长三角地区流动人口管理和服务问题与对策研究※

樊士德 周 睿

本文所指的流动人口，不同于西方发达国家的“国内移民”（Internal migration），主要是指离开原户籍所在地流入发达地区和城市，在流入地以谋求就业、生活为目的的人员，但却并不拥有所居住城市户籍及其背后所附属的一系列相关社会福利待遇。根据国家统计局统计，人口流动从2000年的1.21亿人增加到2014年的2.53亿人，年均增长5.41%。其中，作为中国经济增长重要引擎与经济最为发达地区之一的长三角地区构成了人口流动最为集聚区域之一：流动规模从2000年的1936万人增加到2014年的5507万人，年均增长7.75%，相比全国同期高出2.34个百分点。在这庞大的人口流动过程中，政策扮演了重要角色，尤其是基于改革开放30多年的特殊国情，为了平衡社会、经济、政治稳定等多方面利益，人口流动政策及其制度安排所发挥的作用，不仅微妙，而且是一个多主体、多利益博弈的复杂过程：从制度层面最初的严格控制，到社会认同，又递延到政策默许，再转向政策认同，最后又升华为政策鼓励 （樊士德，2013）。事实上，这一过程不仅构成了全国范围人口流动政策的演化脉络，也构成了区域人口流动政策的演进机制与机理特征。

然而，对于长三角地区，政策演进到今天，做了什么样的调整与改进？现状如何？与全国相比有何种差异化的呈现？还存在哪些突出问题与矛盾？应做出什么样的改革、调整和新的制度安排？未来又将呈现何种格局？这一系列问题构成了本文的逻辑出发点。此外，目前国内外有关我国流动人口政策的直接研究并不多见，即使有零散研究也主要偏向全国范围宏观视角抑或典型省份、代表性地级市的政策演变或脉络梳理，而可能因行政主体的缺失，对类似于长三角的区域政策研究更为鲜见，这也彰显了本文可能的贡献。

这里值得说明的是，严格意义上，“政策”通常属于宏观范畴，然而学界 （宋洪远、黄华波、刘光明，2002）、政界乃至社会各界通常并未严格加以区分，时常将区域或省市的规定甚至微观范畴也纳入 “政策”范畴。此外，还有学者（高鸿业，2011）直接采用“微观经济政策”这一表述。尽管本文采用的表述是“政策”，但更多地偏向中观层面的政策规制或干预，甚至是区域内部不同省市对流动人口管理和服务的微观规制措施和办法，而不同于中央政府的宏观社会经济政策（樊士德、魏枫，2014）。

一、长三角地区流动人口政策现状

受我国户籍制度的影响，迁移人口离开了原来的居住和管理属地，原来依附在户籍上的诸多义务和权利也随之消失，进而发生区域间的动态转移。然而对于“候鸟式”的且外生于城镇化之外的流动人口，往往不仅获取不了流入地的一系列福利，而且会牺牲流出地本该拥有的部分权利或福利。

为了便于流动人口的管理和服务，不仅中央出台了诸如《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》（下文简称《意见》）等，而且各地方政府也出台了相关政策文件。《意见》自1995年出台后，形成了以流动人口就业证和暂住证制度为核心，人力资源和社会保障部门、卫生和计划生育管理部门、公安机关、工商行政管理部门等共同参与管理的流动人口管理制度和服务体系。与此同时，相继出台多个流动人口计划生育方面的管理办法或条例，如《流动人口计划生育工作管理办法》《流动人口婚育证明管理办法》《流动人口计划生育工作条例》等。上述一系列意见、办法和条例等共同构成了近20年流动人口管理和服务政策的基础。

就全国而言，对于流动人口的管理和服务政策主要侧重于社会治安和计划生育两个方面。随着经济的发展和劳动力市场的深化，包括管理和服务体制创新、子女教育、医疗保障等在内的流动人口管理和服务政策也得到逐步完善和推进。就长三角地区而言，上述一系列特征在2009年 《国家人口计生委关于推动流动人口服务管理体制创新促进长江三角洲地区一体化发展的指导意见》中体现得较为明显。该意见所提的体制创新和区域一体化的10项重点任务中，有4项涉及计划生育，包括推进人口与计划生育立法衔接、改善计划生育民生问题、推进人口计生基本公共服务均等化、实施人口计生服务管理便民利民工程等；有2项体现基于社会治安的管理特点，包括探索城乡统一的人口登记制度、建构流动人口信息化管理体系。此外，“坚持在体制改革上先行先试”则体现了与长三角地区经济发展状况相匹配的体制创新，具有很强的针对性和指向性。

近年来，长三角地区在流动人口医疗保险方面迈出了较大的步伐。2010年6月17日浙江出台《浙江省流动就业人员基本医疗保障关系转移接续业务经办规程（试行）》，明确了跨制度、跨统筹地区转移接续基本医疗保障关系的业务内容，尤其对流动就业人员的转移接续与待遇等待期等给出了明确规定。2012年3月29日，上海在《关于外来人员2012年度医保年度转换若干问题的通知》中规定，非城镇户籍人员住院的相关医疗保险与上海城镇职工对接，尽管只针对“按7%上缴基本医疗保险费”的群体，但相对其他省、市而言有显著提升。

进一步来看，不同阶段长三角地区的流动人口政策导向都给人口流动带来了不同程度的社会影响与经济效应，尤其是通过对人口流动规模、内在结构等方面的影响进而作用于长三角地区的经济增长、产业结构调整以及区域内可持续协调发展。相比中央政府而言，长三角地区流动人口政策与微观规制措施对人口流动产生了更为直接和具体的影响。尽管长三角地区人口流动政策演进得到了较大程度地推进，当前人口管理和服务仍存在诸多不足。

二、长三角地区流动人口管理和服务中存在的不足

尽管长三角地区流动人口管理和服务水平已经取得了一定进步，但是由于大部分流动人口文化程度低、法律意识淡薄、劳动技能缺失，且心理和物质功利化、结构复杂化和行为与目标短视化或短期化，这一系列局限或缺陷也就造成了对长三角地区内各层级地方政府的政策调整、创新和完善未能形成较为良性的倒逼机制，进而导致流动人口的管理和服务仍然存在一些较为突出的问题和困境。

1.对流动人口的管理和服务缺乏制度约束

尽管很多地方都认识到流动人口管理是一个综合性、社会性工作，也出台了多个文件，并要求各个行政部门相互协调和配合，但至目前，流动人口管理和服务并没有真正被纳入到政府行政考核体系，缺乏制度约束和责任追究机制，无法形成预期的管理合力。与此同时，无论是中央层面，还是长三角地区层面，长期以来对于流动人口更多地是“管理”观念占主导，尽管近些年提出需要由“管理”向“管理和服务”并重转向，但因长期以来的“路径依赖”，“服务”并未贯穿到实践中。加之长三角地区内各流入地往往并未将外来人口视为本辖区内的组成部分，进而认为无义务给其提供与本辖区内户籍居民相匹配的一系列福利，而且本辖区自身福利支出压力日益沉重更成为其 “护身符”。此外，2012年笔者在长三角地区一些地市调研发现，外来流动人口对流入地辖区管理和服务水平的满意度并未被纳入行政考核，更为关键的是，很多政府主管部门忽视外来流动人口对本地经济增长和经济发展乃至日常的城市运行等方面的多重贡献，将外来流动人口给本地区所带来的交通运输、犯罪、环境污染、就业挤占、其他“城市病”以及原有既定福利分摊等外在负向效应突出化甚至无限放大，进而视外来人口为自身的“负担”甚至“累赘”，这也恰恰构成了地方政府部门对外来流动人口持“管理”而非“服务”态度的内在逻辑（樊士德，2013）。

2.对流动人口的管理和服务缺乏区域间协作

流动人口的最大特征就是在不同行政区域间流动和迁移，而对流动人口管理和服务却缺乏动态的跟踪、管理和服务，使得流动人口在跨区域流动过程中出现了诸多矛盾和问题，尤其是不同区域和省份间的行政壁垒仍旧较为明显。一方面，流出地地方政府最初往往偏向通过提供技能培训等方式鼓励人口和劳动力外出务工，而对外流后的情况和问题缺乏动态监测和管理，理所当然地认为人口外流后所产生的一系列问题是流入地的管理和服务内容；另一方面，对于跨省份、跨区域的流动人口，不同区域和省份间缺乏系统对接，进而因信息不对称和不完全而造成管理成本叠加与资源浪费。从经济学视角来看，辖区短期利益最大化也导致了区域协作框架至今并未建成，更何况在一定程度上不同省域间更多地是竞争关系而非合作关系，因此，区域内部的协同和合作需要进一步加强和完善。

3.对用工单位缺乏监管，责任模糊

新《劳动合同法》出台后，笔者在长三角地区调研发现，尽管新《劳动合同法》有利于劳动者微观个体维护和保障自身权益，提升了在用人单位的对等权利，如用人单位招用劳动者时，应如实告知工作内容、职业伤害、职业危害、安全生产状况、劳动报酬以及劳动者要求的其他情况，但在实践中劳动合同对实际工作内容并未明确，更未量化，不仅不告知工作本身的危害性，相反还会隐瞒相关信息，而且往往对实际造成的职业危害不承担责任，甚至连工伤赔偿也不能保障。这一系列问题在流动劳动者中尤为常见。笔者认为，这在很大程度上是由于相关主管部门对用工单位疏于管理造成的。

从博弈论视角来看，流动人口的一系列主管部门存在监管与不监管两种策略选择，而对用工单位相对流动人口而言同样存在履约和不履约的策略选择。正如上文所述，长三角地区地方政府的微观规制尤其是主管部门是否作为、是否监管对流动人口福利保障起到决定性影响。然而相关主管部门对外来人口视为“问题”和“累赘”、信息不对称而带来的高额监管成本、对主管部门政绩考核上激励相容机制的缺失，这些因素导致其偏向选择“不监管”策略，从而构成了“监管部门不监管、用工单位不履约”这一纳什均衡。

4.应对流动人口复杂结构的政策滞后

流动人口的复杂结构使得管理和服务难度增大，进而凸显出有关流动人口的相关政策和规章制度的滞后性。流动人口结构复杂性体现在五个方面：①新生代流动人口与老一代流动人口交织并存，而且新生代外流人口的比重近年来逐步增大，其诉求以及工作和生活方式发生巨大变化，无疑给流动人口政策的制订和完善增加了复杂性；②交通便利与技术进步，使得跨省份、跨区域流动更加便利，进而带来流动人口来源地更加多样化；③人口流动频次和频率相比以往有所提高，这也给流动人口管理和服务带来困难；④人口外流过程中所衍生出的心理问题、生理问题、留守儿童问题、老人福利损失以及相应的养老问题等，不仅对流入地地方政府流动人口管理和服务的要求有所提高，而且对流出地地方政府相应政策也要求进一步完善；⑤从流动人口微观个体的内在特征来看，学历结构、技能差异、自身素养、民族差异、社会背景、不同来源地等因素无疑让流入地对流动人口的管理和服务更加复杂化。这些都在很大程度上加大了流动人口的管理和服务难度。

流动人口政策滞后性具体包括三个方面：第一，政策的认知时滞，指的是外来人口规模、内在结构和未来趋势的复杂性使得地方政府的政策制定、管理和服务办法的出台有一个分析和认知的过程，其复杂性在很大程度上决定了认知时滞的长短；第二，政策的决策时滞，指的是从对外来人口多样性与复杂性的认知，到政策的决策，再到实施有一个较长的过程；第三，政策的效果时滞，即流动人口政策效果的产生、显现再到反馈存在时滞。

三、长三角地区加强流动人口管理和服务的对策

当前正值我国大力推进城镇化建设，大量人口从农村涌入城市，从中西部地区涌入长三角地区。针对不断增加的流动人口，长三角地区必须尽快解决流动人口管理和服务中存在的问题，才能推动城镇化与区域一体化进程。

1.发挥长三角地区不同省域间的协同效应

尽管长三角地区并非一个真正的独立主体，但是笔者认为，不同省市应该在“虚拟一体化”框架下从竞争中寻求合作，发挥相互间的协同效应。从中观视角来看，长三角地区可以通过区域联合从而形成一个整体区域概念，类似于美国纽约、日本东京等与周边城市之间的界限逐渐模糊。同时建立长三角跨区域多层次的决策沟通机制，在长三角区域规划中打造一个由上而下的无障碍、成体系的合作协调平台以及综合信息登记平台，充分发挥“长江三角洲城市经济协调会”、“沪苏浙流动人口计划生育区域联动联席会议”推进户籍等各项流动人口政策区域一体化的独特作用。

这里的内在逻辑在于：一方面，作为我国经济增长的重要引擎，长三角地区理应率先进行与自身经济和社会发展程度相匹配的户籍等制度创新，发挥在全国范围的示范与引领效应，这种潜在效应的发挥需要长三角地区不同行政主体相互协同，即面上的共同推进，而非点上的突进；另一方面，尽管长三角地区内部不同省域间存在竞争关系，但更多地应是一种合作关系，在这种“虚拟一体化”框架下，发挥相互间的协同，必然会形成经济学意义上的“1＋1＞2”的规模经济、多维主体合作的范围经济与相互间的互利共赢。当然，在不同省域多层次、多维度、多元化协同过程中，需要在中央政府的统一协调框架下进行，最终为包括劳动力在内的要素有序流动和合理的空间布局提供新的制度安排，充分释放制度改革红利。

2.积极落实流动人口居住证制度，不断提高流动人口的社会保障水平

从短期来看，居住证制度可以作为长三角地区外来人口管理和服务的过渡政策；从长期来看，必然呈现外来人口与本地居民逐步一体化的趋势。以居住证代替暂住证，是确保宪法规定的公民自由迁徙权的体现，从法律上保证了公民在本土内实现自由居住。但是从暂住证到居住证的改变，不仅是称谓的变更，而应是居住证所附属的多重福利的进一步提升和改善。我国长期以来实施有差别的社会福利政策，这些差别往往是通过户籍管理来实现的，而当前改善流动人口管理的核心在于改变依赖于户籍的各种不平等福利，因此，需要尝试在长三角地区范围内逐步推行由各省市财政统一安排的外来人口与本地居民基本一致的社会福利，并根据各地的具体生活水平辅之以一定的地方福利，这样可以确保流动人口在流动过程中的基本福利。各地可以根据流动人口居住时间长短，分先后、分情况、分批次、分类别地给予一定的社会福利保障，让流动人口也能分享到与对当地经济建设贡献相对应的成果，最终实现长期视角下真正的区域一体化。

3.强化流动人口管理和服务部门的基础建设，建构和完善相应的行政考核标准和体系

在区域间协同和联动的前提下以及新的制度安排的统一框架下，对于流动人口而言，离不开具体的管理和服务机构，尤其是在当下的中国。长三角地区不同省市的经济发展部门一般根据需要鼓励或吸引人口流入或流出；卫生和计划生育部门则负责为流动人口提供公共卫生与健康、计划生育管理和服务等工作；教育主管部门则为流动人口本身及其子女教育提供保障；公安和治安部门则负责提供治安和相应的安全等权益保护；人力资源和社会保障部门则负责相应的有形和无形福利保障。由此，在流动人口管理和服务过程中，需要强化具体责任部门的基础建设，并对上述一系列部门建立工作满意度的行政考核标准与体系，以及与其配套的评价体系和反馈机制，对工作过程进行动态反馈和监管。

4.加强对流动人口集聚区域的管理和服务，及时发现和排解潜在的矛盾和风险

国内外经验表明，大城市和发达地区聚集了大部分流动人口和劳动力，如日本、韩国、泰国、新加坡、中国香港等。对于我国大陆而言，尽管近些年部分流动人口呈现就近流动和就近城镇化趋势，但是占主导的空间分布特征仍是向以上海、浙江、江苏为中心的长三角地区和以广东、福建为中心的珠三角地区集聚和汇集。改革开放30多年来，我国经济持续高速增长，尤其是东部沿海地区的超常规发展，在很大程度上受益于低廉的流动人口和劳动力的要素贡献。然而，这一向大城市和超大城市聚集的模式受到了学界的质疑和批评，主要集中在交通堵塞、资源和能源供给短缺、环境污染、其他城市病等。这也构成了上文所指出的流动人口被流入地地方政府视为“问题”或“累赘”的典型例证，进而带来了一系列主管部门对外来人口更多地持“管理”而非“服务”的态度认同。的确，发达地区和大城市对外来人口的不认同或歧视、大城市中新的二元分布格局（即大规模的外来人口集聚区与本地居民居住区明显分开）、流动人口与本地居民之间的文化冲突以及因多元化的输出源所带来的流动人口自身相互间的习惯和文化冲突等，都会成为流动人口管理和服务乃至新型城镇化推进过程中潜在矛盾和风险源。事实上，这些风险源是由流动人口与城市居民之间长期以来根深蒂固所存在的“两种文化”、“两种身份”、“两种制度”所决定的。基于此，需要加强对流动人口集聚区域和汇集城市的动态监控和疏导，尤其是在方式方法上进行多重的政策调整和制度创新。

5.依托现代“互联网＋”和大数据技术，全面提升流动人口管理和服务水平

现代互联网技术、云计算和大数据等现代信息技术成几何式增长，以席卷全球之势改变着人类的思维、生产和生活方式，极大地提高了生产和管理的效率。鉴于我国流动人口的规模大、结构复杂、来源地范围广且随机性强，通过借鉴现代“互联网＋”和大数据技术的潜在优势，不仅能够减轻庞大流动人口管理和服务的难度和压力，而且能够进一步提高和改善流动人口管理和服务的水平。从具体路径上来看：一方面，需要积极加大人、财、物投入，研究和拓展现代互联网和大数据技术在流动人口管理和服务上的应用，建立点对点、面到面的动态数据和信息储备；另一方面，要做好人口信息的基础数据采集工作，尤其是在下一代身份证制作中可以加入相关的智能感应系统，使得流动人口的信息可以通过无线识别技术，不仅仅限于公安部门的系统处理，而且能够为多部门所共享，建成长三角地区不同省市间各相关部门同步更新、同步处理和同步优化的流动人口动态管理和服务数据库。

1.樊士德、魏枫：《发达地区地方政府对劳动力流动微观经济政策范式探究》，《财贸研究》2014年第2期。

2.樊士德：《中国劳动力流动社会经济政策演化脉络与效应研究》，《人口学刊》2013年第5期。

3.樊士德著：《劳动力流动、经济增长与区域协调发展研究》，经济科学出版社2013年版。

4.高鸿业著：《西方经济学（微观部分》，中国人民大学出版社2011年版。

5.宋洪远、黄华波、刘光明：《关于农村劳动力流动的政策问题分析》，《管理世界》2002年第5期。