自己农地经营权，造成陕北流转农地供给不足，不利于陕北农地经营权流转。换言之，要想让农民出让自己农地经营权以增加流转农地供给，进而促进陕北农地经营权有效流转，必须解决他们的后顾之忧，即为其提供医疗保险来替代农地的医疗保障功能。

陕北农村新型合作医疗制度的推行确实给农民减轻了很大负担，但仍然存在很多问题。如管理漏洞、制度缺失、医患矛盾等，使农村新型合作医疗的效果大打折扣，影响了农民参合的积极性，导致了陕北农村参合率不高。鉴于这一现状，也应推行强制性农村合作医疗，参合费也可以从国家给予农民的各项补贴中扣除，理由同上。同时，应积极探寻适合陕北现状的农村合作医疗运作模式，不断改善存在的问题，逐步提高农村合作医疗保险的信誉度。

3.为农民工设置农村失业保险

前已述及，陕北农地不仅承担着农村社会保障功能，还承载着提供就业岗位的功能。因此，加快陕北农地经营权流转，不仅要剥离其保障功能，还要剥离其就业功能。剥离其就业功能则需要加快陕北农村剩余劳动力的非农化转移，而现实情况是在非农产业就业的农民工失业是常见现象。因此，要解除这些在非农产业就业的农民工的后顾之忧，以便使其出让自己农地经营权，进而增加陕北流转农地供给，就需要为农民工设置农村失业保险以便剥离其就业功能［5］。

时至今日，失业保险在陕北农村乃至中国农村尚属空白，陕北农地的就业功能强，农民对农地的依赖性强，不利于陕北农地流转。因此，设置农村失业保险必须提上议事日程。在开设农村失业保险时，可以与农地经营权流转同步进行，采取与城镇职工失业保险类似的做法，由农民工、企业共同承担缴费义务，强制缴纳。

另外，针对陕北农民的实际工作、生活状况和心理特征，剥离陕北农地的就业功能，增加陕北流转农地供给。除了为农民工设置农村失业保险之外，还应做好以下三方面工作：第一，提高农民工家庭收入的稳定性。当前陕北农村的现状是：大部分青壮年劳动力外出务工，妇女、儿童、老人留守。因此可以说，只要这些外出务工的农民工家庭举家进城，就基本上解决了陕北流转农地供给不足的问题。而这些农民工举家进城的主要障碍就是家庭收入稳定性差。为此，不仅要建立一套约束机制，从制度上保证农民工的合法权益，如用人单位与农民工签订劳动合同，规定合同期限、工作内容、劳动报酬和违约责任等，从而增大其收入的相对稳定性，而且还要解决农民工妻子的就业问题。因为举家进城之后，家庭开销明显增加，单靠丈夫赚钱养家经济压力太大，而且丈夫随时有可能失业，即使农民工有失业保险，毕竟数量有限。如果解决了农民工妻子的就业问题，情况就会完全不同：一方面夫妻二人赚钱养家经济压力小；另一方面即使丈夫失业，妻子的收入可以贴补家用，增大了农民工家庭收入的相对稳定性。第二，解决农民工的住房问题。农民工之所以不愿意将自己的农地经营权长期转出，造成陕北流转农地供给不足，还有一个重要原因就是他们在城里没有自己的住房。租住的房子充其量就是自己的临时住处，也就是说自己就是城市的过客，最终还要回到农村，因为农村有他们的房子和土地。只有当农民工能够在城市拥有自己的住房之后，才会消除他们的漂泊之感，他们才会有归属感。因此，应加快经济适用房和廉租房的建设，为农民工举家进城即增加流转农地供给创造条件。第三，解决农民工子女的教育问题。农民工子女教育问题是农民工最头疼的问题，由于没有城市户口，农民工子女无法与城市子女拥有同样的教育机会，他们通常要交纳高额的赞助费、借读费，增加了他们的打工成本。为此，政府应采取措施，降低农民工子女进入幼儿园、学校的门槛，尽量为农民工子女提供与城市子女均等的受教育机会，彻底解决农民工的后顾之忧。

4.改进陕北农村居民最低生活保障

最低生活保障是“社会最后一道安全网”，农村最低生活保障是“农村社会最后一道安全网”。如果陕北农村有完善的最低生活保障，就可以彻底消除陕北农民出让自己农地经营权的后顾之忧，增加陕北流转农地供给以促进其有效流转。因为有了完善的农村最低生活保障，农民遇到失业、年老、疾病、自然灾害等各种变故时，即使没有农地可以耕种，他们的基本生活都是有保障的。因此，要想让农民长期出让自己农地经营权以增加流转农地供给，进而加快陕北农地经营权有效流转，还需要为其提供健全的最低生活保障。

陕北农村最低生活保障覆盖范围小，只有极少数农民享受该项补贴，而且往往是经济条件较好的农民享受该项补贴，甚至可能是同时享受农村、城镇两份最低生活补贴，而真正生活困难的农民却享受不到。因此，陕北农村最低生活保障首先应加强监管，这种监管除了上级部门对相关负责单位和个人的监管之外，还应包括农民自身组建的监管机构对相关负责单位和个人的监管。同时，对徇私枉法、以公谋私的单位和个人应加大惩处力度，逐步完善农村最低生活保障。

（二）合理规划提高陕北农地经营收益，扩大陕北流转农地的需求

由于陕北农地经营收益相当低下，导致陕北流转农地需求相对不足。所以，促进陕北农地经营权有效流转则需扩大其有效需求。首要任务就是提高农地经营收益。而要提高农地的经营收益，就陕北农地具体情况而言，首先必须合理规划。结合陕北的地质地貌和气候条件，分别做好山地、坡洼地和川地的规划。

1.对于山地应大规模种植林草

一方面农户可以获得林草的直接收益，另一方面农户还可以同时经营畜牧业，获得相应收益。而且林草种植业和畜牧业均不是劳动密集型产业，单位劳动力的边际收益增加，从而使得农户经营山地的收益提高。另外，种植林草还可以减少水土流失、改善气候环境。

2.对于坡洼地比较适合种植经济作物

一是坡洼地粮食产量不高，种植经济作物对粮食产量影响不大；二是坡洼地与川地相比，机械化作业和大面积灌溉所需投入更大，也不适合精耕细作，粮食增产潜力非常有限，通过种植粮食来提高农地经营收益的空间不大；三是坡洼地适合有些经济作物生长，产量较高，经营收益相应增加；四是坡洼地与山地相比，离农村交通主干线较近，方便运输，可以节约运输方面的成本，相当于增加了收益。

3.对于川地应种植粮食、蔬菜等

一是川地粮食产量较山地、坡洼地高，产量的增加就意味着收益的增加；二是川地有利于机械化作业和大面积灌溉，抗灾抗旱能力强，农户的经营风险较低；三是川地适合精耕细作且劳动环境较山地、坡洼地好，粮食增产潜力很大，也就意味着农地经营收益的提升空间非常大。

对于经营山地、坡洼地和川地的前期投入，可以从现行各项惠农补贴中获得一部分。比如：规定各项土地补贴必须用于土地投资，否则不能得到补贴；规定各项土地补贴的对象必须是从事农业生产经营活动的农民，在非农产业就业的农民工不得享受惠农补贴等［6］。

（三）健全农地流转中介服务组织，培育陕北农地流转市场

陕北农地流转不畅的原因，除了流转农地供求不足、交易费用高外，农地流转市场不健全也大大影响了陕北农地流转速度和效率。因此，应积极培育陕北农地流转市场，培育陕北农地流转市场首先应培育农地流转中介服务组织。具体设想是：以县乡土地服务部门为依托，以农村专业协会为主体，构建陕北农地流转中介服务网络。构建信息服务组织，负责收集发布流转农地的供求信息，并建立相关信息档案；构建法律服务组织，负责提供政策咨询和合同范本以及调节农地经营权流转中发生的各种纠纷；构建技术经济评估组织，负责评估流转农地的等级和价格，代办农地经营权流转手续，组织供需双方的谈判，大面积农地经营权流转的租赁招标等。

［1］黄花.农村土地制度改革：基于完善农村社会保障的视角［J］.延边大学学报，2010（5）：123－127.

［2］董国强，马小勇.陕西省农村土地流转迟缓的供求影响因素与机制探析［J］.人文地理，2010（4）：101－103.

［3］穆也.农村社会保障对改善民生的作用研究——基于沈阳市沈北新区尹家张问卷调查［J］.社会保障研究，2013（5）：3－8.

［4］吴燕.西部农村家庭养老研究［J］.西安财经学院学报，2013（4）：112－116.

［5］崔智敏，陈合营.农地流转的障碍及对策［J］.西安财经学院学报，2006（4）：35－38.

［6］汪金峰，杨丽宁.新生代农民工与社会稳定的关系［J］.重庆邮电大学学报：社会科学版，2014（2）：133－136.