我国城市义务教育择校政策的变迁研究



我国城市义务教育择校政策的变迁研究

孙冲

（辽宁师范大学教育学院，辽宁大连116000）

【摘要】建国以来城市义务教育择校问题一直困扰着我国教育部门，时至今日城市义务教育择校仍“高烧不退”，并呈现愈演愈烈之势。下面以城市义务教育政策的文本变迁为切入点，以城市义务教育的发展阶段为划分标准，将择校政策划分为三大阶段，并进一步对城市义务教育择校政策的成效及成因进行分析，最后展望我国城市义务教育择校政策的发展趋势。

【关键词】城市义务教育；择校；成效；归因；发展趋势

所谓择校，是指在优质教育资源稀缺的条件下，自主选择优质教育资源（即选择一所好的学校）。理论上来说，学校与学生之间的选择是双向的，具体来说，学生既可以选择学校，学校也可以选择学生。但真实教育情境中，“择校”专指学生选择学校。所谓政策，是指国家行政权力机关为了实现自己所属阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。①所以，择校政策是指政府部门针对择校中存在的矛盾问题，划定政府、学校和家长的权责关系，并制定公开、透明的管理制度和规范制度，希翼约束各方的行为。

一、城市义务教育择校政策的变迁

“义务教育”一词在1986年《义务教育法》颁布后才被广泛使用，在这之前“普及教育”被赋予“义务教育”的意义，也就是说，本文把建国以来的择校政策也包含其中。下面以教育政策的文本变迁为切入点，以城市义务教育的发展阶段为划分标准，将择校政策的历史变迁划分为三大阶段，即精英化教育背景下的择校政策、普及化教育背景下的择校政策、均衡化教育背景下的择校政策。

（一）精英化教育背景下的择校政策（1949-1986年）

1. 1949-1976年：高度集中领导体制下的择校政策。

1949年新中国成立后，毛泽东提出教育为无产阶级服务，教育工作必须由党来领导。1953年，毛泽东在《关于有重点地办好一些中学和师范的意见》提出在全国范围内建立重点中学。教育部在1962年颁布《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》要求各地选定一批重点中小学校，这些学校的数量与规模要与高一级学校招生保持相应比例。据1963年9月的实证调查：全国27个省、市、自治区，共有重点中学487所，约占公办中学总数的3.1%。②

这一时期，由于借鉴前苏联办学经验，我国教育基本趋向于普及和近乎绝对的公平。教育资源和生源也是比较集中、统一分配与管理。各校的教育质量基本均衡，一般采取就近入学的形式。择校问题几乎不存在，但是由于重点学校政策的存在为以后择校埋下了隐患。

2. 1977-1986年：恢复高考及重点学校建设制度下的择校政策。十一届三中全会以后，我国进行大刀阔斧的改革，在教育领域表现为克服集权，不断放权。1977年邓小平强调：“办教育靠两条腿走路，一要普及，二要提高，要办一批重点小学、中学和大学，把最优秀的人才通过严格考试选拔出来并集中在这里培养。”③1978年，全国教育工作会议上邓小平强调指出：“为了造就人才和提高整个教育水平，必须集中力量加强重点学校的建设，提升它们的教学水平和教学质量。”④

这一时期因为国家教育政策的导向——把全国优质教育资源集中于城市，所以新建了一批重点学校。这为择校提供了现实的可能性，再加上家长受传统观念的束缚，希望子女进入重点学校，便开始利用权力、金钱和关系为子女谋取教育机会，从而出现了“条子生”、“票子生”、“关系生”，统称“择校生”，但并没有出现严重的择校乱收费问题。

（二）普及化教育背景下的择校政策（1986-2000年）

1. 1986-1995年：办学主体多元化下的择校政策。1986年的《义务教育法》第九条明确规定：“地方各级政府应该合理设置小学、中学，使适龄儿童、少年就近入学。”⑤1993年《中国教育改革和发展纲要》首次提出“国家对社会团体以及个人依法办学，采用积极鼓励，大力支持，正确引民，强化管理的政策”。⑥在此背景下，社会资金进入教育领域，促使择校现象的蔓延，并由“以分择校”逐步发展为“以钱择校”，这一时期虽然没有在社会中形成大规模的从众行为，但已引起了政府部门的关注，仍没有纳入政策范畴。

2. 1995-2000年：市场经济条件下钟摆式的择校政策。1995年5月国务院提出“治理中小学乱收费工作，尤其是择校生乱收费，进一步规范中小学的收费行为”。⑦1996年，国家教委开始治理择校，1997年发布《国家教委关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，指出义务教育公办学校不能招收“择校生”和变相招收“择校生”，不设重点学校、重点班级、快慢班。1998年教育部提出：“继续积极稳定地推动办学体制改革，把办学体制改革和改造薄弱校、治理择校生、规范办学行为以及合理配置资源五个方面结合起来。”⑧

这一时期择校政策出现了严重的钟摆，由禁止择校到经审批允许择校，这为择校提供了政策依据，择校现象越演越烈，择校由个人行为逐步变为从众行为，从而引发了一系列社会问题。

（三）均衡化教育背景下的择校政策（2000年至今）

新世纪新阶段，城市义务教育步入了均衡化时期，均衡发展、禁止择校成为教育发展的主旋律。2000年教育部提出：“全国义务教育公办学校要在两三年内实现零择校率，推行就近入学。”⑨2003年7月，清理取消违规收费项目361项，年底数字增至12634件，违规金额21.42亿元。关于择校的改革在一些地方实施，浙江长兴县实行“教育券”；南京市像贫困生发放“助学券”；湖北省监利县推行教育卡。2005年，教育部颁布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求遏制城乡、地区和校际之间的差距，推进义务教育均衡发展。2006年新的《义务教育法》规定国务院与各级政府义务教育学校不得对适龄儿童、少年实行考试入学，在教育教学中不得按照学习成绩等编排设置重点班等。“2009年10月，全国违规收取的择校等费用已退还学生或上缴财政3.84亿元，占审计调查发现中小学建设违规资金总额的76%”。⑩

这一时期，国家政策导向十分明确——禁止择校，教育部门通过加大对择校费的治理，阻断择校的利益链条，使城市义务教育走上了制度化、法制化的轨道。

二、城市义务教育择校政策的成效及归因

城市义务教育择校政策在我国已实施多年，从最初的“就近入学”到“划区入学”再到“禁止择校”的实施，在一定程度上缓解了“择校热”。2012年教育部提出城市公办义务教育实现零择校率的目标，至今仍没有实现，择校现象还呈现愈演愈烈之势，这显然与我国择校政策相悖，笔者通过对择校政策的成效进行分析，希翼从政策的角度给予归因。

（一）城市义务教育择校政策的成效

我国择校问题由来已久，有关择校的文本也比比皆是，其执行效果可谓是难尽人意：前期择校文本得以贯彻执行，建立了一批批重点学校，这为以后择校“痼疾”埋下隐患，后期在治理择校的成效上令人遗憾，大多都是“雷声大，雨点小”。这不仅从政策文本的分析中得出，还有事实可以作为佐证。如2004年，北京大学文东茅教授指出：“我国择校的比例在公办学校已经达到20%，该比例在省会城市和直辖市更高，达到27.8%。”因此，他指出：“择校虽然国家每年都在禁止，但在公办学校体制内依然盛行，有关‘禁止择校’的政策并未真正贯彻落实。”⑪2014年，全国各省都严加控制学校择校生比例，但是这一比例仍高达10%，并没有实现国家零择校率的目标，由于择校生名额的减少，择校领域“僧多粥少”的局面更加严峻，高额择校费愈演愈劣，从而导致今天择校领域的乱局。

（二）城市义务教育择校政策成效之归因

1.择校政策价值取向不明确。从建国至今，通过对择校文本的分析，平心而论我国政府在择校乱局中负有不可推卸的责任，在1996年政府逐步意识到这一点，并将其纳入国家政策之中，至今成效仍然不良，究其根源——价值取向不明确，主要体现在价值取向的滞后性及混乱性上。

建国初期由于社会资源短缺，国家不得不奉行精英主义路线，创建重点学校以适应社会需求，这在一定程度上造成校际间的分化，为以后择校痼疾埋下隐患。随着社会的发展，义务教育步入普及教育阶段，择校政策的价值取向转为治理“教育乱收费”，这种治标不治本的价值取向显然脱离实际，带有明显的滞后性。如今择校不再是单纯的“乱收费”问题，而是严重的社会问题。在均衡化教育阶段，择校政策的价值取向才真正开始触及择校问题的根源——教育公平，并提出禁止择校的政策，但是政策的基调还没有发生根本的转变，在实施过程中更是五花八门，导致教育领域乱象丛生。

价值取向的混乱性主要体现在政策的钟摆上。随着社会主义市场经济体制的建立，逐步把市场机制引入教育领域，使民办教育得以兴起。由于办学主体的多元化、社会资金的流入及其高额择校费的收取，在一定程度上缓解了国家教育经费紧缺的局面，基于此教育部门不断权衡利弊，在教育政策制定上不断钟摆：由禁止择校——到审批允许择校——最终到禁止择校，从而使政策效果大打折扣。各国实践证明，任何政策的制定都切忌钟摆模式。

2.择校政策设计“先天不足”，实施“后天畸形”。现有的择校政策在价值观取向不明的情况下设计并付诸实施，难免会产生设计“先天不足”，实施“后天畸形”的问题。从择校政策的设计来说，现行择校政策一般注重择校的表面现象，即择校费的治理，其实质——教育公平，却很少涉及，这种仅从现象分析入手制定的择校政策只会治标不治本，造成择校政策设计的“先天不足”。

不仅择校政策设计“先天不足”，而且在实施中表现为“后天畸形”。具体来说在实施中针对性强，使用范围小，内容简单、粗略，操作性差等弊端，特别是在择校政策实施过程中不透明、不平等众多弊病丛生，为人诟病。例如“共建生”择校政策逐步演变为小部分人的特权，在一定程度上是用国家财政为少数特权阶层人士服务，在教育领域被称为“最强烈不公平的问题”。再如，特长生考试，即学校自主组织、自主评定、自主录取，由于我国人际关系极为复杂，难免会给“关系生”、“条子生”、“金钱生”提供进入优势学校的通道。如2014年的河南、辽宁省的体优生事件。因此，择校政策的“先天不足”、实施的“后天畸形”注定了现行择校政策的成效，还会引发各种社会问题。

3.择校政策责任界定模糊。择校政策实质上是对政府、学校和家长权责关系的重新划分，并借此约束各方的行为。我国现行的择校政策在政府与学校的责任界定上存在“真空地带”，极易导致“越位”、“错位”、“缺位”问题的产生，并引发一系列问题。比如在经费管理上，我国现行择校政策要求禁止择校，但是至今公办学校的择校生比例还在10%左右，这些名额如何分配？有些教育部门的行政人员通过权力直接“越位”，第一时间为自己的子女选择优质资源，出现了“关系生”；一些家长凭借雄厚的财力支持，为孩子花取高额择校费，这是政府和学校在政策执行中的“缺位”，为家长提供可乘之机，产生了“票子生”；而择校费的归属，理论上应属于国家所有，进行二次资源分配，但现实中一般由学校自由处置，进而造成教育乱收费及腐败问题，其根源是政府与学校权利的“错位”。因此，择校政策责任界定含糊不清，诱发众多问题，注定了择校政策的失效。

三、城市义务教育择校政策的发展趋势

基于上文对有关择校政策的分析，笔者认为我国城市义务教育择校政策的发展趋势，应着重关注以下几点：

1.价值取向应逐步明确，高度关注教育公平。从建国以来，我国择校现象就开始零星出现，国家从1995年开始把治理择校纳入政策范畴，但在实施过程中不断出现钟摆，进入21世纪国家才明确提出禁止择校的政策，把教育公平放在更加重要的位置。

均衡化教育阶段的价值取向为素质教育，教育部门必须严格落实“禁止择校”的政策，使教育对象真正面向全体学生的发展而不是应试教育背景下的尖子生教育，并依法规范公共教育资源配置，不得举办各种名目的重点学校、重点班，并加强薄弱学校的建设。新世纪新阶段义务教育将逐步步入后均衡化时期，精英教育、应试教育即将终结，城市义务教育择校政策应更加注重公平。

2.政策设计应科学论证，监督落实政策目标。我国未来择校政策的价值取向有了明确的定位——注重教育公平，这为以后择校政策的设计提供了前提条件，从而增加政策的科学性。未来择校政策应在查明择校现象根由及实质的基础上设计，即在认真分析优质教育资源与人们需求不平衡的前提下设计有关政策，从根源上保证政策目标的实现。笔者认为未来的择校政策应该在就近入学的基础上，坚持以分择校或电脑派位法，不断探索新的方法，但须通过专家听证、网络征询意见以及试验点验证推广，从而增加政策设计的科学性、针对性及可操作性。

在政策实施中，一方面各地要正确看待各校之间不平衡的客观事实，通过因地制宜、具体情况、具体分析、逐步落实国家择校政策，使其操作性逐步增强；另一方面应加强对各方权责的监督，通过建立教育内外部监督平台以及教育公示制度，增加学校管理的透明度，切实落实国家择校政策，彻底杜绝“上有政策、下有对策”的现象，真正确保零择校率目标的实现。

3.责任分担应逐步落实，重视强化经费管理。城市义务教育择校政策应把目标定位在“以事实为依据，努力进取、以地区为规划，分别指导”。在国家统一要求下，各地教育主管部门要各尽其职、各守其责分步实施禁止择校政策，维护教育公平。一方面重新界定政府、学校、家庭之间的责任，避免权力的交叉与重合，使其权限泾渭分明；另一方面加强社会监督避免教育腐败。

另外，我国城市义务教育择校背后产生的高昂择校费，应该从学校收回由教育主管部门处理，实现资源的二次分配，但要更加注重公平，使学校失去由择校而产生的利益，从中间环节切断择校的利益链条，从而加强对教育经费的管理，使学校无利可图，规范办学主体。

注释：

①刘腾飞.论社会技术哲学视域中的政策与决策[J].法制与社会,2008(31).

②《1949－1981中国教育年鉴》[M].北京:人民教育出版社,1982:165.

③邓小平.邓小平文选(1975～1982).[M].北京:人民出版社, 1983.

④何东昌.中华人民共和国重要教育文献[M].海口:海南出版社,1998:1607.

⑤转型期中国重大教育政策案例研究课题组.缩小差异:中国教育政策的重大命题[M].北京:人民教育出版社,2005: 287.

⑥沈俊强.从近十年择校政策的演变看我国公立学校体制变革[D].上海:华东师范大学,2006:11.

⑦《国务院办公厅转发国务院纠正行业不正之风办公室关于贯彻落实1995年纠风工作部署实施意见的通知》[R], 1995(2).

⑧1998.11.02，教育部关于印发《关于加强大中城市薄弱学校建设，办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》的通知（教基［1998］13号）[EB/OL].(2010-01)[2015-01-01]http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3321/20 1001/81826.html.

⑨2000.07.14，教育部办公厅关于印发《关于全国中小学收费专项治理工作实施意见》的通知（教监厅[2000]）[EB/OL]. (2004-07)[2015-01-01]http//www.moe.gov.cn/publicfiles/bus iness/htmlfiles/moe/moe_698/200407/966.html.

⑩新华网，(2010-11)[2015-01-01]http://news.xinhuanet. com/edu/2010-11/08/c_12747617.htm.

⑪文东茅.我国城市义务教育阶段的择校及其对弱势群体的影响[J].北京大学教育评论,2006(4):13.

作者简介：孙冲，辽宁师范大学教育学院，在读硕士研究生。研究方向：教育政策。

中图分类号：G40

文献标识码：A

文章编号：1005-5843（2015）03-0048-03