风险社会背景下的公共服务：挑战与应对之道



风险社会背景下的公共服务：挑战与应对之道

文／徐艳晴

摘要：近年来的各种突发事件预示着中国高风险时代的到来。应对风险社会的多种挑战需要社会多元主体的协同治理，政府在其中发挥着核心作用，政府是公共服务的主要供给者。把风险社会和公共服务供给两个热点问题结合起来分析十分必要。风险社会的背景对公共服务需求变化、供给资源、供给主体责任和机制等提出了挑战，中外风险社会有很大的不同，中国社会风险的特性是由社会转型所决定的，包括制度转型、经济体制转型、发展模式转型等。因此，在中国国情下应对风险社会，应从战略层面上，对公共服务需求导向、公共服务供给主体及责任、公共服务供给机制以及服务供给的可持续性等问题做一些深层思考。

关键词：风险社会；公共服务；需求导向；供给机制

一　问题的提出

21世纪以来，重大自然灾害、群体性事件、公共卫生事件、环境污染事件频繁发生，人们真切地感受到社会风险的存在和影响，以及风险社会与传统社会的强烈反差。德国学者贝克敏锐观察到这些变化，并以反思和批判的态度提出了“风险社会”的概念：“‘风险社会’指的是一组特定的政治、经济、社会和文化的情形，其特点是不断增长的人为制造的不确定性的普遍逻辑，它要求当前的社会结构、制度和联系向一种包含更多复杂性、偶然性和断裂性的型态转型。”[1]吉登斯也认为，全球化时代潜伏着许许多多、多种多样的风险。我们日益面对的就是机遇与挑战并存，风险横行的“失控的世界”。[2]风险社会理论具有重要的理论和现实意义：“作为社会问题的当代话语形式的风险社会理论，不仅为把握当地社会问题的形成机制和特征提供了全新的观察视角，而且必将重塑社会学中的社会问题传统。”[3]

应对风险社会的多种挑战需要社会多元主体的协同治理，政府在其中发挥着核心作用，而政府治理的主要方式就是公共服务供给。风险社会理论要求我们研究风险社会的各种特点，对现有的公共服务供给模式进行系统审视、分析和评估，并进行理念的相应变革。

二　风险社会的一般特征及其对公共服务的挑战

风险社会具有几个主要特征：第一，风险范围具有全球性。随着全球化进程的不断加快，世界联系愈加密切，相互影响也愈加扩大，在一个国家甚至一个地方发生的事情会迅速跨越国界波及全球，造成世界性灾难与后果。如2008年美国华尔街爆发的金融危机、中国SARS事件、英国疯牛病事件等。第二，风险领域具有广泛性。风险无处不在，涉及政治、经济、文化、生态等领域，风险类型也越来越多样化，辐射趋势日益明显。第三，人为风险成为主要风险。吉登斯采用细致分类的方法将现代社会风险分为“外部风险”和“人造风险”两类。贝克断言，风险是社会生活和人类活动的反映，是“人为风险”引发了风险社会的到来。卢曼认为，风险不能推诿到上帝或者大自然的身上，大多数关乎人类活动的突发性事件都是人们自己导致的。我们已经无可奈何的卷入一场由我们发起和进行但却在某种程度上超出了我们控制的宏大实验。[4]第四，风险向危机转化具有不确定性和难以预测性，一旦转化为危机会迅速扩散蔓延，像“蝴蝶效应”那样对国家政治经济和社会生活造成重大冲击，严重破坏社会秩序、危及人民生活财产和公众生存状态。第五，风险影响的不平衡性。风险具有平等性和不平等双重属性。平等性指的是，当风险转变为危机时，人人都不能逃脱。比如温室效应导致的气候异常和灾害、传染性疾病、空气、风、核能利用伴随的风险等明显“无边界”，这使得安全、环境、健康等问题对每个人都无二异，所以人们常说灾难来了人人平等。但在现实社会中，风险的分配更多表现得不平等：越往社会顶层的精英群体承担的风险越分散；越往社会底层的弱势群体，其承担的风险越集中。处于底层的公众由于贫穷承受着各类风险，这是个体本身无力选择和规避的，但具有权力、财富和地位的顶层精英群体却可以有购买安全和免除风险的特权。

风险社会的上述特征对公共服务需求及其供给模式提出了一系列挑战：首先是公共服务需求变化及其带来的挑战。从历史来看，政府提供公共服务的范围扩张是应对危机的产物：20世纪30年代的大危机催生了宏观经济调控的政府职能；随后的严重垄断和市场无序促进了微观管制职能的强化；20世纪50年代前后的社会动乱促进了社会保障职能的加强和建设福利国家的努力；20世纪70年代末频繁显现的生态灾难促进了应对气候变暖的跨国努力。

风险社会公共服务需求的主要特点是日益增加的复杂性。按照曾维和的界定，复杂性是“需求规模总量、差异性数量和交叉性内容的综合表现，它具有渐增性、多样性、交叉性三个基本特征”：渐增性指公共服务需求不断提高和不断变化；多样性指公共服务需求的个性化内容与表现形式多样化；交叉性指某一公共服务需求问题在内容上具有交叠、交互、模糊等交叉性特征。[5]风险社会对服务需求带来的挑战及其因果链条可以概括为：风险的无处不在及其广泛影响，使得公共服务需求日益呈现出持续增长、多样性和多变性等特征；服务需求的复杂性一方面赋予社会成员应对风险的责任，另一方面又超越了他们的能力边界；政府要在风险应对中承担更多的责任。

其次，风险社会给公共服务提供带来严峻的资源约束。一方面，风险社会的出现增加了政府服务供给的责任和负担；另一方面，风险社会对公共服务赖以提供的资源形成严重约束。近年来发达国家出现的财政黑洞、主权债务危机、债务违约风险等现象，既是长期问题和矛盾积累的结果，也是风险社会对政府的警示。即要求“工作更好”而“成本更小”，政府成了无米的“巧妇”，压力和挑战可想而知。

第三，风险社会对公共服务主体和提供机制提出了严峻挑战。在风险社会理论相关研究中，贝克提出了一个重要观点“有组织的不负责任”——“政策制定者、企业和专家结成的联盟在制造了现代社会风险后，又建立一套话语来推卸责任。对于某种社会风险，人们可以向一个又一个主管机构求助并要求它们来负责，而这些机构则总能从风险的不确定性中，找到为自己开脱的理由”。[6]这就是说，风险社会需求的复杂性不仅要求公共服务的顶层设计和系统统筹，而且要求服务供给中的跨部门协同和无缝隙治理，但是，相关机构总能以风险的不确定性为由逃脱责任。关于公共服务的提供机制，传统社会面对相对结构化的社会问题和常规突发事件，相应形成了常规的工作模式：即组织化体制、专业化队伍和程序化处理的管理模式。风险社会面对的是大量非结构化的问题和非常规突发事件，其特点是发生异常突然、扩展迅速、具有高度不确定性，政府掌握其动态演化规律相对困难并缺乏处置经验，需要探讨新的服务供给机制。

第四，公共服务公平原则面临的挑战。经济学家认为, 有效率的市场制度可能产生极大的不平等，因为“物品跟随的是货币选票,而不是最大的需要”。[7]公共服务作为矫正市场缺陷的手段，其核心价值和坚持的主要原则之一是公平。公平的含义及其实现方式一直在变化。在《正义论》中罗尔斯曾提出了一个有关公平的“差别原则”：在满足了平等自由原则与机会平等原则的前提下，社会和经济的不平等应该有利于社会之最不利成员的最大利益。因此，公共服务向弱势群体倾斜长期是发达国家的普遍做法。风险的广泛存在和风险影响的不平衡使得弱势群体保护尤为主要，而风险社会伴随的严峻资源约束又对此构成挑战。正是由于这一挑战，发达国家20多年来一直在寻求公平与效率、关照弱势群体与资源约束、输血与造血机能等的平衡。

三　中国风险社会的特性及其缘由

除上文讨论的普遍特征之外，中国风险社会还有一些自己的特性，这是由特殊国情和发展阶段所决定的。崔德华总结了中国风险社会的三大特征：一是“风险的多发性”；二是“风险的复合性”，各种风险相互交织、彼此渗透、协同冲刺、联袂出击，表现出强烈的时空压缩和重叠性；三是“社会安全类社会风险成为主要风险”，与发达国家相比，群体性突发事件不仅在我国占据很大的比例，而且具有明显的突发性和无序性。[8]

在笔者看来，风险是潜在的不良状态，适当条件下这种潜在不良状态外化为具体行动或现象，严格地说就不再是风险而是危机。多发性、复合性和社会安全类社会风险成为主要风险，实际上是“危机”表现出的特点，或者说是风险外化出来的一些表面特征。所以，中国风险社会特性的探讨应关注社会特性与风险的关系，也就是构成社会风险的深层次根源。

中国社会风险的一些特性，首先是由中国所处的发展阶段决定的。经过几十年改革开放和高速经济增长，中国的经济发展和人均收入已经达到中等水平。国际经验表明，这一阶段既是机遇期，也是矛盾凸显期，“中等收入陷阱”以及拉美化发展困境等，中国也难以完全摆脱这些“规律”的约束。其次，中央执政理念的升华和转变虽然顺应历史发展潮流，但也会为社会需求的释放提供空间。比如多年来的唯增长论和“GDP崇拜”到科学发展观的转变，意味着发展目标从“物”到“人”的转变，构建和谐社会成为理想目标，服务型政府则成为构建和谐社会的主要支柱。第三，中国社会风险的特性也是由社会转型所决定的，包括制度转型、经济体制转型、发展模式转型等。任何转型都意味着新旧制度的渐进交替，新旧制度之间竞争的背后又是观念和利益的激烈博弈，这为各种社会不和谐因素和风险提供了被击活、被激化、显现和运行的平台，成为风险的一个主要集结点。第四，中国发展还面临一些内部和外部条件的特殊约束，如“未富先老”即老龄化社会对政府服务水平和能力的巨大挑战，人口红利的逐步丧失，劳工成本上升对劳动密集型产业的挑战，环境生态恶化的滞后影响等。最后，是政府应对风险社会的能力弱、经验不足。

四　中国政府公共服务提供面临的特殊挑战

风险社会对中国公共服务提出了特有的严峻挑战。这些挑战需要相应的应对之道，从战略层面考虑，几个重要问题需要讨论和认真思考。

（一）公共服务供给的需求导向

根据公民的需求而不是政府便利来提供公共服务是政府管理的理念和重要原则，这要求公共服务“供给”与公民“需求”的有机对接。与发达国家相比，中国公共服务供需对接中的问题更为严重。从需求角度看，城乡二元化结构、巨大的贫富差距和地域差距、社会急剧转型、公共服务基础薄弱等，意味着公共服务需求的复杂性远超发达国家。更重要的是，从服务供给主体角度看，政府的相关制度建设滞后和管理经验不足。制度建设滞后例子之一是，公民需求的确认、传递、整合机制不够完善；决策重心较高，公众需求需要层层上传，需求信息容易失真和扭曲；公众需求表达方式比较消极，多在权益受损时采取上访、申诉等方式寻求个案的解决，而不是针对作为问题根源的制度规则提出改革诉求；公众需求表达具有一定的被动性。[9]制度滞后还表现在决策体制，特别是改革决策中的公民参与。

公共服务“供给”与公民“需求”的有机对接要深入研究几个重大问题。一是理念问题。计划经济和全能政府的目标是通过统制来改造社会和公民，服务型政府理念需要一个长期努力才能扎根的过程。但没有理念的切实转变，公共服务“供给”与公民“需求”的有机对接只能是一句空话。二是相应制度和机制的建设和完善，包括公民需求的确认、传递和整合机制的完善；公共决策体制的完善，特别是决策的民主化和科学化；政府透明度的提升，为公民参与和监督奠定基础；当然其中最主要的是干部选拔制度的完善，确保官员能做到“眼睛向下”，回应公民的愿望与诉求。三是在理念切实转变和制度完善的基础上，探讨和完善相应的技术手段,实现管理的规范化、精细化，提高执行力。

（二）公共服务供给主体及其责任

从服务提供主体角度来看，风险社会带来的一个巨大风险是“有组织的不负责任”。根据贝克的有关讨论，这种有组织的不负责任既涉及政府与其他社会主体之间的关系，又涉及不同层级政府和不同部门之间的关系。

就政府与其他社会主体之间关系而言，发达国家风险社会的应对之道似乎与中国走了两个不同的方向。几十年的高税收、高福利在财政黑洞的冲击下难以为继，削减公共支出、延迟退休年龄、福利缩水等一系列举措，着眼点都是公共服务的“瘦身”和政府的退却。中国政府的努力方向则是强化公共服务的供给，这是由历史欠账、当下需求和未来发展战略所决定的。问题在于，如何在“尽力而为”的同时“量力而行”，避免重走发达国家的弯路。“政府主导”在中国是一个时髦词汇，社会管理和公共服务领域几乎无一例外。在实践中，政府似乎承担了无限责任。因此，中国国情下风险社会应对之道的一个重要方面，就是认真梳理界定政府责任边界，确定服务责任的多元主体结构，发挥个人、企业和社会组织自主治理。

对于不同层级政府和政府不同部门之间的关系，发达国家的风险社会应对之策主要是强化横向协同，“整体政府”“协同政府”“协作治理”等成为学术前沿和热门实践。从不同层级政府的纵向关系来看，“职责同构”、[10]事权划分不明晰、责任与资源脱节、条块分割等问题长期存在。从横向关系来看，部门之间关系不顺导致了普遍的“协同失灵”，进而在公共服务领域造成政策碎片化、统筹层次过低、标准不统一、可持续风险等一系列问题。风险社会特征迫切要求公共服务的顶层设计和系统统筹，实现这点的前提则是理顺政府内部纵向关系和横向关系。

（三）公共服务供给机制

政府在公共服务中的责任边界着眼于政府与其他社会主体的关系，解决的重要问题包括：哪些服务应列入政府供给的范围？目标群体或目标情境是什么？环境和资源约束下这些服务应该达到什么水平？公共服务的供给机制解决的核心问题是：在确定应该由政府承担的服务中，服务供给应通过哪些主体和方式？换个说法，政府在公共服务供给中发挥主导作用的具体方式有哪些？笔者认为，“掌舵”而不是“划桨”的定位同样适用于公共服务供给。政府“掌舵”主要表现在决定公共服务范围、目标群体、水平和质量、资源保障等方面，从而体现政府的责任担当和对公共服务大方向的把握。至于公共服务的生产和供给，应该坚持市场化原则，通过引入非政府主体和竞争机制，提高公共服务领域资源投入的经济性和效率。承担“划桨”职责的既可以是企业等市场主体，也可以是非营利组织等社会主体，从而实现公共服务供给中的多元主体合作。借鉴学者汪锦军的说法，这种合作关系可分为协同增效、服务替代和拾遗补缺三种类型，[11]凭借平衡、双赢的网络关系，最终形成一个功能互补的公共服务供给系统。

（四）公共服务的可持续性

发达国家在风险社会中面临着公共服务的可持续性危机，应对之道可以简单归结为瘦身（一些社会和服务职能的收缩）、聚焦（有限资源向优先领域和优先人群的倾斜）和增效（机制创新提高公共投入的效果或效益）。中国则是增加公共服务的供给。公共服务供给的边界在哪里？这不仅涉及政府角色和责任的认识，更受到公共资源的约束。公共服务同样存在可持续问题，而且比经济发展的可持续性更为重要，也更为复杂。学者周志忍觉察到现实和潜在的风险如下：薄弱的现有基础和巨大且日益增长的潜在需求；各级政府特别是基层政府的巨额债务；可能的经济波动等。他最担忧的是政府运行机制，“其主要特征是自上而下的指令和自下而上的响应。前些年，每当中央政府确立经济增长目标，地方政府多会层层拔高、层层加码，呈现出某种大轰大嗡的运动式特征。强化社会职能和公共服务恐怕难以摆脱这一‘规律’。这样，发达国家几十年才进入的社会职能可持续陷阱和财政黑洞，中国可能用不了多少年就不可自拔”。[12]

结　语

近年来的各种突发事件预示着高风险时代的到来，中国已经进入了风险社会。危机管理的最有效方式是关口前移，通过科学有效的风险管理预防突发事件和危机的发生。按照中央服务型政府的施政理念和目标，提升政府公共服务水平和质量是风险管理的核心和根本路径，而强化公共服务的需求导向、服务供给主体及责任的合理化明晰化、创新公共服务供给机制，则是提升服务水平和治理的努力方向。

注释：

[1]Barbara Adam,Ulrich Beck and Joost Van Loon. The Risk Society and Beyond: Critical Issues for Social Theory， London:Sage Publications，2000，p.5.

[2]贝克、吉登斯、拉什：《自反性现代化》，北京：商务印书馆，2001年，第76页。

[3]成伯清：《“风险社会”视角下的社会问题》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学版）2007年第2期。

[4]张戌凡：《观察“风险”何以可能：关于〈卢曼风险:一个社会学理论〉》，《社会》2006年第4期。

[5]曾维和：《当代西方国家公共服务组织结构变革：基于服务需求复杂性的一项探讨》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第65-69页。

[6]Ulrich Beck，Risk Society: Towards a New Modernity， London: Sage Publications,1992，p.33.

[7]查尔斯·沃尔夫：《市场或政府——权衡两种不完善的选择》，谢旭译，北京：中国发展出版社，1994年，第84页。

[8]崔德华：《西方风险社会理论及其对我国构建社会主义和谐社会的启示》，博士学位论文，山东大学，2008年，第105-110页。

[9]周志忍：《深化行政改革需要深入思考的三个问题》，《中国行政管理》2010年第1期。

[10]朱光磊：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。

[11]汪锦军：《公共服务中政府与非政府组织合作：三种模式的分析》，《中国行政管理》2009年第10期。

[12]周志忍：《财政黑洞、乌鸦嘴和杞人忧天（序）》，戴维·奥斯本、彼得·哈钦森：《政府的价格——如何应对公共财政危机》，商红日、吕鹏译，上海：上海译文出版社，2011年，第3页。

责任编辑余茜

作者简介：徐艳晴，北京大学政府管理学院博士后，海南大学政治与公共管理学院副教授，管理学博士，北京市，100871。

基金项目：国家自然科学基金项目“整体政府视角下的中国政府跨部门协同机制研究”（71173004）；海南省自然科学基金“海南省自然灾害应急管理机制研究”（713181）；北京大学“国家治理协同创新中心”成果

文章编号：1006-0138(2015)06-0090-05

文献标识码：A

中图分类号：D630