长三角地区政府与社会合作关系的成长※

巩丽娟

在改革开放和社会主义市场经济建设过程中，长三角地区凭借其区位优势在经济和社会发展中领跑中国，自1982年以来，市场经济的杠杆撬动了长三角地区的“区域一体化”进程。2010年，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，明确提出转变政府职能、加强社会管理和公共服务职能的要求。长三角地区在理顺政府与市场关系，推进区域经济一体化的基础上，进入了理顺政府与社会关系的新阶段，开启了创新社会治理的征程。考察长三角地区政府与社会关系的演进历程，可以发现两条线索：一条是政府自身变革的线索；另外一条是社会力量成长的线索。这两条线索始终交缠在一起并相互促进，构成了一幅社会治理模式演进的画卷，反映了长三角30多年来的巨大历史变迁。当前，长三角地区正在承受着全球化、后工业化的压力，而且社会自治力量不断成长壮大，从而要求服务型政府建设加快步伐，以回应全球化、后工业化的压力和社会自治力量成长的要求。事实上，在长三角地区的社会治理实践中，一种新型的政府与社会的合作关系正在生成，这是社会治理变革呈现出的新特点。

一、长三角地区政府与社会关系模式转型的历程

对于中国社会来说，改革开放是一个转折点，长三角地区也是在改革开放中迎来了发展机遇。建国之后，国家就已经有了建立经济协作区的探索，长三角也曾作为一个经济区而一度被提出。但是，随着计划经济体制的确立，整个国家事实上已经成为一个完整的经济区，它遮蔽了任何一个地域性的经济区。所以，在改革开放前，长三角只是个地域概念，所指的是一个以上海为中心的多个行政区构成的地域范围，不同的行政区都听命于中央的计划指令，相互间并无自觉的经济以及社会交往活动，它们之间并没有自觉和自主的竞争与协作关系。由于缺乏自觉性和自主性，整个社会治理模式表现为从中央到地方和从政府到社会的支配模式。在某种意义上，改革开放前的中国社会具有浓重的农业社会色彩，长三角也不例外。农业社会的突出特征表现为熟人社会，整个社会事实上缺乏“个体意识”，社会本身发育迟缓，组织化程度低下，个人的独立地位和自由权利非常匮乏 （曹鹏飞，2010）。正是由于这一原因，社会对政府形成了依赖，事事听命于政府的安排。就中国计划经济模式的产生而言，是与中国当时的农业社会性质联系在一起的，是有着深厚的社会土壤的，社会对政府的依赖关系是社会治理以支配模式出现的主要原因。所以，改革开放前的政府与社会间的关系是政府通过支配的方式而实现社会治理的，这种支配具有明显的统治特征。尽管新中国成立后已经确立起人民群众当家作主的意识，而在社会治理实践中，却是以统治的形式出现的，政府与社会间的关系表现为“命令－服从”关系。

长三角从20世纪70年代末80年代初开始进入从计划经济向市场经济转型的过程，这也是从农业社会向工业社会转变的过程，它推动了社会的整体性变革和结构性变迁。很快，长三角地区就兴起了“城镇化”运动，这也是中国社会最早进入城镇化运动中的地区。城镇化改变了社会结构，也改变了社会性质，促使熟人社会向陌生人社会转变，使农民普遍地形成了市民意识，相应地，利益意识和权利意识都迅速觉醒，对政府的依赖感也相应地消减，从而动摇了政府以统治的方式支配社会的基础，并呼唤着新型政府与社会关系的产生。长三角地区是中国最早对统治型支配模式 “说不”的地区，由于这一地区走在市场化、城镇化和工业化的前沿，最早提出了“进城务工”、“兴办企业”、“市场活动”等方面的自由要求，特别是提出了建立市场经济的要求。所有这些，都指向了政府的统治型支配模式，使这种支配失去了对象，以至于不得不改变政府与社会的关系。需要指出，在中国单一制的政体模式下，政府与社会的关系调整需要在中央政府的统一部署下进行。但是，从长三角的情况看，政府与社会的关系改变是有着内生动力的，事实上，这一地区政府与社会的关系改变先于全国，人们甚至认为这一地区的地方政府在这一时期中做了大量不事声张的务实调整，许多做法表现出了独自探索的精神。

政府与社会的关系改变是由市场经济驱动的，是市场经济提出了改变这种关系的要求，政府恰恰是适应了这种要求作出调整。这是因为，市场经济以其自由与开放的精神提出了社会变革的现实要求，要求政府从计划经济时期的统治型支配方式向现代政府的管理职能模式转变。而此时，中央也认为，经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放 （邓小平，1978）。在这一背景下，长三角地方政府围绕变革政府管理模式作出现实探索，开始由统治型支配向政府管理转变。也就是说，政府开始定位在管理的角色上，出于社会以及市场秩序的要求而开展对社会的管理。政府从支配者角色转变为管理者角色，也就促使政府与社会关系从统治关系向管理关系转型，政府对社会的支配权力呈现出减弱的趋势，转而要求按照社会管理的需要进行科学化建构。我们知道，当政府定位在统治型支配角色上，必然会要求社会构成要素单一化，支配对象越是简单和统一，就越利于支配行为的展开。管理则不同，它不会限制社会构成要素的成长，反而是在社会要素的成长中去寻求管理的科学机制和方法。所以，随着政府定位为管理者角色，社会力量也获得了生长的契机和空间，各种社会组织迅速生成并发展起来，为市场经济发展注入新鲜血液和活力。

市场经济具有促进社会分化的功能，政府统治型的支配模式之所以会在改革开放后进入消解的进程，正是由于社会分化的结果。当以阶级区分人群时，社会所呈现出的是一种自上而下的单一线性结构，当市场经济促进了社会分化时，则打破了这一线性结构，迅速分化出各种各样的平行的人群，他们各自都有着自身的利益及其要求，从而出现了私人利益。这样一来，也就产生了在这些私人利益之间谋求平衡的需要，而政府则变成为公共利益的代表者和维护者。所以，政府从支配者向管理者的转变又是公共利益与私人利益分化的结果。政府作为公共利益的代表，就不能以某个阶级的政府而出现，而是全部社会构成要素中的平衡者和裁判者，而政府定位于管理而不是支配，正是为了扮演平衡者和裁判者的角色。所以，马克斯·韦伯要求政府“价值中立”，卢瑟·古立克（1937）奉行效率是行政价值尺度上的最高原则。虽然对于社会主义的中国而言，并不适合于用西方现代化的演进模式来加以框定，但从长三角的发展情况来看，政府的发展是包含着这种逻辑的，那就是在社会分化的过程中逐渐表现出了对社会各要素的包容，先于全国而实现了从支配者向管理者的转变，也因此而形成了新型的政府与社会关系。

我们正处在一个迅速变动的时代。当中国致力于社会主义市场经济建设时，当工业化、城镇化的课题在中国被提出来并加以全面推动时，长三角地区已经先于全国着手解决这一课题，并且更深切地感受到了全球化、后工业化的压力，从而进入了新的探索进程。这将是政府与社会的关系再一次调整的机遇。事实上，近些年来，随着改革开放的深入，随着全球化、后工业化浪潮的激荡，长三角地区政府与社会的关系也已经发生了微妙变化。而且，这是一个合乎逻辑的进程：随着社会的自觉，随着市场以及每一个利益主体自我意识的增强，也随着行动的自主性和自由的获得，社会自治的要求与日俱增。因而，各种各样的社会自治力量正登上社会治理的舞台。如果说管理型政府条件下的社会依然需要依赖政府提供社会秩序和公共服务的话，那么社会自治力量的成长则提出了新的要求，即要求政府定位在服务者角色上。就此而言，长三角地区近些年来在服务型政府建设方面所表现出来的高姿态也就不难理解。也就是说，是由于社会治理力量的成长而使政府感受到了一种压力，既不能回复到原先的那种统治型支配模式中去，也无法按照西方国家成熟的管理型模式去建立与社会间的关系，而是需要在承认社会自治力量发挥作用的前提下去探索新型的政府模式。因此，长三角地区正在探索的社会治理模式，在政府这里，是以建设服务型政府为目标的；而在政府与社会的关系方面，则是在承认和促进社会自治的前提下建构起社会治理的合作关系。

二、长三角地区政府与社会合作关系的成长动因

当前，长三角地区政府与社会的新型关系还只是一个尚未充分显现的现象，但它却是一个具有趋势意义的历史性事件。分析长三角地区政府与社会合作关系成长的动因，可以说是多种因素互动的结果。其中，既有全球化、后工业化的影响，也有社会及其治理自身演进的逻辑使然，特别是社会自治力量的强势成长，迫使政府不得不去调整政府与社会的关系，从而走向了政府与社会合作关系生成的方向。再者，自觉的服务型政府建设和社会治理体制创新也在政府与社会合作关系的成长中起到了推动作用。

1.全球化、后工业化促进了政府与社会的合作关系

作为在改革开放中勇于探索和不断进步的地区，长三角在20世纪末就充分感受到了全球化、后工业化浪潮的影响，进入了再度“脱域化”进程。我们知道，在西方国家的近代社会起点上，出现了一波脱域化运动，生成了民族国家和以政府为中心的社会治理框架。大致从20世纪80年代开始，西方国家进入了一波新的脱域化进程，在更大范围上打破地域界线和族群界线，并将其影响力向全球扩散，并以全球化、后工业化的形式出现。

在全球化、后工业化运动兴起之时，中国也进入了改革开放的进程，特别是沿海发达地区，就不能不受到全球化、后工业化浪潮的冲击。对于长三角地区而言，按照历史演进的逻辑走过了市场经济的建立和管理型政府模式的建构阶段，但很快就发现，全球化进程不是现代化的延续，而是个体、社群、制度和社会以及世界持续的变革过程（全钟燮，2008），全球化、后工业化所提出的是全新的要求。第一，由于长三角地区经济、社会的开放度较高，直接受到外部因素的影响，不仅人口的流动、资金的流动、产品的流动反映了全球化的特征，而且产业结构也直接受到外部因素的影响，必须反映后工业化的要求。第二，由于外来人口的大量涌入，由于流动性的迅速增长，也由于利益意识的觉醒和多样化利益群体的出现，长三角地区的社会复杂性和不确定性程度急剧提高，以至于政府既有的静态可操作性的管理方式不再有效，而且由政府完全承担起来的社会治理也显现出力所不逮，如同经合组织（2004）所说的，作为决策者，政府拥有掌握国家权力的绝对权威。但作为服务提供者，政府只是一种选择，因为它在向谁和如何提供公共服务方面并没有垄断权。第三，政府面向差异万千的治理对象的统一性治理不再能满足社会治理的新要求，同时，社会自治力量迅速成长，并有了强烈的自治意识和要求。在这种条件下，政府与社会合作关系的生成也就是必然的事情。

2.社会自治力量成长中的合作治理

从全球看，自20世纪七八十年代开始，也就是在公共领域与私人领域的分化达到了无以复加的地步后，出现了逆转，呈现出了领域融合的历史趋势，公共生活和私人生活原有的紧张关系正在消解，公共领域与私人领域之间开始出现广阔的中间地带。社会自治力量就在这个所谓的“中间地带”成长了起来，并以独立自主的行动者身份出现。这一过程在长三角地区出现大致始于新世纪开始，并呈现出强势发展的势头，大量的新社会组织、非政府组织开始成长为具有自觉性的社会治理主体。这就是新的一波社会自治运动，而且是自觉的社会自治运动。虽然中国社会在历史上错过了自发的社会自治运动发生的时机，但从长三角的实际表现来看，自觉的社会自治运动却在新的历史条件下健康成长。

以社会组织为例。从总体规模看，截至2012年底，上海社会组织共有10730个；江苏全省登记社会组织42477个，社会组织总量位居全国第二，社会团体、基金会数量均位列全国第一；浙江正式登记的社会组织33700个，每万人拥有社会组织数6个，社会组织总数和万人拥有量均位居全国前列。长三角社会组织已形成强大规模效应，建立起了良好的自我发展循环机制。从行业分布结构看，长三角社会组织发展全面，行业分布广泛，遍及教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等经济社会各个领域。从组织功能看，社会组织利用其边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点，规避政府间合作中存在的种种矛盾和问题（王云骏，2005），在扩大内需、促进就业、提供公共服务、维护社会稳定、加强社会文明建设方面发挥着越来越重要的作用。

3.在合作治理的模式建构中建设服务型政府

政府与社会迈向合作关系，又对政府提出了完全不同于以往的要求，迫使政府走向服务型政府建设的方向，这是一个互动的过程。新世纪伊始，上海、南京等地就率先投入到了服务型政府建设的现实行动中。对于服务型政府，张康之（2013）认为，政府是以合作治理体系中的多元治理主体中的一元的形式出现的，它所拥有的是服务型政府的性质，所扮演的是引导者的角色，所发挥的是引导多元治理主体以合作的方式开展社会治理的功能。显然，任何时候的政府都是与社会共在的，甚至可以说是广义的社会概念中的一个构成要素。然而，统治型政府和管理型政府都不能够意识到它与社会的共在，而是凌驾于社会之上进行支配和控制。对于服务型政府而言，与社会间的合作关系正是建立在政府与社会共在前提下的，至少，这作为一种新的理念已经确立了起来。

政府与社会关系牵连着两头，一头是行政体制，另一头是社会体制。政府与社会合作关系需要在行政体制和社会体制改革的互动中加以建构。从长三角地区的社会组织来看，可以分为两大类，一类是在改革开放前或者在改革开放初期建立起来的，它们是在行政体制改革中为承接政府职能而组建起来的组织；另一类则是在社会主义市场经济建立过程中内生的，是真正根源于和植根于社会的组织。后一类社会组织与政府设立或政府动员成立的社会组织不同，在一个较长时期内是作为参与社会活动的边缘组织而存在的，远离“政治中心”，缺乏自治的习惯和能力，而且由于社会体制没有理顺，它们也缺乏自主性的社会自治空间。为促进长三角区域内社会中介组织的发展，当前应进一步转变政府职能，理顺政府与社会中介组织之间的关系（罗峰、李琪，2010），要切除社会组织与政府的繁复关系，赋予社会组织以“独立的决策与行使能力”（王名，2001）。为此，长三角地方政府实施了一系列改革，率先推行了社会组织与政府人、财、物脱钩，通过事业单位改革等方式，剥离社会组织与政府部门的行政隶属关系，促使人员分开、机构分开、财务分开、资产分开，同时颁布了多项政策文件支持社会组织发展，培育社会自治能力，很多做法都开创了全国先河。

三、基于政府与社会合作关系的引导型政府职能

政府与社会的关系是一个考察视角，从这个视角出发，可以看到不同的政府与社会关系构成了不同的社会治理模式，政府职能的实现方式也完全不同。当政府与社会之间是一种支配关系时，社会被动地接受政府的支配，同时也生成了对政府无所不在的依赖；当政府与社会之间所建立起来的是一种管理关系时，社会必须接受政府的控制，受到政府的约束，仅仅拥有诸如市场活动等方面的自由，而在社会治理中则是处在被动的、消极的地位上。政府与社会合作关系的生成，则意味着社会成为治理主体，并能够与政府一道在社会治理过程中平等互动。长三角的社会治理已经显现出政府与社会的合作互动，但是随着政府与社会合作关系的建立，政府应当如何发挥其职能，或者说，建立起一种什么样的政府职能模式，既是下一步行政体制改革的基本事项，也关系到当前的社会治理实践。

关于政府职能问题的思考是近代以来的一个政治学课题，然而这方面的大量文献却是由经济学家们提供的。在中国行政改革的过程中，关于政府职能的研究一直是一个热点问题，每当谈到这一问题时，学界与政界都惯于从政府与社会的大、小、强、弱入手，诸如“小政府、大社会”，“弱政府、强社会”等等。事实上，政府与社会的关系不应该拘泥于大、小、强、弱对比，而是要从政府与社会关系的性质着手。就现代政府职能模式来看，从近代早期的自由放任型政府职能模式到凯恩斯主义的干预型政府职能模式，都无非是管理关系的不同表现形式，属于管理型政府的职能模式。随着政府与社会合作关系的出现，必然要求有新的政府职能实现方式与之相伴随。当前，长三角地区经济、社会蓬勃发展，政府与社会合作关系正在生成，意味着政府在这种合作关系中需要担负起引导职能，我们将这种职能实现方式称为引导型政府职能模式。也就是说，政府与社会合作关系中的政府将是服务型政府，其职能模式则是引导型的。

从社会自治的角度看，全球化、后工业化浪潮中兴起的自治不是近代早期自发的社会自治，而是一种自觉的社会自治。这种自治的自觉性一方面根源于社会自治力量的自觉和自主，另一方面则由政府的引导来加以保证，所以是一种需要得到政府引导的社会自治。在改革开放进程中，长三角经济社会的发展成就表明，这一地区在服务型政府建设和社会自治力量的成长方面都进入了一个较为成熟的阶段，特别是形成了政府与社会建构合作关系的历史趋势，也决定了政府可以朝着引导型政府职能模式的方向而进行自我改革。从全国情况看，全面深化改革进入深水区和攻坚阶段，人民群众的利益诉求日益多元化、复杂化，长三角地区同样存在着这些问题。解决这些问题，长三角要向非政府组织放权，培育和发展独立公正、规范运作的社会中介组织，充分发挥长三角地区的行业协会等非政府组织及由民间组织组建的各种组织的作用，建立和完善社会综合服务体系，把那些长期由政府包揽下来，但不应由政府包揽的，政府做不好、做不了的职能放给社会中介组织（唐亚林，2005），从而发挥政府的引导作用。就实践来看，中国政府逐渐摸索出了引导型政府职能模式，但是其实践形态是不成熟的，因此就不可避免地经常性表现为政府主导的状况。而长三角地区与中国其他地区的情况又有些不同，这些地区的地方政府由于内生市场经济的催促，在改革开放初期就及时地根据经济社会发展的要求作出了调整，尤其是进入新世纪之后，则明显呈现出了打造引导型政府职能模式的迹象。在一定程度上，长三角地区政府职能实现方式已经具有了引导型政府职能模式的色彩。

所谓引导型政府职能模式，就是指政府定位在服务者角色上，担负起引导社会治理的职责。它实现了政府干预和社会自主的有机结合，就政府与社会的关系而言，既不是对社会的放任也不是由政府的控制，而是政府提供一个方向性指导，从而把社会中的自主和自由凝聚到了经济、社会发展的共同方向上来（张康之，2012）。从长三角实践来看，由于引导型政府职能模式的建立，使政府从直接管理社会事务的繁复状态中解放了出来，从而在发挥引导作用方面表现出更强的能力。就此而言，当前中国社会所探讨的社会治理能力现代化问题，其实是应当从引导型政府职能模式的建立去破题的。也就是说，政府只有担负起引导而不是管理更不是统治的职责，才是社会治理能力得到根本性提升的标志。我们认为，近些年来长三角地区的政府引导实践是成功的，通过政府引导经济、社会发展，开放社会自治领域和引导社会自治方向，已经使这一地区建构起了政府与社会走向合作的关系，形成了合作治理机制。

通过长三角引导型政府职能模式的运行，我们可以总结和概括出以下几点，从而对引导型政府职能模式作出描述。具体地说，引导型政府职能模式要求政府在以下几个方面发挥引导作用：①制度供给。政府负责制定社会治理方案，输出优质高效的公共政策。②优化环境。政府为社会和市场创造公平竞争的外部环境，协调政府与社会、政府与市场之间的矛盾。③激励与矫正。政府引导社会发展方向，激发社会潜能和活力，建立完善的社会监督机制，确保社会自治力量自律与诚信。正是因为长三角地方政府在这三个方面都作出了积极探索，并形成了成熟的操作方案，才能够保持区域发展总体性领先优势，在各个方面都领先于全国。应当说，在改革开放前期阶段，长三角地区有着沿海和交通便利等方面的优势，随着改革开放的深入，这些外在优势都呈现出了逐渐减弱的趋势。在此情况下，为什么长三角地区一直能够保持经济、社会发展的活力，可以说正是因为它建立起了引导型政府职能模式。

1.曹鹏飞：《我国政府与社会关系转型及其趋势》，《天津社会科学》2010年第5期。

2.《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版。

3.颜昌武、马骏编译：《公共行政学百年争论》，中国人民大学出版社2010年版。

4.［美］全钟燮著、孙柏英等译：《公共行政的社会建构：解释与批判》，北京大学出版社2008年版。

5.经济合作与发展组织编著、政府发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译：《分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体》，中信出版社2004年版。

6.王云骏：《长三角区域合作中亟待开发的制度资源——非政府组织在“区域一体化”中的作用》，《探索与争鸣》2005年第1期。

7.张康之：《在后工业化进程中构想合作治理》，《哈尔滨工业大学学报》2013年第1期。

8.罗峰、李琪：《欧盟一体化发展对长三角协同发展的启示和思考》，《国家行政学院学报》2010年第3期。

9.王名：《中国的非政府公共部门》，《中国行政管理》2001年第5期。

10.唐亚林：《长三角城市政府合作体制反思》，《探索与争鸣》2005年第1期。

11.张康之：《论政府行为模式从控制向引导的转变》，《北京行政学院学报》2012年第2期。