自贸区建设与社会组织承接政府转移的职能※

唐德龙 杨 君 高 翔

2013年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。自贸区在中国试验已一年有余，现有文献的探讨主要集中在自贸区的意义、改革的方向、金融改革、负面清单制度、知识产权保护、国际经验等，较少学者注意到自贸区建设中社会组织承接政府转移的职能问题。实际上，实现自贸区建设中社会组织承接政府转移的部分职能，促进政府和社会组织角色的合理定位，对于形成良性政社关系，推动社会组织尽快成长为重要的第三部门，具有重要意义。为此，本文梳理了自贸区建设中政府职能定位与社会组织活动空间，探讨社会组织承接政府职能转移的现状及困境，并给出提升社会组织承接能力的对策。

一、自贸区建设中政府职能定位与社会组织空间

1.自贸区建设中的政府职能定位。根据 《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称 “《方案》”），上海自贸区“为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。”主要措施是：加快政府职能转变；扩大投资领域的开放；推进贸易发展方式转变；深化金融领域的开放创新；完善法制领域的制度保障；营造相应的监管和税收制度环境。《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称“《条例》”）则规定，上海自贸区管理委员会是市政府的派出机构，履行组织实施自贸区发展规划和政策措施，制定有关行政管理制度，负责、领导、协调有关行政管理工作，指导、协调相关建设活动，提供指导、咨询和服务等工作。由此可知，自贸区建设是“收回政府之手，减少政府干预的有效尝试”，政府必然要放宽投资市场准入条件，实现更大的贸易自由度与投资便利性，根本上提高市场准入的自由化程度（孙婵、肖湘，2014）。为此，自贸区建设中的政府将加快职能转变，促进从“正面清单”管理转向“负面清单”管理，从“分权”转向“减权”，从管制转向服务，从“政策红利”转向“改革红利”，减少政府对市场的干预，培育、扩大国内市场，从而提高投资成功的机会 （陈爱贞、刘志彪，2014）。同时，改革是对政府与市场关系的调整，同时也是对国家与社会关系的再调整，这毫无疑问将给社会组织发展带来机遇。

2.社会组织的优势及其承接政府转移职能的作用。相对于政府，社会组织在提供公共服务方面具有特殊优势。首先，社会组织有特定公益目标，较为擅长从事特定的公益慈善、行业管理、环境保护、咨询、医疗卫生、社区服务等领域。社会组织独立于市场和政府之外，较少受到利益和权力干扰。自贸区建设积极发挥社会力量参与，给社会组织承接政府职能转移提供了可能性。其次，社会组织的公益性和志愿性，使其具有一定社会号召力和资源整合能力，特别是动员志愿者，参与公益活动，优势明显。在一些缺少利益激励，市场不愿管、政府不便管的公共领域，社会组织联结政府、市场和社会公众，发挥其协调、服务、监督功能。最后，社会组织的非政府性、非营利性，以及扁平化管理方式，避免了官僚层级带来的效率低下和回应性不足等问题，能够根据多样化、个性化与日益复杂化的社会需求，以项目管理为核心，灵活应变，精细、准确、即时地向社会公众提供公共服务。

自贸区建设中社会组织承接政府转移职能的作用，主要体现在：其一，实现公共服务提供的多元化。政府不再垄断公共服务提供，而引入竞争机制，可以提高公共服务质量，降低公共服务成本。政府将精力放在“掌舵”与监管，让企业、社会组织等治理主体最擅长的能力释放出来。其二，促进自贸区建设的市场化、社会化和国际化。自贸区是改革的深水区，而社会组织承接政府转移职能，将促进政府职能转变，推动公共领域的政府 “无治理作用”，经济领域的市场作用，社会领域的社会作用。同时，自贸区建设中的行业自律、反倾销、反垄断等领域，引导社会组织出场，有利于同国际接轨。其三，弥补政府和市场双重失灵。市场失灵并不一定要由政府“有形的手”解决，政府失灵可能侵犯市场和公民权利，带来腐败和寻租。社会组织对于政府和市场双重失灵的领域，有其独特优势。

3.社会组织在自贸区建设中的空间。根据《上海市人大法制委关于〈中国（上海）自由贸易试验区条例（草案）〉审议结果的报告》，自贸区要激发社会活力，重视各类企业、社会组织对制度建设的诉求，鼓励社会各方面积极参与自贸区建设（丁伟，2014）。《条例》提出，“充分激发市场主体活力，法律、法规、规章未禁止的事项，鼓励公民、法人和其他组织在自贸试验区积极开展改革创新活动”。《条例》所规定的管委会职责涉及行政管理、信息管理、行业监管、推进项目建设等，其中，可以厘清哪些职责通过购买服务、职能转移等方式，交由社会组织来完成。具体来说：

（1）社会组织可以参与行业监管。《条例》规定，自贸区将进行行政管理方式创新，由原来注重事先审批转为注重事中事后监管，提高监管参与度，推动形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。以上海石材行业协会为例，虽然上海市商务委员会是其主管部门，但二者业务联系较少，上海石材行业协会属于完全社会化的行业协会，日常经费来自会员单位每年的会费，以及为石材行业企业提供服务、咨询等费用。在石材这样一个狭小、竞争性强的行业中，行业协会可以参与制定行业规范和标准，为相关企业提供信息及咨询服务。在自贸区建设中，相关行业可以效仿这种方式，引入社会组织借以进行行业监管，提供更加专业服务，减少“政府失灵”现象的发生，从而提高行政效率，节约行政成本。

（2）社会组织可以提供行业咨询与直接提供服务。《条例》鼓励将自贸区内适合专业机构办理的事项交由专业机构承担，或者引入竞争机制和社会参与机制，通过购买服务等方式，引导和培育专业机构发展。以上海市海外经济技术促进会为例，该组织为海内外投资与贸易提供咨询、信息沟通等服务；开展科技咨询、人才交流、工业加工、商务考察、物资流通和企业人员培训，同时，受托为国内外企业在沪开展业务联络及项目招商。这类社会组织可以为自贸区的人力资源开发与管理、贸易信息共享、业务培训等提供专业服务。又如，《条例》规定，加强自贸区环境保护工作，探索开展环境影响评价分类管理，提高环境保护效率。对此，很多环保社会组织往往拥有专业的团队和专家、实践经验以及灵敏的反应能力，也有助于吸取国际上的先进经验，为自贸区的环保工作贡献力量等。

（3）社会组织可以参与法制建设。《条例》规定，对于地方性法规规章不适应自贸区发展的，可以相应提请上海市人大、市人民政府就其在自贸区的适用作出规定。自贸区法律环境有其特殊性，需要借助社会力量，特别是法律专业机构进入自贸区，“量身定制”合理稳妥的法律体系。此外，《条例》规定，实行知识产权进出境保护和境内保护的协同管理和执法配合，探索建立自贸区知识产权统一管理和执法的体制、机制。在行政复议制度方面，自贸区的具体行政行为可能引起行政相对人的不服，要建立一整套完善的行政复议制度。在劳资关系上，自贸区推行企业与劳动者的集体协商机制和劳动争议处理机制。

以上这些，都急需相应人才与各种专业社会组织，都需要推动行业性、专业性社会组织参与自贸区法制建设，促进政府实现职能转移。

二、自贸区建设中社会组织承接政府职能转移的现状与困境

中国社会组织在“现代化仍然在比较低的起点上迅速推进，同时在没有激烈政治转型的前提下，在从计划经济迈向市场经济的过程中”（何建宇，2009），逐渐成长起来。

1.中国社会组织承接政府职能转移的现状。近年来，以 《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个条例、若干规章和规范性文件为基础，中国初步形成社会组织登记管理制度。同时，中央政府不断调整政社关系，地方政府在行业协会改革、民办非企业单位登记管理、社区社会组织培育、基金会管理创新、社会组织依法监管、社会组织评估体系建设等方面，不断取得进展，这些为社会组织发展提供了有利空间（孙伟林，2008）。根据民政部《2013年社会服务发展统计公报》，截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，比上年增长9.6%；吸纳社会各类人员就业636.6万人，比上年增加 3.8%；形成固定资产 1496.6亿元；社会组织增加值为571.1亿元，比上年增长8.7%，占第三产业增加值比重为0.22%；接收各类社会捐赠458.8亿元。再以上海市社会组织发展为例，根据《2013上海统计年鉴》，截至2012年底，上海市共有社会组织10730个，其中，社会团体3693个，民办非企业6897个，基金会140个。由此看出，中国社会组织建设取得了很大成绩，社会组织发展迅速，回应了政府改革、市场经济转型与社会需求，并逐渐成为社会治理的重要主体之一。

中国社会组织承接政府部分职能，提供公共服务，“成为积极影响社会的重要的组织制度创新形式”（王名，2006），政府和社会公众对社会组织的态度，逐渐从陌生、抵触到肯定和认可。具体来说，在承接政府职能转移的领域上，涉及如医疗卫生、公益慈善、环境保护、文化教育、社区建设、行业管理、中介服务、法律咨询等公共服务领域。在承接能力上，大部分有活力、富创新精神的社会组织以公益或互益为宗旨，视野开阔，重视改善服务，积极寻找生存和发展机会，推动内部管理的规范化、科学化、专业化，能力不断增强。在承接政府转移职能的质量上，社会组织强调服务质量的提高，确立以公众满意为中心的营销战略，吸引政府和社会公众的关注。在承接政府转移职能的积极影响上，社会组织有效联结政府与市场主体，协助政府宏观调控，参与市场监管，对上献计献策，实现政策倡导，表达民意、传达民情，对下体察民情，了解不同阶层的利益、矛盾和冲突。由此，社会组织成为政府和社会之间整合的组织载体，推动公众参与，促进公共价值的协调，唤醒公共意识，缓和社会阶层的矛盾，培育社会资本的实现，促成国家与社会的良性互动；社会组织参与社会资源的再分配，补充政府公共服务供给的不足，弥补政府失灵和市场失灵带来的公共服务缺失。

2.自贸区建设中社会组织承接政府职能转移的困境。中国政府职能转变的改革仍在进行之中，社会组织在自贸区建设中承接政府职能还停留在讨论阶段，社会组织的承接能力还存在以下困境：

（1）自贸区社会组织建设的体制、法律与政策障碍。2013年以来，中国政府对行业协会、商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，这将有助于建立现代社会组织管理体制。但尚在改革中的双重管理体制仍然约束了社会组织发展。而高位阶的社会组织法的缺失，无法有效保障社会组织的法律地位、财产关系，从而导致社会组织激励不足。同时，社会组织的责任追求、内部治理结构、行业自律、社会监督等，也存在制度漏洞。如何实现自贸区内外社会组织管理的制度衔接，目前也尚无明确规定。此外，社会组织“行政化”问题仍然存在，难以保证其独立性（王全兴、王凤岩，2014）。自贸区建设中，政府较为重视给企业提供货物贸易、关税减让等优惠政策，对此，政府也要为社会组织减少体制、法律与政策的束缚，为社会组织在自贸区建设中发挥作用，创造发展机遇，提供制度平台。

（2）政府购买公共服务尚未纳入既定程序。目前，中国政府购买（采购）多集中在货物和工程，较少涉及公共服务项目，已有的购买公共服务主要是政府后勤服务。各地政府向社会组织购买公共服务，多是民政部门在社会福利和社会工作领域的尝试。一些地方政府在购买公共服务过程中取得了一些成绩，但也缺乏相应的法律制度保障；政府购买资金尚未纳入统一预算，不利于审计与监管；购买过程缺少中介机构，信息沟通不畅；购买过程不规范，评估环节被忽视等（徐家良、赵挺，2013）。自贸区倡导先行先试、深化改革、扩大开放，但社会组织如何在其中承接政府外包服务，还是一个未知数。目前，自贸区建设中政府职能转移问题还在探索，政府购买公共服务尚未纳入既定程序，政府购买公共服务的事项、范围、模式、资金投入与管理、评估等机制尚未形成，相关的公共财政管理体系也并没有明确说明。

（3）社会组织自身存在能力缺失问题。社会组织的“志愿失灵”在中国同样存在（唐德龙、高阳、首一苇，2013），自贸区建设中社会组织承接政府职能转移的能力缺失，也是如此。其一，资源不足。社会组织的资金来源单一，有的依赖于政府拨款，甚至人事任命也由政府主导，导致独立性、自主性和创新性不足。有的依赖社会支持，但社会动员能力较弱。例如，上海市海外经济技术促进会面临资源不足问题，资金匮乏，活动开展和功能发挥受限。其二，慈善特殊主义的存在。与政府提供普惠性服务不同，社会组织服务的对象具有明显的针对性。自贸区建设中社会组织承接政府职能转移，具有特定性，能否与社会组织相对接，这需要两方的有效协调。但这种协调不应是政府强制，而要在尊重社会组织的自主性、自立性、自决性的前提下，通过政策引导，实现两方共赢，并促进社会组织发展平衡。其三，家长式作风。社会组织中掌握实际资源的人决定资源的使用和分配，由此可能产生 “专断”，内部决策不民主、不透明，导致公信力下降。其四，业余主义。社会组织强调志愿性，但志愿者往往带来非专业化的问题。中国社会组织人才的总量不足，志愿者队伍层次不齐。自贸区建设是一个新鲜事物，政府职能转移需要“摸着石头过河”，社会组织则需要具备足够的专业能力进行承接。

三、促进自贸区建设中社会组织承接政府职能转移的对策

自贸区建设是中国国家层面的战略布局，试图“以小搏大”，发挥其对经济体制改革的杠杆作用。自贸区意味着开放的市场竞争和明确的游戏规则，这些规则将有机会在全国推演和复制（谭保罗，2013）。

1.加快政府职能转变，明确责任，完善政府购买公共服务的体制机制

（1）促进政府角色转换，调整政社关系，优化公共非营利关系。社会组织承接政府职能转移，并不意味着政府放弃责任。自贸区建设中，中央政府既要自上而下推动顶层设计，也要鼓励地方政府实现改革创新；既要重视基础设施等硬环境，也要重视公共服务能力等软环境。要加快转变政府职能，推进政社合作，建立新型政社关系。新型的社会治理结构，需要政府、市场与社会之间的合理分工、密切合作。政府必须改变对社会组织的偏见，逐步减少控制和干预，增强社会组织的独立性与自主性，建构政府与社会组织的合作伙伴关系。

（2）建立健全社会组织管理体制，优化社会组织管理机制。扫清自贸区社会组织建设的体制、法律与政策障碍，建立健全社会组织管理体制，在法律地位上，明确社会组织的性质、职能、职责。加强政府对社会组织的政策引导，将管理职责界定为社会公共事务，合理限制政府对社会组织管理的范围和内容，避免直接干涉社会组织的活动，从直接管理转变为间接管理。激励社会组织参与自贸区建设，改革社会组织监管机制，加强政府监管、行业自律与社会监督相结合，引导和规范社会组织行为。同时，加快社会组织管理体制改革步伐，促进自贸区内外社会组织管理的制度衔接。

（3）规范政府行为，建设政府购买公共服务的制度体系。政府作为公共服务的购买者，要进行职能转变，通过法律、市场机制对社会组织的活动进行指导和监督。健全公开、透明、规范的公共服务购买流程，就要制定购买公共服务的预算，为推进公共服务购买提供有效的财力保障；预算要向社会公开，提高透明度；制定相关管理办法，规范政府购买行为（苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁，2010）。根据自贸区建设特点和公共服务需求，明确政府向社会组织购买服务的具体目标，合理规划购买服务内容和范围，制定详细的政府购买公共服务的程序和方式，制定评定标准并确定预算，促进竞争型购买，完善购买服务的合同管理、服务提供、监督和评估机制，规范购买服务过程中的政府行为和社会组织行为。同时，优化政府购买公共服务的市场竞争环境，通过公平、公正、透明的方式，选择能力强、效率高、信誉好的社会组织，并对其承接公共服务的绩效进行客观评估，确保政府目标得到有效实现。

2.加强社会组织能力建设

（1）增强公益精神，强化服务、合作与竞争意识。公益性则是社会组织的本质。社会组织应该围绕自身公益宗旨，坚持公益方向，将服务、合作与竞争意识贯穿于自身能力建设的始终，杜绝逐利的冲动，强化责任与奉献精神，不断提升公共服务的质量，树立良好的公益形象。在自贸区建设中，政府职能转移也要求社会组织积极主动参与。社会组织的发展程度，特别是其服务能力的强弱程度，直接决定了政府职能转移的可能性。社会组织要提升竞争意识，改变传统官办社会组织那种竞争意识差、运营水平低、“等、靠、要”的依赖心理强、缺乏开拓性和灵活性的状况；要适应政府购买公共服务的能力诉求，树立参与政府购买公共服务的市场竞争意识，根据经济社会的服务需求，及时调整自身的发展策略。同时，要积极引入现代非营利组织管理制度，加强项目运作能力和成本管理能力，注意培育和提升社会组织的知名度。

（2）提升专业能力，形成社会组织的核心能力。提供专业的服务，是社会组织安身立命的核心能力，而无论这种能力是直接的还是间接的。社会组织员工要了解社会组织的基本常识、主要特性，要熟悉所处社会组织的基本情况，特别是社会组织的成长历史、活动宗旨、发展目标、运行方式、组织文化、部门职责以及各种规章制度，还要了解该社会组织所处行业情况、发展趋势、主要服务人群，也要了解政府与该社会组织关系等。要确保员工掌握提供公共服务的专业技能，具备解决实际问题的业务能力。对社会组织来说，自贸区的建设，既是机遇也是挑战，有很多新的课题和难题。如何参与其中，帮助政府面对和解决这些难题，需要社会组织挖掘自身的专业潜力，把握机遇，塑造项目品牌，提供专业化的服务。不同的社会组织有着不同的公共服务面向，也就要求具备不同的专业技能要求。不同的社会组织要根据自身所处行业特点，要求员工具备专业服务能力，进而形成社会组织自身独具特色的核心竞争力，从而在竞争中处于优势地位。

（3）加强筹资能力，积极参与政府职能转移。在自贸区建设中，社会组织要善于寻找机会，向政府宣传自身价值追求、功能作用，促成政府购买公共服务的可能性。社会组织要广泛拓宽筹资渠道，适当引进金融机构的信贷支持，积极参与公益创业。同时，社会组织应该拓宽服务范围，深入基层社区，“接地气”，开拓新的活动空间。另外，扩大社会参与度，提高社会公众对社会组织的认可度，不断提升社会组织的资源整合能力。

（4）促进协调能力，充分发挥社会组织的桥梁纽带作用。作为政府职能转移的承接主体之一，社会组织不可或缺。理论上，社会组织与政府是一种基于平等的合作关系。但在实际中，社会组织处于弱势地位，无法与政府博弈。社会组织要围绕自身宗旨和业务范围，积极回应社会需求，主动参与政府购买公共服务事项，并以此为依据，制定发展规划和年度工作计划。要关注公共服务提供中的热点、难点、焦点问题，善于发现自贸区建设中政府创新与政府改革的机会，协调服务社会公众、促进行业发展以及本组织与政府部门之间的关系，切实解决现实问题，维护服务对象的合法权益，当好政府购买公共服务与职能转移的承接者，发挥好社会组织在自贸区建设中的桥梁纽带作用。

（5）强化自律能力，提高社会组织的公信力。公信力是社会组织可持续发展的关键。社会组织要从战略高度，充分认识到公信力建设的重要性和紧迫性，努力自律，认真建设和经营公信力。要加强社会组织内部管理的科学化、规范化和专业化，包括健全内部组织机构，完善人事管理、财务管理、项目管理、信息公开、监督评估等内部各项规章制度。加强行业自律意识，改善内部治理结构，自觉遵守行业规范、道德规范，强化内部监督机制。善于发现问题，将监督与惩罚相结合，积极改进完善，不断提高自我约束能力。在出现公信力危机时，社会组织应积极面对，及时、全面、真诚地回应外界质疑，勇于承担责任。还要完善社会监督机制，明确利益相关者的监督权利和方式，加快信息公开建设，形成多方参与的评估制度，明确责任追究。

1.陈爱贞、刘志彪：《自贸区：中国开放型经济“第二季”》，《学术月刊》2014年第1期。

2.何建宇：《比较视野内的中国社团发展——一个新的分析框架》，《经济社会体制比较》2009年第6期。

3.苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁：《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》2010年第1期。

4.孙婵、肖湘：《负面清单制度的国际经验及其对上海自贸区的启示》，《重庆社会科学》2014年第5期。

5.谭保罗：《上海自贸区“改革杠杆”破冰》，《南风窗》2013年第20期。

6.唐德龙、高阳、首一苇：《“志愿失灵”与社会组织管理体制改革》，《中国民政》2013第10期。

7.王名：《非营利组织的社会功能及其分类》，《学术月刊》2006年第9期。

8.王全兴、王凤岩：《我国自贸区社会组织建设的制度创新初探》，《上海财经大学学报》2014年第3期。

9.徐家良、赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践》，《中国行政管理》2013年第8期。