论中国新型城镇化的路径选择

陆仰渊

一、新型城镇化新在那里

中共十八大报告中提出，中国实现现代化要走新型城镇化的道路。接着中央召开了关于城镇化的工作会议，并作出了详细规划。2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的文件，指出，“城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。”实施新型城镇化，要“努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色的新型城镇化道路，对全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义”（《人民日报》2014年3月17日）。表明了新型城镇化新的意义所在。

在中共十八大召开之前，城镇化被称之为城市化。城和市原是不同的概念，城市发展到现代已成为经济中心。市是指经济交换场所，当今，城市是工商业的集聚中心。到1949年，中国的城市已经有了发展，但仅占中国经济总量的20%还不到。要改变中国经济的落后面貌，必须实现中国的现代化，实现现代化就要发展城市经济。毛泽东在中共七届二中全会上明确指出，过去我们是农村包围城市，今后我们就要转变为城市引领全国，表明城市在国家实现现代化的重要作用。近几年来，中国的城市发展很快，从中看到了城市对中国经济迈向现代化的重要性。经济是国家的基础，城市是国家经济发展的象征和引领者，一个国家如果没有城市经济的现代化也就没有国家的现代化。改革开放以来，国家一直注重发展城市经济以推进国家向现代化方向迈进，取得了重大成就。1978年中国总共有城市193个，到2010年，增加到658个，其中1000万人口以上的特大城市有6个，500万到1000万人口的城市有10个，有建制的集镇多达2万个。城市在建设现代化国家中起到了引领作用。

在30年的城市化过程中，一些人对城市化产生了误解，认为城市化就是扩大城市规模，拆去旧屋建高楼，把街巷拓宽成大马路，把一些市郊的农村并入市区，将村庄改名为街道，把农民盲目地吸纳成市民。这样，城市就大了，农村就小了，实现了城市化。这样城市化有人撰文称其为“伪城市化”，其根源是没有从中国的国情出发，一味照搬西方城市化的方法。

应当认识到西方国家和中国的国情不一样：西方国家人口少，美国的面积和中国差不多，但仅有2亿多人口；澳大利亚、加拿大面积和中国差不多，除巴西人口超过1亿外，澳大利亚、加拿大人口仅几千万，这些国家人口移居城市比较容易，一个大城市一、二千万人口就占了全国人口的一大部分。而中国是拥用13亿人口的大国，要在几年之内把几亿人口迁入城市必然是件不容易办到的事。何况西方国家的城市化经历了百年的历程，中国短时间能办到吗？他们应当认识到不同层级的城市发展功能不同，发展方向也不同，吸纳的人员要求不同；没有认识到小城市和小集镇在城乡交流中的特殊作用，忽视了对小城市和小集镇的建设，发挥其应有的作用。

正确认识新型城镇化的内涵。城市的发展和吸纳农村转移人口是根据城市对客观需要而决定的，城市吸纳的人员是否需要这一层次的人，吸纳的人员能否就业，住房能否解决，新纳入人员的生活福利财政能否负担，子女上学可否容纳等，这些都是要考虑的问题。因此，城市化不等于大城市化，不是农村人口盲目往城里流；而城镇化是城市分类分层次实行的，是在客观需要大局下梯度实行的，是一个渐进的过程。当今，全国的统计数城市人口占全国总人口的53%，而真正的城市户籍人口只有37%左右，中央城镇化规划到2020年也只要求达到60%左右。可见城镇化的实施要分别大、中、小、集镇四个层次逐步实行。中央提出新型城镇化的指导思想是：“全面提高城镇化的质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，以城市群为主体形态，推动大中小城镇的协调发展。”这一指导思想就是实行新型城镇化的指导方针。

新型城镇化的“新”字体现在对城市（镇）的分级分类上。有人将中国的城市分为五级，也有人将其定为三级。将其定为五级的，有特大城市、大城市、中等城市、小城市、小集镇。特大城市规模人口在1000万以上，而且是集科技、工业、商贸、交通、金融、文教于一体的核心城市，又称其为“一线城市”。大城市一般人口在500万到1000万之间，也具有集科技、工业、商贸、金融、交通等于一体，但具有大区域性质的特征。中等城市是纯区域性的，人口在100万到300万之间，是某个区域的经济中心。小城市主要包括县城在内，一般人口在10万人左右。小集镇主要指县以下的集镇，一般人口在1万人左右，是服务于城乡交流的基层。2014年3月，中共中央和国务院公布的《国家新型城镇化规划（2010－2020年）》文件中，将中国的城镇归类为特大城市、大城市、中等城市、小城镇四类，与上述五个层次分类基本一致。本文就其《规划》分类作如下阐述。

二、中国城市的分类

一是特大城市。特大城市的经济特征是集科技、工业、商贸、交通、信息、金融、文教于一体的经济体，其功能是国家级的经济、科技与文教中心，又是与国际接轨的国际化城市；对国家实现现代化、对国民流经的发展起引领作用。如北京、上海、天津、广州等城市。

二是大城市。大城市虽有全国性的意义，但跨区域性明显。如武汉市处于长江中游的节点，铁路、公路纵横交错，又与湖南、河南、重庆、江西、陕西、安徽等省相接，市内轻重工业发达，人称之为“九省通衢”之地，是中国中部崛起的中心城市。南京市处于长江下游节点，公铁水空管五种运输方式齐全，与安徽、浙江两省相接，是东部与中部相交的节点，跨区域功能明显。市内轻重工业发达，科技力量雄厚，有高等院校73所，大学生80多万，科研院所近百个，国家级高新区3个，两院院士80多名，信息交流灵通，人称之为“半一线城市”。

三是中等城市。中等城市的特征是区域性的中心城市，以副省级或地市级为主，城市人口在三百万至一百万之间。如江苏的苏州市，是副省级市，市中心人口不多，而西侧的新市区，东侧的中新工业园区是繁华的新科技工商业集聚区。它东接上海，北临长江出海口、南靠太湖、西有无锡，是江苏省最大经济体。其郊县（市）昆山、常熟、张家港、太仓、吴江等市（区）名列全国百强县头一、二、三、四名，已经由中等城市发展成大城市了。中等城市是这个经济区域内的经济增长极，服务于这一地区的经济发展。它的功能与大城市有所区别，并且是介于城乡经济之间的一座桥梁，成为工业与农业互相交流的一个节点。

四是小城市与小集镇。小城市与小集镇的功能特点是城乡交流的第一个节点。它有两个层次：小城市是一个县域经济的中心，是县域经济的增长极。一般县城都属于小城市。小集镇是县城以下的集镇，是农村经济的一个节点。中央的《规划》指出，“推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合，与特色产业发展相结合，与服务‘三农’相结合。”指明了小城市与小集镇的功能与发展方向。小集镇的功能特点是农村经济的第一个集结点，是农产品商品化交流的基层，是农业经济走集约化基点，是科技下乡、科学种田的出发点。因而对小集镇的发展要特别重视。

县城的功能与发展方向，应以工业和商业为主导产业，以县域内的农业为基础，是城市与农村经济交流第一个集合点。但县域内的工业不一定设立在县城，可以分散到县域内的其他小集镇，更有利于城乡交流，农民工可以就地就业，有利于城乡一体化进程。

三、城市功能的梯度发展

1.特大城市与大城市在经济走向现代化中的引领作用

中央在《规划》中指出，“要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在前列，加快形成国际竞争的优势。”这里表明大城市要以制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展引领全国，成为国际化的大都市。

首先，特大城市和大城市要以科技进步为核心。当今世界上特大城市无不以科技为其先导。世界经济发展经历了三次工业革命，第一次以机器代替了手工劳动，第二次以电力替代机械劳动，第三次是以自动化为中心的工业革命，表明科学技术是第一生产力。因此大城市必须以科学技术为其核心，以创造发明引领全国。从这一点出发，特大和大城市应当具有五种功能：一是成为国家科学技术的创新中心。一个城市要成为国际化的城市，自身必先要有高科技的创新创造能力。中央提出在2025年前实现“中国制造”的目标，靠的就是科学技术。科学技术的发展，核心体现在人的力量，这就是人才。中国科技人才集中在北京和上海，人们说北京有中关村，上海有张江园。但相较于美国的硅谷还有多方面差距，主要表现在人才的培养、集中和使用上。北京是中国的首都，又是中国的经济中心和科技中心，自从首钢率先搬出北京后，北京的一般制造业不再发展，高科技产业成了主产业。中关村是中国科学院所在地，中关村就成为北京的科技中心，加上北京大学、清华大学等中国第一流高等院校，两院院士数百名，顺理成章成为中国的科技中心。而上海，过去是、现在也是中国的科技中心，但张江科技园相比于中关村有许多不足之处，最大的问题在于力量分散。它虽临近上海自贸区，但与上海的著名高校相脱离，如复旦大学和同济大学在市北的五角场，交通大学新校区迁去了松江，形成了科技园与高校分离状态，这是不利的。第二，大城市应当是高精尖新兴工业的制造中心。抗战前上海是远东第一大城市，世界上排名第六，工业品占全国产量的60%左右，质量很高，可以和国际上名牌比美，远销东南亚各国。当今一些新兴城市崛起了，高精尖产品分散在其他大城市，如海尔产品已打入国际市场，占世界同类产品销量的20%，这是大城市工业生产发展的方向。第三，特大城市和大城市应当成为信息中心。当今已处于信息化时代，现代经济发展无不与信息灵通有关。一切生产技术与产品无不与信息有关，一个大城市如果缺少信息传递中心，就不可能成为具有国际影响的大城市。第四，是发达的商贸中心。商贸是流通领域中的第一要素，如果一个城市没有发达的商业，这个城市从生产到生活就处于瘫痪状态。工业产品靠商业销售，市民生活靠商业供应，大城市还要成为国际贸易的中心城市。由于城市工商业的发达发展，必然成为一个金融中心。金融不但对资金起调节作用，而且是国际、国内贸易的结算中心。没有发达的金融业城市功能就不可能发展。第五，特大和大城市必然是交通运输中心。工厂原材料的供给，产品的输出，能源供给，生活用品的供应，无不靠交通运输。发达的交通是大城市形成的必要条件。现代化的运输方式与过去不同，公、铁、水、空、管是主要运输。上海、天津、广州等特大城市都是五种运输方式俱全的特大城市。

由于特大城市和大城市的功能定位不同，它吸纳的外来人员也不同，以高科技人员为主，相辅于其他的产业工人与服务业从业人员，吸纳的人员有限量。所以《规划》中提出对特大、大城市的扩大和人员吸纳有限量和限制。

2.中等城市的发展方向及功能定位

中央在《国家新型城镇化规划》中提出 了“加快发展中小城市”的要求，要“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局的引导，提升质量，增加数量，鼓励引导产业目录在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局。”可见中央对中小城市的发展十分重视。

中等城市的发展方向是某个区域的政治、经济和科技文化中心。但中国地域的二元结构产生了东西差异和南北差异，如中国的东部沿海各省与中部各省、西部各省经济发展差异很大；就是东部发达省也有南北差异，如广东的南部、珠江三角洲与粤北山区有差异，江苏有苏南和苏北的差异。缩小地区差异，中等城市就要发挥其地区中心城市的作用，并成为这一地域内的经济增长极。中央在《规划》中指出，“城镇化是推动区域协调发展的有力支撑”，表明中等城市在缩小东、中、西部区域经济发展中起支撑性关键作用。首先，中等城市是解决东、中、西部经济发展不平衡的有力抓手。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，东部沿海地区产业转移的加快，加快城镇化进程，中等城市应当成为一个地区的增长极。其二，中等城市又是这一区域的工业和商贸中心。商贸活动是城乡交流的唯一通道，工业品下乡，农副产品入市，都是商贸起绝对作用。其三，中等城市又是接受大城市经济辐射的中间体，对上接受大城市的辐射力，对下对小城市和集镇进行经济辐射，是承上启下的中间经济体。因此，对中等城市的发展必须加以重视。

由于中等城市是大小城市间的中间体，又是某个区域的经济增长极，因此中等城市的发展规模可以适当扩大，中央《规划》为100万到300万人之间，当今全国有这类城市达200个左右。中等城市的工业是以一般工业为主，交通运输和其他服务业也相对发达，因此，它吸纳进城人员档次相比大城市要低，吸纳的人数也比较多，以产业工人、服务业从业人员为主。

3.小城市和小集镇的功能定位与发展模式

小城市和小集镇 应当是两个不同层级的经济体，其共同特性是城乡交流、城乡互动的第一结合点。小城市主要指县城，一个县城就是这个县域经济的集合点和增长点。浙江省的义乌市是个县级市，全市人口80多万，外来人口60多万，目前已经成为一个具有国际经济交流的城市。义乌市主要是个商贸城市，南亚、中东、非洲、欧洲的许多商人到这里批发采购商品，形成一个以电子产品和日用品为主的商贸中心。义乌的发展发达，也带动了附近小商品生产的发展。浙江人的经营观念与众不同，他们愿当“小老板”，不想当“打工仔”。“小老板”思想是一种创业思想。他们认为，“打工仔”是为他人创业，“小老板”是为自己创业。要创业就要有所创新，有了创业创新才能立住根基。中共十八大提出在10年到20年内中国要成为一个创新型国家。创新创业思想是十分可贵的，创新是国家实现现代化的永恒主题。因而县城和小城镇是吸纳农村人员进城创业的第一个节点。

抗战前中国农村的小集镇相当发达，如河北省的高阳、山东省的周村、江苏省的盛泽，都是全国有名的集镇。高阳由农村纺织产品商品化起步，带动了附近手工业的发展。周村是农副产品的集散地，著名的孟家经营的瑞蚨祥商号名噪于世，在北京的大栅栏开了一家北京最大的绸布店，至今仍是一家著名的商号。盛泽是介于苏州吴江区与浙江的湖州、嘉兴之间的一个集镇，以生产和销售丝绸产品而闻名于世，至今仍是中国的名镇。费孝通先生的《江村调查》一书就写下了盛泽镇的名望。1949年以后，在计划经济和对私改造的过程中，中国农村的一些集镇衰落了，有不少集镇成了农村。改革开放已30多年，一些人仍对农村小集镇发展不重视。小集镇衰落也扩大了农村经济和城市经济差距。如今，中央提出新型城镇化要求，并作了科学规划，发展小集镇又提到议事日程上来了。可以说，新型城镇化的“新”字包括小集镇的发展。

小集镇是一只脚踏在农村、一只脚跨在城市的经济基层集合点，是城乡经济交流的第一个节点，是实现城乡一体化的最佳路径。小集镇是农产品商品化的第一通道，是农业机械化的出发点，是工业品下乡的扩散点，是农业经济走向科学种田的基础。不要小集镇，不重视小集镇的发展，农村、农业就难以实现现代化，农村不实现现代化，国家也就难以实现现代化，更何谈到2020年中国实现全面小康。所以新型城镇化的“镇”字非同一般，非常重要。县内的工业可以移到集镇上去，农村富余劳动力就可以就地就业。小集镇发展了，农村经济搞活了，城乡一体化也指日可待了。

四、城市集群联动加强了其对经济发展的辐射力

中央关于新型城镇化的规划中明确提出了“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇的协调发展。”大中小城市要遵循“合理布局，分工协作，以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大，城镇体系优、功能互补的城市群。”表明城市群不是由一组大城市组成的，而是由大中小各级城市组成的，但以大城市为核心，以中等城市和小城市成为卫星城，进行合理布局，分工协作，以大带小，发挥城市群或城市带的辐射作用。中国的城市群（带）还具有双城或多城联动的功能，如长三角城市群中，上海带动了苏州、无锡、常州联动；杭州和宁波的双城联动，北京和天津联动，又带动了唐山、保定和石家庄的多城联动；青岛和济南、维坊、淄博等多城联动，大连和沈阳、长春、哈尔滨多城联动。这一联动与辐射，不但带动了城市的互补发展，而且也推动了区域内的农村经济发展。

通过对各级城市联动功能的分析，能看到新型城镇化是由不同城市呈梯度组成和发展的。因而不同规模和不同性质的城市吸纳农村人口也呈梯度变化

五、新型城镇化是城市支援农村、工业反哺农业的有效路径；农民工进城市民化也是农村支持城市的反哺

中国的经济发展经历了两种不同的路径，1978年之前的30年走的是计划经济的路。在当年中国经济还十分落后的情况下，小农经济是汪洋大海，国家实行有计划的经济建设十分必要。也为后30多年来的改革开放打下了经济基础。有人说计划经济时代城市与工业发展了，资本的积累靠农民的贡献，牺牲了农民利益，只说对了一半。在经济发达的今天，中央提出了工业反哺农业、城市支援农村的“反哺”政策，是十分及时的、正确的。由于城乡差距的存在，其根子不在于城市靠对农村的“剥夺”，而是生产力差距存在。城市的工业依靠科学技术的创新而发展，可以以几何级数成倍或数倍地增长；而农业生产是一种自然经济，尽管依靠新品种、新技术，只能以算术级数增长发展，其生产的发展是有限的，城乡经济的二元结构差别亦在于此。城市经济发展了，城市支援农村、工业反哺农业，这是合情合理地走城乡一体化的共同富裕道路。城市支援农村、工业反哺农业的方式方法有多种，有技术反哺、有机械反哺、有资金反哺等。但应当看到，农民工进城务工也是一种新型的农村支持城市发展的行为。西方国家的城市化和工业化，需要大量的劳动力，制造了一批失业大军，这些失业者大多是农民。中国的工业化和城市化也走过这条路，由于农村人多地少，富余劳动力多，大量农民工进入城市和工厂，当今许多的工厂产业工 人是农民工。由于农民工的工资较城市工人低，产生了“人口红利”，城市的高楼，宽阔的道路，大部分是由农民工建的，也是农村支援城市的一种方式。如今“人口红利”逐渐消失了，农民工的工资待遇提高了，也是一种合理的现象。因此，农民工进城或市民化，不是无缘无故，问题是城市和工厂如何科学合理去吸纳。中央关于新型城镇的规划和实施，找到了、找准这条科学合理的路径，就是根据不同级别的城市、不同类型的城市，有梯度地吸纳农民工市民化。

六、新型城镇化对国家迈向现代化的意义

1.新型城镇化是时代提出的要求

现代化一词是一个时间概念，今天的现代化，随着时间的推移，明天就成为历史上的近代化。所以，不同时代的现代化有不同的含意。本文所说的现代化是就今而言。今天的现代化，有人将其归纳为四大特征：一是国家科学技术的高度发达，二是物质生产和生活条件十分富裕，三是政治高度民主化，四是人的精神文化面貌高度自觉。以其经济现代化而言，首先是科学技术的高度发达，其次是工农业生产高度发展，其三是交通、金融、服务业高度便捷，其四是人们物质、精神的高度享受。就城市现代化而言：首先，城市对全国或这一地区经济增长发展起引领作用；其二，由于不同规模，不同功能的城市存在着梯度差异，要差异发展；其三，城镇化是城乡经济互动的节点，有力地推动着中国经济迈向现代化。因此，城镇化将大中小镇四个轮子一起转，加速了向现代化的发展进程，是实现城乡一体化的有力推进器。这就是时代赋予的要求。

2.改变认识观念，确认新型城镇化的方向和路径

中国的城市发展虽有几千年的历史，但封建时代的城可说有城无市，城内是官衙，居民是官员，商业在城外，城有其名实无市。而现代的城市是工商业聚集区，即使有城也是一道风景线，供人观赏，是有市无城。因此，对城市的认识不能再以过去的认识对待，要有新的认知，就要改变旧观念，确立新观念。首先要认识到城市经济是中国经济迈向现代化象征，没有城市的现代化中国也就难以现代化。其二，要认识到城市经济是一国经济的增长极、城市集科技、工业、商贸、交通、金融、教育、卫生于一体的集合体，这些产业互动，推动着全国经济向现代化迈进。其三，新型城镇化以城市为引领，有力地推动区域经济的共同发展，有力地推动城乡一体化的发展，是消除区域二元结构和城乡二元结构的最佳路径选择。其四，是转移农村富余劳动力入城，有梯度地转移到不同的等级或不同需要的城市，减轻一切外在压力，使人员流动更加合理。

3.新型城镇化是优化我国产业结构实现城乡一体化的有效途径

中央在《规划》中指出，“改造提升传统产业，淘汰落后产业，壮大先进制造业和节能环保、新一代信息技术、生物、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业。”表明产业转移、产业创新是实行新型城镇化的又一条路径，具有强大的推动力。

实现城乡一体化有两个目标，一是缩小工农业差别，其办法是农业要走集约化生产方式，运用高科技、新品种、机械化装备农业，使农业生产实现一定程度的“工业化”。二是缩小城乡差别，农业现代化了，农村也就富裕了，城乡差别也就缩小了。

当前，缩小城乡差别不是纸上谈兵，而是在现实中已经出现。如农业中的高产，不少农村中楼宇林立，汽车进入农户，公路通到农户家中，家用电器户户齐全，人手有手机。农村的现代化已露出了曙光，城乡一体化也是指日可待，新型城镇化为我们指明了奔向现代化的方向。