经济新常态下宏观调控政策转型分析※

马 宇

一、经济发展新阶段与经济增长新动力

1.经济发展新阶段

1978－2015年，我国走过37年的改革开放和经济发展历程，从不同角度来划分，我国经济表现为不同发展阶段。从商品总供求关系上来看，1978－1996年我国处于短缺经济时代，总供给小于总需求，经济在总需求的强力拉动下快速增长，出现了严重的通货膨胀；1997年之后，我国经济进入了过剩经济时代，总供给大于总需求，通货膨胀不再是最重要的问题，甚至出现了通货紧缩，宏观调控的核心问题是刺激需求，保持经济快速增长。从对外开放和融入全球经济角度来看，1978－2001年，我国经济对外开放处于低层次和初级阶段；2001年之后，借加入WTO的东风，商品出口和引进外资得到了快速发展，我国经济迅速融入全球经济体系，外汇储备大幅增长，具有全球影响力。从增长速度和发展模式方面来看，1978－2012年，我国经济以超高速增长，总规模迅速扩大，直到成为全球第二大经济体，发展模式以粗放式、以追求经济增长速度为主要目标，经济增长质量不高；增长动力主要来自于廉价的生产要素和刺激总需求的宏观经济政策。2013年至现在，我国经济进入新常态阶段，即增速由超高速转变为中高速，发展模式更注重内涵发展、绿色发展和技术提升，宏观调控的主要目的也不再是保持经济高速增长，而是转向平衡发展和协调发展，增长动力主要来自于改革和创新。因此，可以说我国经济新常态是一个总供给大于总需求，已经融入全球经济，国外经济与国内经济相互影响，经济中高速增长，改革与创新成为经济增长的主要驱动力，宏观调控政策不再是高强度刺激有效需求的经济发展的全新阶段。

2.经济增长新动力

多年来我国经济持续保持超高速增长，主要推动力之一是大量廉价生产要素投入形成的要素推动型经济增长，是以外延式扩张为主，在技术上是以模仿发达国家为主。而新常态下则是经济增长动力主要来自于改革、产业结构升级优化，在技术上自主创新越来越重要，经济增长更多依靠技术进步带来的内涵式增长。与旧常态相比，经济增长动力正在发生根本性变化。

第一，消费和内需成为经济增长的主要动力。在旧常态下，投资和出口对我国经济增长的贡献率较高，消费对经济增长的贡献率较低；进入新常态阶段以后，消费对经济增长的贡献率显著增加。近几年我国消费对GDP的贡献率正在提升并超过了投资对GDP的贡献率。2011年消费对GDP的贡献率达到56.5%，首次超过了投资的47.7%的贡献率，出口贡献率则为－4.2%；2014年消费对 GDP贡献率为 51.2%，投资贡献率为48.5%，出口贡献率为0.3%①数据来源于国家统计局网站。。未来将形成一个与过去截然不同的经济结构，从以第二产业为主转向以第三产业为主，消费和服务业成为经济增长的主要推动力。

第二，改革驱动经济增长。近两年，我国进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，规范政府行为，减少不必要的干预，减轻企业税收负担，强化市场机制，激发市场活力，直接形成了经济增长的内在动力。例如，我国中央政府和地方政府都大力推进行政审批制度改革和商事制度改革，取消和下放大量事项审批权，简化了办事程序，提高了效率，释放了微观经济主体的活力。由于实施了简化工商企业注册程序、鼓励支持个人创业的政策，小微企业数量快速增加，2014年我国新注册小微企业出现“井喷式”增长，带动了大量新增就业（张宿堂等，2014）。

第三，创新引领经济增长内涵提升。进入新常态阶段以后，我国经济不可能再像以往那样依靠外延式和粗放式增长，而是必须转变到依靠创新和科技进步的内涵增长为主。从政策层面来讲，我国已经实施了多项激励企业创新的政策，取得了显著效果。从微观经济主体来看，没有技术进步和创新就很难成长起来，就无法获取竞争优势。在新常态下，国家政策鼓励创新，企业不得不依靠创新，再加上已有的良好的创新和科研基础，创新将成为新常态下经济增长的主要引领力量。

第四，经济结构优化升级促进增长。目前我国经济所具有的增长潜力和发展前景是可以预见的：新型城镇化建设正在快速推进，传统制造业正在升级换代，信息技术与传统产业融合改造，战略性新兴产业正快速发展，不同形态的服务业大量涌现，居民收入增加带来了消费增长，新产业、新业态、新商业模式兴起等等已经形成和正在形成的结构优化升级将为新常态下经济协调可持续发展奠定基础。以信息传输软件和技术服务业、文化娱乐业、体育、金融业、批发和零售业等为代表的我国现代服务业也正在迅速发展并成为拉动经济增长的新动力。

第五，新的国际发展战略带动增长。新的开放战略将极大带动我国经济增长，成为我国打造经济对外开放升级版的最重要推动力。在新常态下，我国政府着力推动资本走出去，加强与金砖国家合作，成立了金砖国家开发银行；加强与亚太地区经济体的合作，成立了亚州基础设施投资银行；提出 “一带一路”战略，成立了丝路基金。同时，我国与多个国家签订了自贸区协定，积极引领经济和贸易自由化。这样，通过资本走出去、产业走出去、商品走出去相结合，推动我国对外经济上新台阶，成为我国经济增长的新动力。

二、新常态下面临的经济风险

我国经济从旧常态转换到新常态阶段，虽然存在着很多新的增长动力，但也面临着经济风险，主要表现在以下几个方面。

1.大规模刺激政策的后遗症

进入新常态以后，原来的大规模刺激政策已经停止，融资环境不再像以前那样宽松，原有的一些项目不能获得持续融资，成为“烂尾工程”，一些企业出现资金周转不灵甚至破产倒闭，增加了就业压力，银行不良资产随之增加。由于大规模刺激造成的某些地区房价居高不下，在新常态下面临着下跌的风险；钢铁、水泥等过度投资产业的产能过剩，全行业面临亏损的风险。因此，实体经济中部分无效和低效的企业将被淘汰，可能带来较大的金融风险。地方政府负债过高，也面临着违约风险。

2.国际经济环境的不确定性

自从2008年爆发国际金融危机以来，全球经济一直都处于低增长和弱增长的态势，同时表现为全世界流动性泛滥、大宗产品价格剧烈波动和金融市场不稳定。国际经济环境的变化直接给我国商品出口带来压力，2008年国际金融危机到现在，我国出口增长幅度明显下滑，出口对经济增长贡献率也由正转负，不能继续成为拉动经济增长的主要动力。到目前为止，全球主要经济体都还没有出现彻底好转的迹象。另外，2014年美联储停止了资产购买计划，2015年美国进入加息周期，而欧元区和日本还将继续实施量化宽松货币政策，利率接近于零甚至为负，这会导致主要货币汇率大幅波动和大量资金非常规流动，给全球经济带来巨大风险。

3.产业空心化风险

近几年我国第三产业快速发展，已经超过第二产业，成为我国新增就业岗位的主要来源。根据发达国家历史经验，在第三产业超过第二产业的快速发展过程中，面临着产业空心化风险，即由于生产成本提高，以制造业为主的第二产业大量向国外转移，导致本国制造业萎缩，第二产业就业人数下降。由于我国已经进入第三产业超过第二产业的阶段，如果不能采取有效措施，也存在产业空心化风险。

4.人口老龄化的阶段性风险

从2001年开始，我国进入人口老龄化阶段，60岁以上老年人口超过2亿，占总人口比例达15.5%①资料来源：国家统计局：2014 年末中国大陆总人口 136782 万人。 ［EB／OL］.http：／／gb.cri.cn，2015－1－20。，未来20年每年将新增1000万老年人口，到2050年我国老年人口将占到30%以上。人口老龄化给经济带来巨大冲击，养老保险、医疗保险等方面的开支大幅增加，劳动力短缺，一方面带来经济增速下降的压力，另一方面政府财政支出压力增加，严重的还会导致政府债务危机。在我国经济还不是很发达而人口老龄化却已经很严重的情况下，经济和社会发展等各方面都面临着挑战和风险。

三、新常态下宏观调控政策转型分析

过去多年来，我国经济增长一直依赖总需求拉动，宏观经济政策是以调控总需求为主，尤其是从2008年国际金融危机爆发之后，我国宏观政策以强刺激为主，虽然拉动了经济增长，但也留下了不良后遗症。进入新常态阶段之后，我国宏观政策出现了转折，目标不再是完全以经济增长为主，而是在稳定经济增长的同时，更多考虑结构转型升级、技术进步、就业和环保等。同时在新常态下我国经济也面临着前期大规模刺激后遗症、国际经济环境不确定、产业空心化和人口老龄化等风险的冲击。因此，我国有必要而且已经对宏观调控政策进行了调整和转型，最终将建立起一个适合新常态的、合理的宏观调控政策体系。

1.货币政策的转变

进入新常态阶段以后，我国货币政策出现了重大转折，正从过去多轮的反复强刺激转变为从中长期经济发展目标着眼实施稳健的货币政策。

第一，旧常态下主要通过大量增加货币供给量，放松银行贷款限制，扩大投资需求和消费需求，从而拉动经济快速增长。在新常态下，货币政策调控不是再以总量扩张刺激需求为主，而是在维持总量稳定的同时，采取微刺激的手段，在区间管理的基础上更加注重定向调控和精准调控。例如，我国央行于2015年2月下调金融机构法定存款准备金比率0.5个百分点，另外下调达到要求的城市商业银行、非县域农村商业银行存款准备金率0.5个百分点，并额外下调中国农业发展银行存款准备金率4个百分点。这一政策的实施足以体现出货币政策定向调控和精准调控的意图。

第二，货币政策受发达经济体货币政策影响更大。我国在对外贸易、金融、资本流动等方面的国际化程度越来越深，已经无法置身于全球经济之外。在国际经济处于低增长和弱增长的新常态下，美国、欧元区和日本等主要发达经济体都通过量化宽松的货币政策来刺激本国经济，而主要发达经济体货币政策的变化对我国带来直接影响。因此，我国必须做好货币政策的国际协调，避免出现过大的套利空间导致资本无序流动带来的风险。例如，近期欧洲央行降息和量化宽松政策导致全球降息潮，我国央行根据国内外经济和金融形势，也于近期连续两次降息，虽然国内CPI走势和经济情况有降息的必要性，但是降息也是对国际降息潮的一个反应。

第三，外汇占款减少，货币政策工具更灵活。在旧常态下，我国出口高速增长和外资大量流入形成双顺差，积累了大量外汇储备，导致外汇占款数额急剧增加，造成我国央行被动超经济发放基础货币，其他政策工具只能是被动对冲外汇占款。在新常态下，由于国际经济低迷和我国对外投资的大幅增加，我国外汇储备增加幅度回落甚至减少，外汇占款导致的基础货币发行大大减少，这使得我国货币政策空间增加，可以使用更多的灵活多样的政策工具来微调经济。例如，通过开展分支机构常备借贷便利（SLF）业务向中小金融机构提供流动性；通过抵押补充贷款工具（PSL）为开发性金融支持棚户区改造提供期限较长、成本较低的资金。

第四，货币政策目标需要转变。旧常态下，经济增长和物价稳定实际上是货币政策的两个主要目标。但是在新常态下很多情况发生了变化，例如银行体系之外的社会融资量快速增长，经济增长不能再依靠扩张总需求来拉动等。因此，货币政策目标应该转向“盯住通货膨胀”为主，在保持1%～2%低通胀的同时，降低货币供给量在调控中的重要性，充分利用利率、法定准备率等各种政策工具灵活操作，达到调控目标。同时，通过定向降准等措施加大对小微企业、“三农”等领域的支持。

2.财政政策的转变

新常态下，我国财政政策日益重要，首次提出财政是国家治理的基础，同时也要求进一步提高财政透明度，降低地方政府债务风险，提升财政支出效率。因此，新常态下我国将继续实施积极的财政政策，但政策的目标和方向会有较大的调整。

第一，减税降费支持小微和创业企业。在新常态下，我国特别注意通过降低税负的手段支持小微企业和创业企业。例如，2014年7月将增值税税率从6%和4%分别降为3%，每年给企业减负240亿元；从2015年1月至2017年12月，将享受减半征收企业所得税优惠政策的小微企业范围扩大到20万元以内（含20万元），并按20%的税率缴纳企业所得税。

第二，加强民生投入，激发消费潜力。新常态下，政府不断快速推进医疗保险、失业保险、养老和住房保障方面建设，投入大量财政资金予以支持，并且更加重视对贫困群众的救助，保障低收入群体的生活。一方面实现了社会发展成果共享，维护社会和谐进步；另一方面刺激了居民消费，拉动了内需。例如，2014年我国财政支出中用于社会保障和就业的资金达7152.96亿元，增长9.8%；用于医疗卫生的资金达3038.05亿元，增长15.1%。随着近年医改的推进，新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度不断完善和健全，财政补贴标准已从2009年的80元提高到2014年的320元。

第三，加大公共产品投入力度。目前我国城市化快速发展，大中城市人口迅速膨胀，对基础设施等公共产品的需求大幅增加。进入新常态阶段之后，我国政府更注重提升经济增长质量，提高人民生活质量。因此，应进一步加大公共产品方面的财政投入，让公共产品的供给稳定增长。同时，加大对公共产品的投资也构成了总需求的一部分，增加了就业，拉动了经济增长，并为未来经济发展打下基础。另外，还可通过财政贴息或其他市场化融资渠道，鼓励社会资本参与重大水利工程、桥梁和道路等基础设施建设。

3.产业政策的转变

新常态下我国产业政策的目标是将产业从失衡状态调整到优化状态。前期大规模刺激政策导致产业结构失衡，很多传统产业产能过剩，需要化解和利用这些过剩产能，同时也需要大力扶持战略性新兴产业和现代服务业发展。因此，新常态下我国产业政策的重心出现了一些变化。

第一，淘汰和重组过剩产能。根据中国企业家调查系统组织实施的 “2013中国企业经营者问卷跟踪调查”，我国产能利用率在79%以下的制造业行业有19个，有7个行业产能利用率在70%以下。我国产业政策的重要目标之一就是淘汰和重组这些行业的过剩产能。中央出台了 《化解过剩产能矛盾的指导意见》，提出重点治理钢铁、水泥、玻璃、电解铝等传统行业。工信部计划在2014年淘汰钢铁行业落后产能4770万吨、水泥行业5050万吨。另外，通过引入混合所有制来改造传统产业，推动企业兼并重组，提升产业集中度和绩效。

第二，大力发展战略性新兴产业和服务业。新常态下，我国产业政策的目标之一是优化升级产业结构，将信息技术与传统产业融合改造，促进战略性新兴产业快速发展，将新产业、新业态、新商业模式等这些已经形成和正在形成的结构优化升级持续下去。同时，我国政府不断放宽市场准入门槛，吸引民间资本流入，促进新兴业态的发展和扩张，也会通过设立风险资本投融资平台和发挥资本市场作用来为新兴产业融资（胡吉亚，2015）。

4.对外经济政策的转变

2008年国际金融危机以来，国际经济低迷，处于弱增长态势，我国出口和利用外资都受到很大影响，出口对我国经济增长的贡献由正转为负。因此，我国及时转变对外经济政策，制定了新的对外开放战略。

第一，不但大力促进商品出口，而且鼓励优势产业和资本输出，政府协助企业到美洲、非洲、东南亚、中亚等地区推销我国优势产业，如高速铁路、高速公路、4G技术、核电、水电、风电、钢铁、水泥、平板玻璃等等；将资本输出、产业输出和商品输出相结合，为我国经济增长提供新的动力，推动我国产业结构升级（杨建清，2015）。

第二，我国不再拘泥于发达国家设立的国际经济活动平台，而是按照我国的需要开始作为主要发起人发起和设立国际经济机构，并在各种国际场合提出自己的议题，积极参与并主导一些国际经济规则的设置。例如，我国政府倡导并作为主要发起人设立了金砖国家开发银行、亚州基础设施投资银行和丝路基金三个国际金融组织，这是前所未有的事情；在APEC等诸多国际场合我国都提出自己的议题，参与国际经济规则的制定。

第三，我国积极推进经济自由化，在国内建立了上海自由贸易区，在国际上与20个国家和地区签署了12个自由贸易区协定，正在谈判的自贸区协定有8个，并提出了建设亚太自贸区的概念。我国通过自贸区这种形式不断拓展国际市场，整合国内和国际市场两种资源，实现我国经济与世界经济的共同繁荣。

四、新常态下宏观调控政策的特点与启示

进入经济新常态以后，我国宏观调控政策出现了较大调整和转变，表现出鲜明的特点。

第一，宏观调控以供给管理为主，需求管理为辅。旧常态下我国采取的宏观调控政策是以长期的扩张性政策来刺激总需求，从而拉动经济增长。在新常态下，我国及时调整政策，不再以刺激总需求为主，而是转向供给管理为主，需求管理为辅。供给管理主要是放松管制，激发市场活力，增加有效的商品和服务供给。例如，通过降低市场准入门槛、减轻税负、降低融资成本等措施，增加企业盈利空间，激发企业活力，鼓励企业创新；打破国有企业在某些行业的垄断，引入竞争机制。

第二，经济政策不再大起大落，以微调为主。在旧常态下为维持经济高速增长，我国政府根据短期经济形势变化，频繁运用需求管理政策调节经济，从而带来了调控政策的大起大落。进入新常态阶段以后，我国调控的目标不再是以短期经济增长率作为唯一的主要目标，而是在保持政策连续性的基础上，对政策进行微调，同时兼顾考虑我国经济发展的短期目标和中长期目标。

第三，调控政策更加着眼于中长期目标，经济发展更多依靠改革和创新。进入新常态阶段后，我国不再通过强刺激政策维持经济短期的高速增长，而是依靠改革管理体制和运行机制来释放微观经济主体的活力。我国政府正在重新界定政府权力的边界，将政府没有必要管理的事情，都交给市场来完成，即规范政府权限，不断强化市场机制的作用。鼓励创新，使创新成为经济增长的内在动力，让企业通过技术创新、管理方式创新、经营模式创新等来获得发展和壮大。

第四，全新的开放战略将成为我国经济增长的新引擎。在新常态下，不但我国的商品要走出去，我国的资本、技术、优势产业都要走出去，与他国的市场需求相结合，达到共同繁荣的目的。这些新的对外开放战略将增强我国在全球配置资源的能力，加快我国产业升级，发挥我国优势产业的作用，极大地提升我国的国际竞争力与话语权，并极大地拉动我国需求。例如，未来几年“丝绸之路经济带”区域各国加总共需要建设约1万公里的高速铁路，每公里高铁建设需投资1亿元，消耗大量钢材、水泥等，同时，高铁输出还可以带动对我国铁路交通设备、建筑材料和集成控制系统等方面的需求。

从以上分析可以看出，新常态下宏观调控政策发生了重大转变，表现出与以往不同的特征，这些转变也给微观经济主体带来了一定的启示。第一，对于微观主体来说，经营环境将越来越规范，越来越宽松。例如，鼓励创新和创业的政策力度不断加大，行业垄断将被破除，企业税收负担会降低，政府对企业的管理也越来越透明规范。第二，宏观调控政策会保持连续性和稳定性，不会出现过去那种大规模的逆经济周期的刺激政策，企业也不要再寄希望于获得十分宽松的货币政策环境，而应将更多的注意力和精力放在创新上，包括技术创新、经营模式创新和服务创新等。第三，不能再通过对住房、股票、农产品、矿产资源的炒作获取暴利，而是更多通过创新和认真经营来获取利润。过去由于非常宽松的货币环境，过多的货币通过投机追逐利润，造成物价普遍上涨的同时，也带来某些商品价格的暴涨，形成局部泡沫，催生了人们的投机心态。但是新常态下已经回归正常的货币政策环境，投机炒作的环境不存在了，微观经济主体应该放弃投机心态，树立合法合规经营、依靠创新发展的理念。

1.胡吉亚：《基于产业生命周期理论的战略性新兴产业资金需求分析》，《金融教育研究》2015年第4期。

2.马宇：《量化宽松货币政策的理论基础、政策效果与潜在风险》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2011年第3期。

3.杨建清：《中国对外直接投资产业升级效应的区域比较研究》，《云南财经大学学报》2015年第2期。

4.张宿堂、秦杰、陈二厚等：《引领中国经济巨轮扬帆远航》，《人民日报》2014年8月15日第1版。