“负面清单”管理在我国的缘起、应用价值与推广路径※

陈朝兵

从2013年9月上海自贸区公布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 （负面清单）》起，意味着“负面清单”管理在我国正式开始试点运用。作为一种新型管理模式，“负面清单”管理在我国全面深化改革的现实语境下，“不仅是市场准入方式的改革，更是政府管理经济方式的一次重大变革”。

一、“负面清单”管理在我国的缘起

“负面清单”管理是指“一个国家禁止外资进入或限定外资股权比例的行业清单。在这份清单中，一个国家明确列出不予外商投资准入或有限制要求的领域，清单以外领域则对外资充分开放”（卢进勇、田云华，2014）。我国自2013年秋季在上海自贸区开始实行“负面清单”管理以来，已有广东佛山和四川成都两地相继启动了“负面清单”管理改革，其他多地也纷纷表示将要实行“负面清单”管理。可见，“负面清单”管理在我国正以星火燎原之势逐渐兴起，这是与我国现阶段所处的特定国内外发展环境密不可分的。

1.适应经济全球化新形势，构建开放型经济体制的客观要求

经济全球化是当今世界发展不可阻挡的潮流。早在本世纪初我国就选择加入WTO以作为融入经济全球化的重大举措。然而，综观全球，一个毋庸置疑的事实是WTO多边贸易体制的权威性正在遭受严重侵蚀，其地位日益被“边缘化”。在此背景下，世界贸易和投资规则的重构就成为新一轮国际贸易谈判的核心内容。以美国为首的西方发达国家发起和推动建设了TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系）等两大贸易体系和PSA（多边服务业协议），试图制定新的世界贸易和投资规则，重建全球贸易格局。在这些新的自由贸易协定下，“负面清单”管理模式逐渐成为国际贸易投资规则发展的新趋势。

伴随我国融入国际经济规则体系程度的不断加深，世界贸易投资规则的变动和调整对我国经济发展无疑有着巨大影响。反过来，从我国早已确立的构建开放型经济体制目标来看，我国也具有参与全球贸易投资规则重构的强烈内在诉求。为此，我国于2008年启动中美双边投资协定谈判，在历经九轮商谈之后终于在2013年7月第五轮中美战略经济对话中取得突破性进展，即我国同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定谈判。9月，我国发布了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，通过设立上海自贸区试行“负面清单”管理，正式开启对外商投资的“负面清单”管理实践。可见，我国引入“负面清单”管理既是参与全球贸易投资规则重构的重要举措，也是适应经济全球化新形势和构建开放型经济体制的客观要求。

2.顺应全面深化改革浪潮，建设法治政府和服务型政府的重要内容

全面深化改革是当代中国最为鲜明的时代特征，党和国家对全面深化改革的重视程度也到了前所未有的地步。党的十八届三中全会《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这就是说，全面深化改革的核心和重点是通过调整政府与市场的关系来实现经济体制改革。显然，我国通过设立上海自由贸易试验区引入“负面清单”管理制度就是在全面深化改革中实施的一项重大改革举措，对于处理好政府和市场关系将具有突破性价值和意义。诚如有学者所言：“负面清单管理模式体现了‘放权‘和‘市场化’的改革思路，其意义和影响不止体现在投资领域，而是对全面市场化改革的倒逼”（方学，2014）。

“负面清单”管理同时是我国建设法治政府和服务型政府的重要内容。首先，“负面清单”管理体现的是一种法治限权和赋权思维，它要求政府行政审批遵循“法无授权不可为”的原则，即法律没有明确禁止的，行政相对人可以“法无禁止皆可为”。这就有利于规范政府行政审批权力运行，促进行政审批行为公开化和透明化，而这显然是我国建设法治政府的题中之义。其次，“负面清单”管理是对政府管理市场思维方式的转变和调整，即从以往过多干预微观经济活动转变为减少微观干预，同时注重加强宏观管理和服务。这就有利于促进我国政府管理模式从传统 “管制型”向现代“服务型”转变，进而切实推动我国服务型政府建设。

3.回应现代市场体系构建需要，建设社会主义市场经济体制的必然选择

当前我国正处于建设成熟的社会主义市场经济体制阶段，构建使市场在资源配置中起决定性作用的现代市场体系是建设社会主义市场经济体制的关键内容和核心诉求。中共十八届三中全会《决定》指出：“必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系”。2014年7月，国务院印发《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称“意见”）也要求“建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系”。这既明确指出了我国现代市场体系构建的内容和要求，同时表明建设和完善现代市场体系是我国建设社会主义市场经济体制的紧迫任务。

完善现代市场体系和建设社会主义市场经济体制要求建立公平开放、自由平等的市场规则体系，为此引入“负面清单”管理实行统一的市场准入制度势在必行。事实上，《决定》和《意见》都强调引入“负面清单”管理制度：“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，确保各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。实施“负面清单”管理，意味着无论是外资企业、国有企业还是民营企业，在市场准入环节都将受到一视同仁的公平待遇。同时，根据“负面清单”内容规定，各类市场主体在市场领域的投资行为和经济活动，包括“什么可为”和“什么不可为”，都将得到清晰明了地指引和规范，如此可为市场活动空间的开放自由和市场竞争规则的公平公正提供有力保障。这表明，“负面清单”管理有效回应了我国现代市场体系的构建需要，是我国建设社会主义市场经济体制的必然选择。

二、“负面清单”管理在我国的应用价值

世界组织首席经济学家帕特里克·洛（Patrick Low）指出：“负面清单最突出的优点是能够极大地增强市场开放的透明度，因为哪些行业或者行为被排除在外是‘立刻’就一目了然的”（陆振华，2014）。在笔者看来，我国引入“负面清单”管理主要有三个层面的应用价值。

1.深化行政审批制度改革，规范行政审批权力运行，推进政府职能转变

相比以往我国行政审批制度实行的 “正面清单”管理，“负面清单”管理直接在清单上列明了企业不能进入的市场领域，而清单以外则完全“法无禁止皆可为”。这对深化行政审批制度改革的意义是，清单未予禁止的市场领域，企业无需通过行政审批而只需行政备案即可进行自由投资。这就彻底改变了既往行政审批制度的思维和逻辑，极大地为政府行政审批“做减法”，真正实现简政放权。与此同时，“负面清单”管理可以有效规范行政审批制度背后的行政审批权力运行。通过明晰的清单列表，不仅减小了行政审批权力自身边界的模糊性，使行政审批权力边界变得更为清晰和确定。更为重要的是，行政审批权力的运行过程得以公开化、透明化和阳光化，这对抑制大量存在的审批腐败无疑将大有裨益。进一步地，政府职能也将得到切实转变。在企业投资和经营领域，政府职能本应是通过宏观战略规划、政策立法以营造良好的投资环境和维护市场竞争秩序，而非一味过度审批企业投资和过多直接介入、干预市场微观活动。“负面清单”管理促使政府严格遵循“法无授权不可为”原则，防止对市场和企业的直接干预，完全在清单之外扮演“服务员”角色，切实回归政府的应有职能。

2.保障企业投资公平自由化，提高企业投资效率，激发企业创新活力

长期以来，我国对外商投资实行的是“正面清单”管理模式，即一方面通过《外商投资产业指导目录》紧紧限定外商投资的范围，另一方面外商投资必须经过政府严格审核批准方能进行正常投资。这容易导致外资企业与国有企业、民营企业在市场准入上不能享受公平待遇，且过多过滥的行政审批也极大降低了企业的投资效率和抑制了企业的创新活力。实行“负面清单”管理后，政府明确把不允许外商投资进入或限制进入的领域和产业列明在清单上，而清单之外的领域和产业则严格遵循“法无禁止皆可为”，企业无需经过政府审批而只需行政备案即可进行投资。这就有效降低了外资和民间资本的准入门槛，各类市场主体也可依法平等进入清单之外领域，因而可以有效保障企业投资的公平自由。再者，“负面清单”管理变繁琐的行政审批为简易的行政备案，有利于降低企业投资成本和提高企业投资效率。比如，实行负面清单之后，如果要创建一家主营业务不是在负面清单范围内的公司，注册时间可以从原先的 29天缩短为 4天 （陈伟，2014）。此外，“负面清单”管理对企业的“法无禁止皆可为”和对政府的“法无授权不可为”，意味着企业将获得更大的市场空间和更多的市场自由，政府权力也不可再随意过多过细地干预市场行为，这就有利于切实激发市场主体的竞争与创新活力，并极大增强市场经济发展的内生动力。

3.有利于厘清政府与市场边界，促进发挥市场在资源配置中的决定性作用

“正面清单”管理和“负面清单”管理下的政府与市场关系有着根本不同。在“正面清单”管理下，政府不仅限定企业投资范围，而且对企业投资采取严格的行政审批管制，企业投资则只能遵照政府的意志，不得“越雷池一步”。如此，公共资源配置体现的是政府权力逻辑，而不是市场经济运行规律。不同于“正面清单”管理，“负面清单”管理在发挥政府有限作用的同时，更强调市场发挥决定性作用，即政府在给市场主体划出一条清晰的“不能做”的政策底线之外，均属于市场主体“可以做”的范围。于是，市场主体能够做什么以及应该怎么做，都可根据法律和市场实际情况作出自己的判断和选择，避免再受到行政权力不必要的干扰。而这，恰恰是厘清政府与市场边界、充分发挥市场机制在资源配置中决定性作用的关键。除此外，“负面清单”管理也深度契合了市场经济运行规律，可以对市场资源的配置发挥积极有效的引导和优化功能。比如，成都市在实施“负面清单”管理改革中，通过“负面清单”的引导，在天府新区成都片区直管区对传统制造业中的低速汽车、有色金属冶炼等项目亮“红灯”，电力行业中的单机容量5万千瓦以下常规小火电机组项目被禁止。这对成都市进一步淘汰落后产能，推动市域产业转型升级起着积极促进作用（李晓东、雷建，2014）。

三、面向全国推广“负面清单”管理的有效路径

从上海设定自贸区试点运用并总结经验，再面向全国推广普及，这将是“负面清单”管理在我国未来发展的必经历程。要防止“负面清单”管理可能出现的“一阵风”热度和“重形式、轻成效”，全国各地在探索应用“负面清单”管理时应遵循以下几方面的路径。

1.破除阻碍“负面清单”管理实施的隐性壁垒

“负面清单”管理是一项同时跨经济领域和政治领域的改革，不仅涉及极广极深极繁的市场领域事务，同时也涉及政府权力运行和既有利益关系调整。这就决定了推行“负面清单”绝非易事，而是会遭受诸多隐性壁垒造成的重重阻碍。一是清理现有法律制度框架的重重束缚。“负面清单”管理涉及到我国投资管理体制改革，因而需要对投资管理体制的相关法律法规以及产业政策作出修改，即应修改《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》和《公司法》中与“负面清单”精神不符的相关规定。同时“探索制定一部统一的公司法典，填补法律漏洞，从立法层面开始逐步消除隐性壁垒，将有关负面清单的国民待遇落到实处”（杨海坤，2014）。二是破除“官本位”的思想观念。“负面清单”管理是现代化政府管理的产物，要求政府将自身权力关进“笼子”里，严格遵照法律行事。然而我国“官本位”思想浓厚，在政府、市场与社会三者关系中，政府一贯居于主导地位，行政权力没有得到有效约束和制衡，这无疑与“负面清单”管理的推行是严重相悖的。因而，实行“负面清单”管理必须从思想观念层面破除“官本位”这一隐性壁垒。三是转变政府管理市场方式。长期实行“正面清单”管理模式的我国政府对市场管理已习惯于重行政审批而轻监督管理和提供公共服务，这一固有管理思维和方式显然不能适应“负面清单”管理的需要。因而，只有与时俱进，采用现代化的行政管理方式，厘清行政管理体制内部各种权力关系，不断简政放权，弱化行政审批，同时加强监督管理和提供公共服务，政府才能更好地在“负面清单”管理模式下处理好同市场的关系，也才能够解决好政府和企业关系合理化的问题。

2.致力于制定一份质量优良的“负面清单”

一份科学合理、质量优良、切实可行的“负面清单”，是实行“负面清单”管理的基础和前提，同时也是关键所在。然而，制定“负面清单”绝非简单地把“正面清单”由“正”转“负”，而是要求在厘清政府与市场关系的基础上，对各行业各门类进行重新分析评估，尽量缩短清单条目，放宽市场准入门槛，从而确保“负面清单”的制定质量。一是要明确“负面清单”的制定依据。国家层面的“负面清单”制定应以外商投资法律法规、《外商投资产业指导目录（2011年修订）》（以下简称“目录”）等为依据，同时结合我国现实国情，既不过分参照《目录》而导致与《目录》如出一辙，又不照抄照搬西方发达国家追求所谓“最精简”内容。地方制定“负面清单”除了以相关法律法规、《目录》作为依据以外，还要以国务院颁布的 《政府核准投资项目目录（2013年本）》、国家发展改革委颁布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》、国家各部委对一些行业准入的特殊管理规定等为依据，同时还应结合地方产业发展实际和发展要求，确保制定的“负面清单”合法和可行。二是要遵循循序渐进和动态管理的原则不断改进和完善清单内容。“负面清单”的制定工作绝非一劳永逸，而是要求按照循序渐进和动态管理的原则保持动态跟进。这是因为随着社会经济的不断发展，“负面清单”针对的对象——市场经济必然会千变万化，出现新领域和新情况，故仅凭一时制定的一张清单不可能实现永久管理的目的。因此，为了充分发挥“负面清单”的积极作用，同时防控可能产生的风险，需要不断完善“负面清单”内容，及时修正“负面清单”，使“负面清单”的内容更加科学、完整，既符合现实国情状况，又符合改革开放政策（赫郑飞，2014）。三是既要明确清单的具体领域，又要为未来可能出现的新情况预留空间。“负面清单”只有内容具体明确，指向具体领域，才能为“负面清单”管理提供科学合理依据，确保切实可行。同时，“负面清单”的制定也不能一味追求确定性，而忽视了市场经济不断发展变化这一最大实际，应该为市场未来可能出现的新情况预留空间，避免规定过于死板和僵硬。

3.完善相关配套制度设计

“负面清单”管理的推行是一个涉及众多相关配套制度的复杂系统工程，只有加强“负面清单”管理相关配套制度设计，才能为“负面清单”管理的推行提供制度化、系统化和法治化的基本保障。一是建立健全行政备案制度。行政备案制度是“负面清单”管理的一种基础性和保障性制度。伴随“负面清单”管理的实行，将意味着清单之外的众多领域不再按照审批制度执行，而是由核准制改为备案制。为此，需要从设定主体、实施过程、法律责任、行政救济等方面建立健全行政备案制度，以充分发挥行政备案制度对“负面清单”管理的保障作用。二是完善监督管理制度。随着“负面清单”管理的实行，市场主体将获得更多的活动空间和更大的活动自由，这客观上加大了政府监管市场主体的难度和复杂度。因而，一套严格、完备、有效的监督管理制度就成为推行“负面清单”管理的必须。完善监督管理制度，应对政府监管市场的重点领域、时间阶段、方式手段等作出调整，以更好适应“负面清单”管理带来的变化，确保监管严格且有效。三是强化信息公开机制。实行“负面清单”管理需要以信息的充分公开和足够透明为基础前提和根本保障。作为信息的最大所有者和最强控制者，政府在推行“负面清单”的管理过程中对“负面清单”管理信息的公开程度，无疑对推行“负面清单”管理起着不可低估的影响。这就需要搭建信息共享平台，构建信息公开机制，保障信息公开和透明。四是重构外商投资准入制度。“负面清单”管理的实行过程，其实也是外商投资准入制度的解构和重构过程。一方面，针对那些与“负面清单”管理不协调和不匹配的现有外商投资准入制度规定，需要加以清理或修改；另一方面，根据“负面清单”管理新要求，需要对现有外商投资准入制度加以健全和完善。如此，使外商投资准入制度更有利于“负面清单”管理的实行。

4.加强市场准入后监管力度

“负面清单”管理有利于从根本上实现简政放权，然而在实现“放权”的同时，还要求必须加强监管。尤其是当“负面清单”管理降低市场准入门槛后，政府更应加强对市场主体的准入后监管，实现从“事前审批”向“事后监管”的监管重心转移。一是建立完备有效的监管制度。要制定严格、具体的市场监管规则，明确重点监管的行业领域、采用的监管手段以及监管的程度等，致力于编织一张疏而不漏的市场监管网络。同时，要建立一套完备有效的监管制度，这些制度包括安全审查制度、反垄断审查制度、技术标准体系、信息共享制度、社会信用体系等。与此同时，也要针对政府的监管行为制定相应的制度，约束和规范政府的监管权力，确保监管合理、有效、到位，防止监管泛滥。二是构建一套良性运转的监管机制。要确立相应的行政监管机构，配置相应的人力、物力、财力等监管资源，确保严格监管、全程把关，保障监管的力度和有效度。要转变市场监管方式，综合运用多种监管手段，建设“网格化、精细化、一体化”的监管模式，实现市场监管方式的根本转变。要构建多元主体下的监管机制，整合包括政府、社会组织、社会公众等主体在内的监管力量，形成市场监管新格局，增强市场监管体系建设的科学性、系统性、协调性和实效性。三是可制定专门用于监管的“监管清单”。这是直接借鉴成都市推行“负面清单”管理的有益经验。成都市在推行“负面清单”管理的过程中，除制定“负面清单”外，还制定了“准许清单”和“监管清单”。其中，“监管清单”专门用于政府进行市场监管。“通过‘监管清单’管理制度，让政府的工作重心进一步从‘事前审批’向‘事后监管’转移，做到监管有力，更好地维护市场经营环境的公平和正义”（梁立俊，2014）。

5.构建一套有效的风险防御体系

市场经济发展具有高度的复杂性和不确定性，加之资本具有强烈的逐利性，决定了“负面清单”管理在放宽资本市场准入条件之后，不可避免地蕴含着较大风险。这就要求推行“负面清单”管理，必须构建一套有效的风险防御体系加以保障。一是建立健全风险防御管理制度。制定“负面清单”的同时应同步进行风险防御管理制度设计，包括安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系、企业年报公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度、社会力量监管制度等（蔡木子，2014）。只有加强这些风险防御管理制度的建设并不断健全，才能针对“负面清单”管理中可能蕴藏的各种风险构筑一堵牢固的“防火墙”。二是综合运用各种风险防御手段。可以用于防御“负面清单”管理风险的手段包括反垄断审查、金融审慎监管、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术法规和标准等（徐豪，2013），以及构建信息共享平台、实施风险监测和风险评估、构建风险预警系统和风险应急机制等。综合运用这些风险防御手段，可以有效应对和化解“负面清单”管理中产生的诸多风险。三是完善市场化退出机制。市场退出机制是防范和化解“负面清单”管理容易产生的市场风险的有效手段。一方面要健全市场化退出机制，以增强市场主体的风险忧患意识，促进市场主体加强内部控制和规范经营行为，提升抵御风险能力。另一方面要完善企业破产制度，规范市场主体的破产程序和破产行为，最大限度减轻企业破产对市场经济造成的不稳定影响和其他潜在风险。

1.田丰：《负面清单管理模式需解决三大问题》，《经济日报》2014年2月13日。

2.张相文、向鹏飞：《负面清单：中国对外开放的新挑战》，《国际贸易》2013年第11期。

3.卢进勇、田云华：《负面清单管理模式的理论依据》，《国际商报》2014年5月12日。

4.方学：《“负面清单”管理激发市场活力》，《中国经济导报》2014年3月4日。

5.陆振华：《“负面清单” 简史》，《21 世纪经济报道》2014年1月1日。

6.陈伟：《上海自贸区推行“负面清单”的制度创新与面临的问题》，《对外经贸实务》2014年第6期。

7.李晓东、雷建：《成都：驶入行政审批改革“快车道”》，《光明日报》2014年7月23日。

8.杨海坤：《中国（上海）自由贸易试验区负面清单的解读及其推广》，《江淮论坛》2014年第3期。

9.赫郑飞：《完善负面清单管理模式的思考和建议》，《中国行政管理》2014年第8期。

10.梁立俊：《给外资开负面清单 成都启动改革》，《成都商报》2014年6月13日。

11.蔡木子：《“负面清单”成政府管理普遍思维》，《长江日报》2014年4月2日。

12.徐豪：《“负面清单”管理释放市场红利》，《中国报道》2013年第10期。