“村改居”适应性效率分析※——以山东滕州J村为例

何宏光 陆凯旋

“村改居”适应性效率分析※
——以山东滕州J村为例

何宏光 陆凯旋

“村改居”是我国当前新型城镇化建设的重要举措，其顺利实施有助于城市化进程的推进。“村改居”过程中面临着城乡管理体制的转换、集体资产改制、村民生产生活方式调整等诸多问题，新制度的适应性效率成为影响“村改居”能否成功实施的重要因素。该文结合对山东滕州J村的调研，从制度供给、制度摩擦，以及正式制度与非正式制度之间矛盾的角度，对“村改居”的适应性效率展开了分析，并提出相应政策建议。

村改居 适应性效率 制度供给 非正式制度

一、导 论

2013年11月，中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出 “健全城乡发展一体化体制机制”。“村改居”工程的加速推进，为社会主义新农村建设增添了动力，是改变城乡二元结构的重要推动力。当前是我国实行结构性调整的重要时期，而“村改居”是这一时期推进新型城镇化建设的独特现象，属于城市化进程的一部分，采用的是以政府为主导的形式，将农村的耕种土地变成城市的规划用地，原有的农村村民委员会被撤销，改以城市社区居民委员会的形式出现，将城市的管理模式运用到原是农村的地区，将城市的社会、经济、科技、生产、生活、环境以及管理机构和思想观念等因素逐渐向乡村渗透。“村改居”的推进成为加快城市化进程，实现城乡一体化的重要途径。

本文以山东省滕州市J村为例。该村西临滕州微山湖，在明朝洪武年间从山西洪洞县迁居至此，原占地300亩左右，住户365户，人口1359人。目前，在新农村建设的推动下，该村也开始实施“村改居”工程。在此拟通过研究该村“村改居”工作中遇到的问题和难点，深入分析“村改居”过程中的适应性效率问题。如何使“村改居”提供的制度安排具有“适应性效率”，即它应尽可能避免成为进一步变革的障碍，它必须是一种具有适应性和延续性的制度安排，而不是一种临时性和短期性的应对措施。新制度经济学中的制度适应性效率理论，是通过对纷繁复杂的制度变迁的现象中提炼出的理论思想，有助于我们对“村改居”的转型过程开展分析，并能够为相关的研究带来有益的启示。本文将运用新制度经济学的分析范式，分析“村改居”转型中的适应性效率，判断适应性效率的高低，通过解析转型中出现的矛盾，探讨影响适应性效率的相关因素，为推进新型城镇化和城乡一体化提供建议。

二、文献综述

诺思通过分析制度转型与长期经济增长的关系，提出了制度适应性效率的思想，认为只有当社会制度结构具备能够适应不确定性的能力时，才是具有适应性效率的，即通过在不确定性过程中的成功试错，能够实现长期增长的趋势（诺思，1994）。适应性效率概念可以界定为：一个社会，由于其制度结构在应对不确定性的过程中，通过不断引导变化着的个体行动模式而促进知识的充分、正确、协调运用及更新，从而呈现长期增长的趋势（巫威威，2008）。从静态的角度来看，制度适应性效率是指制度结构与经济、政治、文化等外部环境之间相适应性的程度；从动态的角度来看，制度适应性效率是在制度演进过程中适应环境的灵活性。

“村改居”作为一项重大的社会制度转型，新的社会管理制度在实践中也表现出诸多欠缺适应性效率的特征，主要问题包括：一是村民的就业问题。“村改居”使得村民与土地相脱离，在劳动力市场供大于求的情况下，其就业成为一个重要的问题（郑风田、赵淑芳，2006）。二是村民的社保和医保问题。我国社会保障体系主要是针对城市居民，社会保障的社会养老范围还未将“村改居”居民纳入（李学民，2008）。三是农村集体资产产权界定不清。清产核资的过程不规范，在改制之前，往往并不能请具有资产评估资质的机构对企业的资产存量进行资产评估和清产核资（郑风田，2006）。四是农村集体资产分配存在不公正的问题。由于缺乏指导性政策，各地在股权设置、股值确定、量化分配以及分红等方面的做法各不相同，在上述环节中存在一系列问题（李学民，2008）。五是农村集体经济组织改制后的管理体制问题。政府在将村委会改为社区居委会前，对“村改居”的基本条件、操作程序、改居后的运作模式等研究不够，法律法规、政策大多是模糊的、方向性的规定，没有具体规定村改居后的居委会应该怎样运作。六是土地征用制度问题。低标准的土地补偿费和安置补助费并不能解决农民的长期生活问题，虽然一些地方出台了用土地换保障的政策，把安置补助费用于养老保险，但是，低标准的土地补偿费并不能给失地农民带来高收益（万厦、海平，2005）。

制度耦合性是具有适应性效率的制度结构的重要特征，这体现在正式制度与非正式制度两个方面。首先，正式制度内部具有耦合性。正式制度作为明确的制度规范，对参与者的行为要求是一致的，各项制度安排对参与者的行为导向不存在矛盾和冲突。在制度转型期，会同时存在原有的正式制度和新的正式制度，不仅需要原有制度之间的耦合，也需要新的制度与原有制度之间的耦合。其次，正式制度与非正式制度之间也要具有耦合性。正式制度和非正式制度对个人的行为都具有重要的影响，并且往往是分别从外部的行为规范和内在的价值判断的角度来引导个体的行为取向，如果两者对社会个体的引导方向是一致的，则两者就具备耦合性。

作为城市化进程中的一个标志性事件，“村改居”是社会变迁的产物，也是制度创新的过程，具有中间性、过渡性与动态性的特点。轩明飞（2006）认为“村改居”实际上指的是如何通过构建一种全新的组织体系与制度规则，合理配置城市化过程中的城乡资源，有效调整村镇体系向街居体系演替过程中的利益结构，平稳过渡农村社区向城市社区的转化。简而言之，“村改居”是一种有利于边缘区农村城市化过渡整合与演替变迁的制度安排。本文将运用新制度经济学的视角，重点分析“村改居”制度变迁中的适应性效率，包括“村改居”过程中正式制度内部的耦合性，以及正式制度与非正式制度之间的耦合性，并在此基础上探讨提高“村改居”制度适应性效率的途径。

三、“村改居”制度特征分析

从城乡分割的二元经济结构向现代社会经济结构转变，是我国社会经济发展的基本走向，逐步推进城市化，是实现这一重要任务的有效途径。在新农村建设和新型城镇化要求的指引下，通过“村改居”推进城乡一体化进程，已经成为地方政府的重要工作，并且成为不少地方考核领导干部的核心指标之一。在这样的趋势下，城市化的快速发展不仅有客观因素的推动，也是人为因素的结果。这样来看，“村改居”并不是农村自身发展中衍生出的需求，相反，这是城市快速扩展引发的特殊现象。

根据科斯的观点，制度变迁包括诱致性制度变迁与强制性制度变迁两种形式（科斯，2000），前者是指制度安排的变更或更替，或者是新制度安排的创造，由个人或一群（个）人在响应获利机会时，自发倡导、组织和实施；而后者是由政府命令、发令以及各项政策导入所推动的制度变迁。作为一种政府主导的强制性制度变迁，“村改居”是在上级政府部门的指导与大力推动之下完成的，“村改居”最终成果以公司法、企业法等相关法律规范形式得到了具体落实。国家的政治与制度环境构成了“村改居”最为重要的外部结构性条件。

四、“村改居”适应性效率分析

1.制度供给不充分

经济制度结构是指在特定时期内，某一经济体内部的经济制度安排的集合，以特定的层次和关系结合在一起。制度同时是指制度安排和制度结构，任何一种制度安排都要在相适应的制度结构中才是有意义的（林毅夫、蔡昉、李周，1999）。

（1）社会保障制度供给不充分

目前，我国实行的是城乡分离的社会保障体系，城市居民享受到的社保和医保带来的保障和福利，还没有覆盖到农村居民。“村改居”后，由于行政体制的改变，村民的身份将转变为社区居民，但是，其社保和医保的资金来源并没有保障。由于农民的土地被大量征用，农民的基本生活需要已经不能依靠人均耕地（王碧红、苏保忠，2007）。“村改居”成功的关键在于解决好由农民变为居民群体的生产生活保障问题（王权典、江惠生，2008）。

以J村为例，每人平均八九分地。搬迁之后，虽然地还在，但离社区有八九里地远，外出打工比种地可以获得更高的收益，因此，村里年轻人都选择外出打工，留守老人承担起种地的责任。但是，村民依然面临失地的风险，朝阳煤矿如开采村下面的煤，则不可避免地会造成地面表层塌陷，形成新的“人工湖”，那么耕地也会遭到破坏。失地农民普遍存在担忧，即在失去打工机会后，该如何解决生计问题。

（2）就业保障制度供给不充分

对于大部分农民来说，失去了土地就等于失去了赖以生存的依靠，由于他们文化程度低，缺少谋生技能，在当前激烈的就业竞争中明显处于不利地位。特别是对于40多岁的中年人，难以在劳动力市场中找到合适的就业机会。同时，“村改居”改变了过去的生活习惯，为新的社区居民生活带来了不便，日常生活开支相应增加，有限的补偿费也难以改变居民生活的困窘，使得失地农民成为社会困难群体。

政策的缺失使“村改居”农民不能继续享受原政府通过购买公益性岗位，以及对企业招用本市农村劳动力给予部分社会保险补贴的鼓励性就业政策，也无法拥有和城镇下岗职工同等的再就业待遇。部分失地农民依赖征地款、福利分红、出租房屋的收入维持生活，成为社会闲散人员。这些新居民的就业问题得不到妥善解决，将直接影响到社会安定与经济发展。因此，需要尽快完善失地农民就业保障制度。

（3）土地征用补偿制度供给不足

根据1988年修订的土地管理法，在征用农民土地时，要根据被征用土地的原用途给与补偿，通过测算被征土地前3年平均年产值的倍数来确定补偿的费用。最近发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中，规定土地补偿费和安置补助费的标准应当按照被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定。而在实际操作中，年产值往往并不确定，倍数标准也存在一定的随意性，政府在征地时会在法定范围内压低征地补偿费用。

以J村为例，村民得到的补偿款仅能购买一套住房，对于人口较多的家庭来说，将面临人均居住面积过小的问题，特别是在面临子女结婚、多个老人赡养等情况时，需要购买多套住房，那么村民将面临很大的经济压力。以上述村庄调查为例，村民在购买安置住房时需要缴纳2－4万元，这还不算房子的装修费，如果家里有车或大型农具还需要再购买车库，虽然车库价格相对低于住房价格，但相比于之前的庭院放置，显然又是一笔额外支出。

2.“村改居”中的制度摩擦

（1）制度自身的冲突

第一，集体资产产权不明晰。在农村集体经济组织改革中，涉及到清产核资、股东界定、资产量化、股权设置、配股以及资产处置等重要事项，但是，中央和省、市各级政府都没有针对这些事项出台规范性的指导性政策，因此，县（市、区）一级地方主管部门对“村改居”后的集体资产改制工作难以指导，街道和居委会只能摸索合适的改制模式。由于缺乏明确具体的政策，各地的做法各不相同，由此引发了诸多矛盾和问题（付群，2012），因而成为“村改居”工作中的难点。

第二，管理模式存在冲突。首先，社区居委会管理模式与农村村委会管理模式之间的差异。除了发展经济之外，居委会的管理还涉及到大部分社会事务，相比之下，村级组织的工作以发展经济为主，因此，居委会管理与农村管理有交叉也有差异 （杨贵华，2012）。“村改居”之后，有的几个村合并到一个居委会，有的村被划分到不同的居委会，但是原有的经济利益关系还存在，这就要求管理体制上同时存在居委会和村级财务管理小组，管理模式仍维持原来的村级管理，对居民的服务管理工作难以开展。其次，社区居委会的运作模式和职能部门的管理方式也不相同，根据《居民委员会组织法》的规定，如果居委会的管理基础较为薄弱，则有必要请职能部门、街道办事处参与居委会的建设，加强对相关工作的指导。但是在实际工作中，职能部门习惯用行政管理方式来管理居委会，有的采用属地化管理方式，安排居委会完成工作，但是没有提供相关的配套措施，导致出现权责利不对等的现象。

（2）转型中各行为主体之间的利益冲突

第一，建设资金来源的矛盾。首先，在建设资金充裕的情况下矛盾相对较小。以J村为例，当地政府希望将J新村建设与节约土地、小城镇建设、新型农村社区建设有机结合，实现“节约土地、资源共享、居住和美”的三统一。J新村社区已经基本建成，绝大部分村民已经陆续迁居入住，搬迁居民对此比较满意。“村改居”在J村之所以能得到顺利推进，很大一部分原因是当地政府顺应国家政策，结合当地实际，将新农村建设与朝阳煤矿的搬迁结合起来，解决了资金问题。J村位于朝阳煤矿南，朝阳煤矿希望开采此地的煤，为此拿出6000万元进行购地买房，并支付搬迁补贴。这与政府提倡的新农村建设目标相一致，政府与朝阳煤矿合作，共同完成J新村社区的建设。在朝阳煤矿的出资和政府的扶持之下，J社区的建设进展顺利。每户搬迁者补贴17500元，安家费16000元，房屋估价折算，一般瓦房在350元／平米左右，平房在400元／平米左右，土屋在300元／平米左右，村民能够接受，因此搬迁速度较快。其次，在建设资金不足的情况下矛盾相对突出。滨湖地区主管村镇建设的干部认为，国家对地方新农村建设扶持力度不够，特别是在农业税取消后，资金短缺问题更为凸显。以J村为例，滨湖镇财政年收入约为7000万元，J新村总投资在8000万元左右，分两年建成，每年投入需4000万元，若没有朝阳煤矿的出资，镇政府难以支撑这一庞大工程。

第二，新农村建设主体缺失，农民利益诉求被忽视。当前新农村建设中是否尊重了农民的主体地位，征求过他们的意见，农民利益的诉求是否被重视，这是新农村建设赢得农民欢迎的前提条件。访谈中发现上述地区新农村建设对于农民的利益诉求几乎全不重视，也没有向农民征求意见，当地村干部开展新农村建设的依据是国家政策，他们关心的是如何完成上级指派的任务而不是如何去保护农民权益。调查中发现，村民对新农村建设了解极少，只知道政府要让自己搬进楼，而从未征求过他们的意见。以官庄为例，被访者多数称，“他建他的，咱不管”、“谁想搬谁就搬，我不搬”，其原因与在滕州所出现的情况相类似，大部分是因为买房资金，以及生活方式转变的问题，除此之外，还有原因是官庄建设的比较好，村子离城里比较近，而且水、电、有线电视、村村通的水泥路已经修到每家每户，村民也对搬迁后这些刚修建好的设施感到惋惜，认为“才建起来没几年，都浪费了”，村民对新农村建设能否为他们带来利益感到怀疑。

3.正式制度与非正式制度的矛盾

（1）“村改居”与村民思想意识的冲突

“城市化”是指社会经济关系、人口、生活方式等由农村向城市转化的过程。城市化不仅表现为经济结构的变化以及人口数量向城市的转化，更主要的是人口的生活方式和价值理念等方向的转变。“村改居”社区是我国城市化进程中形成的一种独特社区，它既已拆除了造成城乡分割的二元体制的藩篱，但又遗留不少旧体制的痕迹，农民身份的制度转变可以是一夜之间完成，但与之相随的思想观念的改变却不能一蹴而就。

“村改居”对传统文化造成了很大的冲击。在物质文明消失的同时，历史上曾经充满活力、延绵不绝的地方知识传统与建筑技艺也在逐渐消失 （Chan et al.，2009）。由于本土知识的合法性得不到认可，建筑同质化和环境恶化的趋势随着经济发展已愈演愈烈（He，2013）。居民的城市意识较为淡薄。在“村改居”的进程中，从村民委员会转变为社区居民委员会，村民的身份转变为城市居民，但这种转变仅仅是形式上的改变，在村民的意识深处并没有相应地实现转变（蒋福明，2013）。

（2）“村改居”与传统生产生活方式的脱节

访谈中，村民对即将要搬进新建社区后的生活忧虑重重，他们不知道自己以往的生活该怎样继续。庭院里养的猪、牛、羊，喂的鸡、鸭、鹅、狗应该放在哪儿？搬进去之后，农用机械放在哪儿？收的粮食怎么晾晒，怎么储藏？“我总不能一身泥巴走进楼里吧”，“搬进楼还能烧地里的柴火吗？”，“搬到楼上住干嘛，住楼能吃饱饭吗？”一系列的问题接踵而至。这些看似琐碎的问题，本质上却反映着一个问题，即现在的农民生产生活方式并未改变。

农民首先要从村民意识转变为市民意识，从适合农村的思维方式转换为适应城市的思想认识，从农民的生活、生产方式和行为方式转化为市民的生活、生产方式以及行为方式，这不是一蹴而就的，而是需要一个比较长的适应期。如果不能相应地采取措施，及时为失地农民建立起完善的社会保障体系，不能适时地转移失地农民面临的各种风险，那么以后农民的生存发展将成为新的社会矛盾焦点，将影响到“村改居”适应性效率和城市化的进程（Day，2008）。

五、结 论

“村改居”是在上级政府部门的指导与大力推动之下开展的，是政府主导的强制性制度变迁，具有我国城市化推进的典型特征。但是，在“村改居”的推进过程中，新制度的适应性效率较低，导致农民的基本权利受到侵犯，特别是农民的土地收益权受到侵害，这将损害农民未来的生存和发展权。本文通过新制度经济学的视角对“村改居”适应性效率开展分析，发现导致这一制度转型适应性效率较低的原因在于：一是与“村改居”相配套的制度供给不足，包括社会保障制度的不完善、就业保障制度的不健全，以及土地征用补偿制度与农民现实需求的不一致。二是“村改居”中存在制度摩擦，一方面表现为制度本身存在冲突，如集体资产产权不明晰，村委会与居委会的管理模式之间存在差距；另一方面，新制度下各经济主体之间也存在利益冲突，表现为村民、政府以及开发商等不同利益主体之间的博弈关系，包括政府所关注的建设资金来源问题，以及村民利益诉求渠道的问题等。三是正式制度与非正式制度之间的矛盾，即村民的传统农耕文化与现代市民意识时间的冲突，以及传统生产生活方式与城市生活方式之间的脱节。

“村改居”是推进农村城市化的重要举措，新型城镇化、城乡一体化是推动我国经济增长的重要力量；“村改居”的成功推进关系到“十二五”远景目标的实现，有必要从制度设计的角度，特别是在关系到农民财产权利方面完善制度建设，进一步提升“村改居”的适应性效率。一是厘清集体资产产权，明确农民在集体资产中的占有权、收益权以及抵押、担保和继承的权利。二是探索农民增加财产性收入的方式。保障农户宅基地用益物权，通过试点逐步改革完善农村宅基地制度，健全征地补偿制度，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、准让。三是坚持以资源属性的国有化为基础，建立“中国国家土地银行”。中共十八届三中全会之后，推进土地要素的改革将在诸多方面进行，如土地确权工作、政策法规条件的完善等；通过盘活市场要素，来激活农村经济，最终实现地权利益的最大化。“村改居”的实施，必须以中央的政策为依据，通过科学论证，逐步推行、不可盲目推行。

1.Chan，Anita，Richard Madsen and Jonathan Unger，2009，Chen Village：Revolution to Globalization，Berkeley：University of California Press.

2.Day，Alexander，The End of the Peasant？ New Rural Reconstruction in China，Boundary 2，2008，Vol.35，No.2，49－73.

3.He，Hongguang，Building a New Socialist Countryside：Rural Spatial Transformations in an Anhui Village，International Journal of Chinese Studies，2013，pp.257－280.

4.道格拉斯.C.诺思著：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版。

5.付群：《“村改居”背景下社区集体资产股份制改革研究》，《安徽农业科学》2012年第8期。

6.蒋福明：《“村改居”社区文化及其困境探讨》，《北京行政学院学报》2013年第3期。

7.科斯著：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店2000年版。

8.李学民：《中国城市边缘区的村居改革：困境与出路——以山东商河为例》，山东大学硕士学位论文2008年。

9.林毅夫、蔡昉、李周著：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版），上海三联出版社1999年版。

10.万厦、海平：《加速城市化进程中“村改居”的理论与实践探讨》，《社会科学研究》2005年第3期。

11.王碧红、苏保忠：《比较分析框架下的村改居社区居委会的治理研究》，《湖北社会科学》2007年第6期。

12.王权典、江惠生：《城市化村改居中农村集体资产改制的困境与出路——结合广东珠三角的实践》，《行政与法》2008年第5期。

13.巫威威：《“适应性效率”理论的创新与研究》，吉林大学博士学位论文2008年。

14.轩明飞著：《村 （居）改制：城市化背景下的制度变迁——以济南市前屯改制为个案》，社会科学文献出版社2006年版。

15.杨贵华：《城市化进程中的 “村改居”社区居委会建设》，《社会科学》2012年第11期。

16.谭峻：《农村居民点空间节地问题探讨——以北京市通州区为例》，《徐州工程学院学报（社科版》2014年第2期。

17.郑风田、赵淑芳：《城市化过程中农转居与农村集体资产改制问题研究》，《中州学刊》2006年第3期。

18.郑风田：《论城市化农村集体资产改制》，《财经问题研究》2006年第1期。

［责任编辑 沈卫平］

F320.2

A

1009－2382（2015）01－0043－05

何宏光，南京审计学院公共经济学院博士；江苏特聘教授；陆凯旋，南京审计学院国际商学院教授 （南京210093）。

※本文系国家哲学社会科学项目“农村新型社区化与城乡一体化研究”（项目编号：12CSH027）、江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“‘村该居’的组织架构和治理模式研究”（项目编号：2012SJB630039）、教育部留学回国人员科研启动基金项目“多维因素主导下的‘村改居’权力运行机制研究”（项目编号：教外司2013第693号）研究成果并得到第三批江苏省人民政府“江苏特聘教授”研究基金的支持。