我国教育行政体制改革三十年历程述评

于胜刚，王璐

（北华大学教科院，吉林 吉林132013）

一、我国教育行政体制改革的基本历程

教育行政体制是指一个国家的教育行政组织系统，是国家对教育领导管理的组织机构形式和工作制度的总称，是确定政府与学校以及其他机构之间如何划分教育管理权力的基本管理制度。从组织管理体制来看，我国依据 “统一领导、分级管理”的基本原则，实行中央、省、市、县四级管理体制。基础教育实行 “由地方负责、分级管理”的体制；高等教育实行 “中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主”的管理体制。1978年至今，我国教育行政体制改革经历了如下几个阶段。

（一）全面恢复 “统一领导、分级管理”计划管理体制阶段 （1978年～1984年）

1978年召开的党的十一届三中全会，开启了我国改革开放的历史进程。1978年到1984年的7年期间，主要是我国教育事业的恢复与重建阶段。在教育行政体制方面，基本上恢复了20世纪60年代初实行的 “统一领导、分级管理”的基本格局。1978年，教育部先后制定了 《全日制小学暂行工作条例 （试行草案）》、《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》、《重点高等学校暂行工作条例 （试行草案）》。1979年，中共中央批转教育部建议，重新颁发 《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定》的报告，同意对高等学校实行统一领导，实施对口管理。1980年发布的 《关于普及小学教育若干问题的决定》表明，党和政府对原有的 “人民教育国家办”的办学体制向 “人民教育人民办”转变进行了路径思考，为后来基础教育实行 “分级办学、分级管理”的体制奠定了基础［1］。

（二）开启改革计划管理体制阶段 （1985年～1992年）

自20世纪80年代中期开始，针对 “左”的影响和计划经济体制的弊端，党和政府开启了经济体制、科技体制和教育体制改革的序幕。1985年到1992年期间，是基础教育进一步发展和完善 “地方负责、分级管理”的阶段。高等教育领域在办学体制，投资体制，教育行政管理体制，招生、收费和就业制度，高校内部管理体制等五个方面进行了改革，进一步扩大了高校的办学自主权；扩大了地方管理高校的权力和责任，增强了省级政府管理大学的积极性和责任感；加大了地方对高校的投入，加强了地方经济、社会发展与高等教育之间的联系。

1985年5月，党中央讨论通过了 《中共中央关于教育体制改革的决定》，以教育体制改革为突破口，确立了我国教育事业改革发展的重大战略方针，开启了教育体制改革新征程，确定改革的根本目的是逐步建立起以国家宏观调控为主导、地方政府办学为主体，社会各界共同办学，学校自主办学、治校的新体制［2］。此决定是我国教育改革与发展的纲领性政策，拉开了全面改革教育体制的序幕，对其后中国教育的发展产生了深远影响［3］。

1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布，明确规定义务教育要 “在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。这是国家以法律形式规定义务教育阶段实行 “地方负责，分级管理”的体制。至此，我国中小学领导和管理体制的基本原则及改革方向正式确立［4］。同年，国务院颁布 《高等教育管理职责暂行规定》和 《普通高等学校设置暂行条例》，重新规定了国家相关部门和地方政府管理高等教育方面的职责和相互之间的关系。这一时期，通过高等教育行政体制改革，基本保证了我国高等教育的宏观管理秩序，调动了中央、地方、学校及社会的办学积极性。

（三）深化教育行政体制改革阶段 （1993年～2002年）

20世纪90年代，我国进入实现现代化建设第二步战略目标和建设社会主义市场经济的关键时期。1993年，中共中央和国务院下发的 《中国教育改革和发展纲要》（下文简称 “《纲要》”）。决定把教育行政管理体制改革推向深化，力求建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育体制，市场因素进一步介入到体制改革中来。本阶段，基础教育管理体制改革的重要任务就是解决政府的缺位问题，在 “地方负责、分级管理”体制的基础上提出建设 “以县为主”的管理体制，同时要求继续深化高等教育体制改革。

1.基础教育行政体制改革——从 “地方负责、分级管理”到 “以县为主”。《纲要》要求办学主体实现多元化，指出： “改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主。”1994年6月，中共中央、国务院讨论通过了《关于 〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（下文简称 “《实施意见》”），明确了基础教育阶段各级政府的责任，并突出了县级政府的责任。

1995年3月，《中华人民共和国教育法》颁布，这是新中国关于教育事业的第一部大法。对中央政府和地方政府在教育发展管理上的职责权限作出了明确规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”该法律是我国教育行政机构建设走上法治轨道的重要基石。“分级管理”是指各级人民政府对各级各类教育都负有不同的管理职能；“分工负责”是指在同一级政府内，各部门如教育、计划、财政、人事等部门根据不同的职能分工，对教育事业发展负有不同的管理责任［5］。

2001年，国务院颁布了 《关于基础教育改革与发展的决定》，明确农村义务教育 “实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，要求中央和各级政府要加大财政转移支付力度，明确各级政府发展义务教育的财政责任。这对于解决中国区域之间、城乡之间经济社会发展的不平衡性和差异性问题，具有较强的现实意义。

2.高等教育行政体制改革——建立 “两级管理、分工负责，国家宏观指导、省级政府统筹”的运行机制。《纲要》要求继续深化高等教育体制改革，解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立起政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。《实施意见》指出：“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制。认真贯彻落实国务院关于 《高等教育管理职能暂行规定》中有关中央和地方对高等教育的管理权限。逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权。”

1998年8月，《中华人民共和国高等教育法》颁布，以法律的形式进一步规定中央与地方、政府与高校之间的权责关系，扩大了高校的办学自主权和地方政府的高等教育管理权限。该法在规范高等教育宏观管理秩序的同时，也对高等教育内部秩序做出了基本规范。在管理体制方面，明确规定了高等教育管理体制改革的任务、目标和原则等，第十三条规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”这有助于加大地方政府的统筹力度，从而使高等学校能够更好地为地方社会经济建设服务［6］。

（四）教育行政体制改革纵深发展阶段 （2003年～）

2003年至今，是我国教育行政体制改革的深化时期，促进教育公平和提高教育质量是这一时期教育改革与发展的两个核心目标。基础教育方面，逐步建立了公共问责机制，接受市场机制的有限介入，开始建立并完善省、市、县各级政府和各级学校的绩效标准，以及农村义务教育经费投入保障机制。高等教育方面，在体制改革继续全面深化的基础上，突出 “管理体制改革”这个重点和难点，集中力量，明确目标，限期突破。改革主要表现为“全面深化”和着力于重点和难点。

2004年，教育部下发了 《2003～2007年教育振兴行动计划》。规范教育行政部门在政策制定、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学校办学自主权；健全重大决策的规则和程序，建立科学民主决策机制；要求探索建立现代学校制度。

2006年6月，全国人大常委会通过了新修订的 《中华人民共和国义务教育法》。规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度的实施。”在强调“以县为主”管理体制的基础上，突出了教育投入要由中央、省、地 （市）、县四级政府共同承担责任。它标志着实施免费义务教育已经上升为国家意志，是 “中国教育发展史上的重要里程碑”；标志着中国义务教育实现了由 “人民教育人民办”到“义务教育政府办”的重大历史性转变。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010～2020年）》颁布，在管理体制改革方面，要求 “健全统筹有力、权责明确的教育管理体制。以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。对中央、地方各级政府的责任分工进行了具体的规定。

二、教育行政体制改革取得的成效与问题

自1978年至今，我国教育行政体制改革的步伐从未停止，从高度中央集权的权力体制逐步转变为统一领导、分工负责、分级管理的分权体制，建成了适应社会主义市场经济体制的教育行政体制基本框架。初步形成了覆盖整个社会的教育体系，构建了初等教育、中等教育与高等教育，普通教育与职业教育，学历教育与非学历教育，课堂教学与远程教育相结合的多层次、多类型和多形式的教育格局，并向终身教育的方向发展［7］。但是，改革遗留下的老问题以及不断产生的新问题还在影响和制约着教育事业的发展，亟待研究者与实践者进一步探讨和解决，以适应社会主义市场经济体制下社会不断变化、不确定性日益增强的现实以及社会多样化的需求。

（一）取得的成效

1.形成了 “统一领导，分级管理”的教育行政体制。20世纪80年代中期以来，在 “分级办学、分级管理”等原则的指导下，基础教育方面，城市的行政体制一般实行市、区两级办学、两级管理。个别城市在区以下设学区管理本学区的基础教育。农村地区实行大致分为2～4级的办学管理形式。高等教育方面，形成了中央和省级政府两级管理、分工负责的管理体制，进行了扩大高等学校办学自主权以及联合办学等方面的改革。新的高等教育行政体制为我国高等教育在21世纪的发展奠定了坚实基础，具有重要的战略意义。

2.优化教育管理结构，逐步理顺事权关系。优化基础教育管理结构，规定了中央、省、市、地方教育管理机构的管辖范围和权限，从传统的命令与服从逐渐转变为指导与合作的相对独立的隶属关系。这些转变增强了地方管理部门的权力，提高了地方的办学积极性，增强了地方政府的责任感。

3.基本建立起教育法规体系，教育事业开始步入依法治教轨道。30年来，国家以推进教育发展与改革为核心，大力推进教育立法工作，全国各级人民代表大会出台了一系列关于基础教育和高等教育的行政法规、地方性教育法规和规章制度，初步形成了有中国特色的社会主义教育法规体系［8］。使教育基本的、重要的方面都做到了有法可依，为教育事业的改革和发展、规范各级各类办学行为、保护学校和师生合法权益、提高教育质量及工资标准、教育投入体制等方面提供了坚实的法治基础。

4.实行教育行政体制改革，促进教育公平的进一步实现。坚持教育的公益性和普惠性，是中国特色社会主义教育的显著特征。近几年来，在促进教育公平、努力提供均等化的基础公共教育服务等方面，全社会的受教育机会、公共教育资源配置、教育制度规则的公平状况等方面，都有明显提高。例如，坚持教育资源向农村地区、民族地区、边远贫困地区和薄弱学校倾斜，将新增教育经费主要用于农村，目的即在于逐渐缩小教育发展的城乡差距、区域差距和校际差距，逐步实现国家的教育公平。

（二）存在的问题

1.教育发展的区域不平衡性。随着国家统一领导、分工负责、分级管理的分权体制改革步伐的加快，办学权限与投资责任主体不断下移，区域教育的发展主要取决于各地区的经济发展水平以及地方政府财政的收支情况。例如，在实施 “以县为主”的基础教育行政体制的过程中，由于地区经济发展的差异性，基础教育区域发展出现不均衡性，并加重了地方政府的财政负担［9］。这种不均衡性不仅表现在内陆与沿海地域之间，西部、东部和中部之间，也体现在位于同一区域内的城乡之间。

2.改革进入 “深水区”，部分政策落实不力。教育行政体制的改革是通过教育政策的规范来实现的，教育政策的制定是制定主体依据自身利益需求，结合各种利益群体的要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。而政策执行者往往是各级各部门的教育相关领域工作者，尤其是一线的实践者。但由于双方所处位置不同，考虑问题的方式不同，对利益的诉求也不同，使以往诸多教育政策没有按照具体精神得到切实执行，实施时间和实际效果超出了政策制定主体的预期，教育政策在执行过程中陷入困境。例如，农村中小学布局调整的问题，国家层面的意图在于 “因地制宜”，根据本地情况合理进行布局调整，但在执行过程中，地方政府往往采用 “一刀切”的方式，没有考虑到实际状况，引发了诸多问题。

3.权力转移方式改革仅限于体制内部，缺乏有效的监管机制。在基础教育领域，权力转移主要集中于上一级政府权力下放给地方政府机构和公立学校的纵向变迁上，权力再分配的进程相对缓慢，政府和学校之间的权力配置目标不够清晰，相互之间的行政关系没有实质性改变，教育行政管理活动缺少关于职权和实施程序的法律监督机制。各级行政部门对政策实施情况的评价，多重视自上而下的评价，忽视自下而上以及横向的比较评价；社会群体也没有足够的信息来有效地监督行政机构及其成员的活动［10］，没有形成政府、市场、公民社会等各类主体行使公共教育权力的制衡与监管机制；存在公共教育权力行使的失范现象，不利于体制的创新变革［11］。

4.政府需要进一步转变教育管理职能。当前，在政府教育管理职能的实施过程中，尚未形成有限政府——规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和有效制约的政府。政府管理的行政措施、财政专项和各种工程的实施，反而强化了行政职能［12］，并随之衍生出 “集权化、行政化及管理职能越位、缺位、错位”等诸多问题［13］。同时，相对于中央政府人才济济的状况而言，地方教育管理机构中，人员的理论水平和管理能力仍有很大欠缺［14］。

5.地方教育行政部门的主动创新性式微。伴随着教育行政体制的变迁，教育管理权力不断下移，地方教育行政部门的事务日趋繁杂，涉及到的地域、部门越来越宽泛，所碰触的主题也逐渐深入，创新促成改革、创新提升发展的局面渐渐显现。当前问题主要表现为：地方教育行政体制主动适应经济社会发展的能力不强，创新主体的单一性依旧持续，创新内容还需要深入挖掘，制度对持续性的创新活动保障不足，等等。对这些问题的认知和解决，对于推动地方教育行政体制创新、实现教育体制改革攻坚目标，是一个必要的基础［15］。

6.科层制管理对创造性的束缚。我国的教育行政体制以科层制管理模式为蓝本，科层制本身容易引起体制内部集权与分权的矛盾、机构自我膨胀、职能不断扩张、官僚主义盛行等问题。纵观近十年来颁布的各种教育教学制度，更多的是过度强调纪律性，遵循制度 “照章办事”，这种非人格化的管理模式，钳制了人的思维方式和行为模式，延伸到学校管理领域，就演化为官僚式的冷漠。随着时代的发展，社会问题越来越复杂，人们的需求受价值观的支配也相应地呈现出多元化的趋势，亟需科层制在新的价值观和生活方式的背景下做出相应的改变，改变其束缚主体创造性的负面效应。

7.缺少社会组织的参与管理，亟需增强教育行政组织的活力。社会组织作为一种独立的社会力量，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，发挥着不可替代的重要作用。在社会公共管理领域内，政府与其他社会组织共同构成了相互依存的治理体系。这种相互依存的治理体系一方面排除了主要依靠单一等级制自上而下进行协调的可能性，另一方面摆脱了依靠 “看不见的手”的操纵，其运作逻辑主张以 “参与”、“谈判”为基础，强调各行为主体之间的 “对话”与 “协商”［16］。若缺少社会组织力量的介入和参与，创新往往会流于形式。因此，教育行政体制改革必须调动一切积极因素，充分发挥包括各种社会组织在内的多元主体的作用，发挥各种团队、组织和个人的办学积极性，加大公民对政府教育行政的制约力量，扩大公民参与教育管理的权利，使之拥有更多自主活动的空间，进一步增强教育行政组织的活力。

［1］鲍传友，冯小敏.徘徊在公平与效率之间：中国基础教育管理体制变迁及其价值向度 ［J］.教育科学研究，2009，（05）.

［2］张新平.加强教育宏观调控深化教育行政体制改革 ［J］.湖北大学学报 （哲社科版），1995.（05）.

［3］褚宏启.我国基础教育行政管理体制改革30年简评 ［J］.中小学管理，2008.（11）.

［4］吴志宏等.新编教育管理学 ［M］.上海：华东师范大学出版社，2000.75.

［5］田成红.我国高等院校校外合作办学管理的再探［D］.成都：电子科技大学硕士论文，2009：20.

［6］林荣日.制度变迁中的权力博弈——以转型期中国高等教育制度为研究重点 ［M］.上海：复旦大学出版社，2007.148.

［7］［9］王慧.建国以来我国基础教育行政体制分权化研究轨迹与现状研究 ［D］.陕西师范大学硕士学位论文，2013.

［8］［10］陈立鹏，罗娟.我国基础教育行政管理体制改革60年评析 ［J］.中国教育学刊，2009，（7）.

［11］刘复兴.改革开放以来我国基础教育体制改革的问题与路向 ［J］.理论视野，2008，（9）.

［12］谈松华.深化教育体制改革的整体框架和推进策略 ［J］.国家教育行政学院学报，2012，（5）.

［13］靳希斌.政府教育管理职能转变与公共教育财政体制建构 ［J］.现代教育管理，2011，（10）.

［14］马凤岐.教育政治学 ［M］.北京：人民教育出版社，2002.

［15］曲正伟.地方教育行政体制创新的现状与问题［J］.湖南师范大学教育科学学报，2013，（2）.

［16］魏海苓，孙远雷.论治理视野下的教育行政管理体制改革 ［J］.辽宁教育研究，2006，（6）.