地方政府融资平台转型发展研究※——基于地方债管理新政视角

成涛林

一、引 言

从20世纪80年代上海市成立第一家政府投融资平台——上海久事公司至今，地方政府融资平台先后经历了萌发、起步、推广、快速发展、调整整顿及转型发展各阶段。地方政府融资平台是我国分税制财政体制、地方政府官员政绩考核体系（或称GDP竞争）、金融体制三者重叠的合理化产物，为促进地方经济发展、推进城市化、提高城市居民生活水平发挥了巨大作用。特别是2008年国际金融危机之后，国家出台了“四万亿”投资刺激计划，省、市、县、乡镇四级政府均新成立了数量不等的融资平台，各级地方政府融资平台数量短时期内增长很快，债务规模及财政风险在短短几年时间内陡然增大。但部分融资平台运作的不规范、债务风险的上升逐渐引起了社会各界的高度关注和重视，在看到融资平台积极作用的同时也逐渐重视其背后隐藏的财政金融及社会政治风险。基于此，国家有关部门先后出台了一系列举措来加以整顿。2010年6月，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》；财政部、发改委、人民银行和银监会就贯彻国务院通知精神又联合出台了实施意见。此外，银监会也单独出台了地方政府融资平台贷款风险监管等文件，以此来清理、整顿融资平台发展。但由于种种原因，其整顿效果并不明显。

2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改＜预算法＞的决定》，新预算法已于2015年1月1日起施行。新预算法规定，除在国务院限额内发行地方政府债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，真正体现了地方政府举债“开前门”、“关后门”的原则。紧接着，国务院又出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。上述地方政府债务管理新政的出台，对今后融资平台公司发展是一个极大的挑战。因此，融资平台如何化解政府债务、如何转型发展、转向何方，成为学术界讨论和关注较多的一个热点话题，也是一个全新的问题，值得财政和金融学界深入研究。

二、当前地方政府融资平台转型发展存在的问题

1.平台数量多，债务规模大

首先看平台数量。据银监会数据，截至2013年12月 31 日，地方政府融资平台数量在 1.06－1.11 万家之间，而2010年底只有6576家，增长60%以上。这只是列入银监会统计口径的数据，还有很多融资平台，特别是乡镇一级政府成立的各种融资平台，尤其是推进新型城镇化较快的地区，其融资平台数量更多，尚不在银监会的统计范围之内。而发改委统计的只是发行城投债的融资平台数量，统计范围明显较小。目前全国究竟有多少家融资平台，还尚无权威数据，需要全面摸底调查。再看债务：据审计署两次对地方政府债务审计的数据，截至2013年6月30日，政府负有偿还责任的融资平台债务为4.09万亿，而2010年底其债务规模为3.14万亿，增长29.94%。审计署地方政府债务审计数据显示，截至2013年6月底，政府负有偿还责任和或有债务中，融资平台公司债务所占比重分别为37.44%和41.33%。而事实上，一方面有部分融资平台没有列入债务统计范围；另一方面，在统计范围之内的融资平台也有部分债务 （例如经营性债务）没有统计在内。所以，实际上融资平台公司的债务在地方政府债务总额中所占比重还要高一些。

2.部分融资平台担保行为不规范，隐藏着较大债务风险

审计报告显示，部分融资平台公司违规发行债券423.54亿元。财政部等四部委2012年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元①刘守英：《“经济新常态”下的土改机遇》，《财经年刊2015：预测与战略》，第40－41页。。极少数地区仍以政府担保、财政资金偿还债务等各种违规行为举债，甚至是银行与地方政府相互勾结，通过编造虚假材料等手段给融资平台贷款；还有部分融资平台资产不实，现金流枯竭，资产负债率明显偏高，项目融资“一女多嫁”、虚假立项套取银行融资情况还时有发生，产生了极大的债务风险。

3.融资平台自身偿债能力缺乏可持续性和造血功能

由于地方融资平台承担了很多政府性职能和项目，而且绝大部分项目缺乏现金流。例如，城市道路、桥梁、广场、绿地等非经营性资产，既无法产生经济收益，也无法上市交易变现流通。为此，融资平台偿债主要靠土地出让金及财政预算安排，或者是借新还旧，自身偿债能力明显不足。中诚信国际的研究表明，2011－2013年已发债的融资平台公司借新还旧率分别为69.85%、61.19%和68.8%。此外，土地市场受国家宏观调控政策影响较大，土地出让金具有很大的不确定性和波动性。2014年，全国土地出让金收入仅增长3.2%，增幅同比下滑41.4个百分点；并且土地出让收入增长主要集中在东部发达地区，其他很多省份还出现了负增长。2015年上半年，全国土地出让收入又下跌38.3%。随着土地拆迁安置成本越来越高，导致土地出让净收入所占比重越来越小，可用财力增加有限，这更加大了依赖土地出让收入偿债的融资平台的财务风险。

4.融资平台内部治理机制不健全

虽然融资平台法律意义上是企业，也建立了董事会、监事会等内部治理机制。但实际运作中，部分融资平台公司董事会、监事会成员都是由地方政府管理和任命，由政府相关部门官员调任，而且也有相应的行政级别，本质上还是官员身份，主要管理者均列席当地党委的常委会或政府的常务会议。甚至有的地区还是作为事业单位来管理，行政化色彩非常浓厚。政府官员的考核和激励机制与市场经济条件下的企业激励和约束机制存在一定的矛盾和冲突，融资平台的管理层注重的可能是自己短期的政绩最大化，而非企业经营效益的最大化。当融资平台出现投资或决策失误时，最终还是由地方政府来买单，而对融资平台高管缺乏一定的约束力和责任追究机制，存在着预算软约束问题。有的地方政府纯粹为了融资需要，同时设立多个融资平台，政府官员一个人同时在多个平台公司兼任董事长，几个融资平台债务资金通盘运作，甚至相互抽逃注册资本金，蕴含了极大的风险，这在东部地区发达乡镇表现尤为突出。

5.融资平台债务管理受国家宏观调控政策影响大，具有很大的不确定性

融资平台外部融资渠道主要以银行贷款为主，而商业银行放贷规模及成本主要取决于国家的货币政策，例如信贷规模、基准利率等。2010年以来，国家及有关部门针对融资平台先后出台了许多管理文件，对其清理退出、地方政府担保、债务风险预警等方面作出了诸多规定。特别是去年以来的一系列新政，对融资平台更是带来了极大的挑战和压力。商业银行都非常在意和关心其存量和新增贷款是否能纳入政府预算管理。2014年12月份常州“14天宁债”和乌鲁木齐“14乌国投债”先后被突然取消纳入政府债务管理，导致城投债市场一片恐慌。目前正处在新旧政策的调整期和置换期，很多商业银行都在观望上述政策的执行情况及最新政策，视情况再决定是否继续给融资平台放贷。上述新政致使融资平台外部发展环境产生了很大的不确定性，使融资平台的资金链更为紧张。在进入新常态、稳增长的宏观背景下，财政部、人民银行、银监会三部门于2015年5月联合出台了《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，对融资平台在建项目（2014年9月21日前经相关投资主管部门已审批并开工建设的项目）融资提出了过渡解决办法，未来新项目仍将按照地方债管理新政来实施。

三、地方债管理新政对融资平台转型发展的影响

1.地方政府与融资平台的关系将更加科学明晰和规范

以往地方政府与融资平台的关系是你中有我、我中有你、相互担保、相互兜底、政企不分，融资平台背靠地方政府这棵大树开展业务，地方政府直接指挥融资平台经营项目，两者之间缺乏科学明晰规范的责权利关系。而新政要求地方政府与融资平台理清债务关系，明确政府和企业的责任。属于企业的债务，清偿责任由企业承担，不得推给政府，切实做到谁借谁还、风险自担。属于政府债务的，分为一般债务和专项债务，分类纳入公共财政预算、政府性基金预算。今后地方政府将不再通过融资平台进行举债，对其债务也不再承担任何偿还和担保责任。这使得地方政府与融资平台之间的关系将更加科学明晰和规范。

2.城投债发行难度增大，发行成本上升

由于地方债管理新政不允许地方政府再给融资平台债务背书，今后融资平台新增债务不再纳入政府性债务管理，而视做企业自身的经营性债务，失去了政府的隐性担保；其承担的准公益性和公益性项目将通过PPP或地方政府发行债券进行融资。这导致融资平台发行的企业债券（城投债）面临信用重估风险，债券信用等级及含金量将大大降低，进而致使发行难度加大。据Wind最新数据显示，2014年12月，城投债共发行56只，规模为729亿元；发行量和发行规模同比下降54%和38%；2015年以来累计发行城投债209只，规模为2046亿元，发行规模仅占上年总量的12.8%。从长远来看，由于其新发行的企业债券信用等级降低，对购买者而言，其投资风险上升，势必导致发行难度增加，发行成本上升。

3.融资平台与商业银行的关系将更加经济和理性

在地方政府的积极牵线搭桥和斡旋下①过去几年，地方政府领导都积极主动拜会各商业银行主要管理者，以争取该行更多的信贷资源投向本地，各商业银行成为各地方政府的座上宾和香馍馍。，以往各商业银行愿意把信贷资源优先投放给融资平台，商业银行甚至与融资平台相互勾结进行放贷，放贷需要什么材料就让融资平台准备什么材料，缺啥补啥进行包装，从贷款形式和程序上做到符合金融监管部门的规范和要求。例如，2010年民生银行对融资平台的贷款余额占其贷款总额的比重就超过20%。商业银行认为融资平台背后有地方政府兜着，地方政府也不会关门和赖账，贷款没有风险；而且贷款收益率高，具有很大的规模经济，这远比给众多中小企业放贷更具效益和效率。地方政府、商业银行、融资平台三者之间形成了一个利益共同体。而新政要剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台今后不得新增政府债务，这相当于是打破了它们三者之间的利益统一体。今后商业银行与融资平台是市场经济条件下平等的经济主体关系，商业银行将要重新审视它们与融资平台之间的关系，寻求有效的合作模式，其放贷行为将变得更加经济性和理性。而且今年财政部将实施3万亿元的地方债务置换债券额度，将地方政府一部分到期的高成本债务转换成地方政府债券，从而降低地方政府融资成本。根据江苏省第一批置换发行情况来看，3年和5年期债券中标利率仅为2.94%和3.12%，7年和10年期均为3.41%，比融资平台贷款利率低4－5个百分点，这对商业银行而言是一笔较大的收益损失。据财政部测算，第一批1万亿元额度的地方债置换，将减少地方政府利息负担400亿－500亿元。

四、融资平台转型发展的思路与政策建议

1.妥善处理融资平台公司存量债务，为今后转型发展打下扎实基础

融资平台要转型，首先要妥善处理好已有的存量债务。要全面清理和排查本地区所有融资平台数量，按照客观真实、实质重于形式、政府承担最后兜底责任原则，逐笔、逐项清查融资平台所有债务的类型、规模、债权人、偿债期限等信息。要严格区分融资平台经营性债务和因承担政府项目而产生的债务。对于融资平台经营性的债务，例如房地产开发、参股小贷公司等，应界定为企业自身债务，不能归入政府性债务。对于政府性债务，融资平台公司是直接偿还责任主体，要根据存量债务期限及偿债能力滚动编制存量债务处置计划，并按项目性质明确偿债资金来源，合理确定分年度债务偿还化解目标。项目收益能够还本付息的，应继续通过项目收益偿还；项目收益难以还本付息的，地方政府可通过注入优质资产、提高项目盈利能力、增加有效抵质押等措施，增强融资平台公司偿债能力。或者是通过PPP模式将融资平台债务转为项目公司（SPV）债务，其中需要地方政府承担的债务，通过发债置换成地方政府专项债务；项目没有收益的，其债务置换成地方政府一般债务。商业银行（债权人）、融资平台、地方政府三方平等协商，可以通过资产证券化、政府回购、资产处置等方式重新签订偿债协议。融资平台存量债务处置完毕后，融资平台今后不得再新增政府债务，地方政府对其债务也不再承担偿还和担保责任。

2.融资平台要从地方政府融资工具转向真正的市场经营主体

地方债管理新政要求剥离政府融资职能，融资平台作为地方政府融资工具的历史使命将逐步结束，今后应向市场化和实体化的经营主体转型，实现自主经营、自负盈亏。一是按照现代企业制度“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的要求，打破原有与地方政府的依附关系，建立规范的公司治理架构；企业领导层全部与公务员或事业身份相脱钩，真正实现政企分开。二是通过业务流程和管理机构再造、专业人才引进和培养等多种途径，不断培育和提高转型后公司的资本运作、战略规划、资源整合、集团管理、风险控制等方面的能力，提高市场化经营水平。三是加强资本运作，充分发挥国有资本的优势，通过引入境内外战略投资者、管理层收购（MBO）、发展混合所有制经济、IPO等多种方式，不断优化资本结构，提高资本运营效率和盈利水平，实现国有资本增殖。

3.分门别类，科学合理界定融资平台转型发展方向和功能定位

融资平台种类多，涉及领域广，而科学分类是其转型发展成功与否的关键因素。对于融资平台种类，根据不同的标准有不同的划分结果。银监会曾于2012年将其分为支持、维持、压缩和退出四种类型。魏国雄（2009）按投资项目有无经营收入将融资平台分为完全没有经营收入、有部分经营收入、完全具有经营收入三类。封北麟（2009）将融资平台分为小而全、大而强两类。他们的划分标准在实践中很难落到实处，融资平台的各种经营业务往往是你中有我、我中有你，很难找到具有单一特征的融资平台。根据融资平台经营业务开展情况，笔者将现有的融资平台分为以下三类：第一类，纯粹为了融资需要而专门设立的无实质性经营业务的融资平台，从法律意义上讲是公司法人，但实为空壳公司。此类融资平台在存量债务处置结束后（地方政府应优先置换这类融资平台的债务），应予以关闭。第二类，主营业务主要集中于土地收储、整理开发、拍卖等领域的土地收储机构。此类融资平台可以划分为投融资类，今后应成为专门负责运作地方政府负债的机构或者是公益性项目建设的专门管理机构，并接受政府授权发行专项地方政府债券，继续充当政府与市场中间人的角色。要不断创新土地收储和开发制度，加快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制，通过合资、合作等多种方式，引入社会资本，推进城市土地储备、整理和开发，并推行土地宗地核算办法，科学准确核算土地出让收入及开发成本。要加强城市资源运营，通过开发规划资源、城市空间（地上和地下）资源（例如户外广告经营权、城市轨道交通沿线商铺、公交车车身广告等）、旅游资源、城市基础设施冠名权等多种方式进行资源性融资，不断开拓城市建设融资渠道。转型后的新机构与以往的融资平台有着显著的区别，其债务责任的划分和偿债来源将更加明晰，与政府的责权利也将更加科学合理规范。第三类是集团－子公司型融资平台，它们已对公益性、经营性和准经营性项目进行了区分，形成了高速公路、港口、燃气、自来水、垃圾处理、地方金融等几类核心业务板块，即主要集中于经营城市产业，并由相应的子公司进行专业化运作，在资本市场上积累了一定的融资渠道和投资管理能力。同时也根据地方政府安排，承担了一些公益性项目的建设任务。此类融资平台可以划分为产业发展类，今后应退出政府融资平台名录，完全按市场化方式运作，以经营城市、服务城市发展为理念。地方政府通过购买公共服务、特许经营权转让、注入优质城市资产等方式对其进行扶持，并鼓励其进行跨区域的横向和纵向整合以及基于产业链价值提升的产业上下游整合，逐步打造成为城市运营商和城市服务商，提升城市宜居环境、价值和品质，提高城市软竞争力。

4.地方政府及相关部门应积极转变观念，严格执行地方债管理新政，助推融资平台转型发展

冰冻三尺非一日之寒，融资平台转型发展是一个长期和缓慢的过程。而地方政府及相关部门带头严格执行地方债管理新政是今后融资平台顺利转型发展的首要因素。地方政府及相关部门应与时俱进，尽最大努力改变过去几十年所形成的融资及债务管理的老套路、老观念、老办法，加强对地方债管理新政的学习和研究，做到吃透精神和熟练掌握，并带头严格执行。与此同时，还要通过政策、财政资金等多种方式扶持其转型发展。各商业银行及其他金融机构也要严格按照地方债管理新政，审慎开展与融资平台的各项金融业务，严格关注债务风险。此外，财政部、发改委、央行、银监会等部委也要加强对地方政府执行地方债管理新政的督察力度，严查各种违法违规行为，并给予相应的责任追究。

1.陈家洪：《从道德风险视角看地方政府投融资平台的规范发展》，《现代经济探讨》2013年第2期。

2.成涛林、孙文基：《新型城镇化视角的地方政府债务管理探讨》，《南京社会科学》2015年第2期。

3.大公国际资信评估有限公司课题组：《地方政府融资平台的发展阶段、矛盾特征及转型模式》、《债券》2014年第11期。

4.国务院：《关于加强地方政府性债务管理的意见》，www.gov.cn，2014 年 10 月 2 日。

5.丁伯康著：《新型城镇化政府投融资平台的发展转型》，中国商务出版社2014年版。

6.李南山：《地方融资平台公司转型之路：面临政府融资职能切割》，www.rongzizulin.com，2014 年 12 月 8 日。

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8.张平：《地方融资平台融资渠道的比较研究——基于雷达图分析法的视角》，《现代经济探讨》2014年第8期。