控制特大城市人口规模是一个重大的发展问题——兼论北京人口调控方略

特邀主持人：侯亚非（北京行政学院社会学教研部教授、北京人口发展研究中心首席专家、北京市人口学会副会长）



控制特大城市人口规模是一个重大的发展问题——兼论北京人口调控方略

文／张炜

特邀主持人：侯亚非（北京行政学院社会学教研部教授、北京人口发展研究中心首席专家、北京市人口学会副会长）

主持人的话：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“严格控制特大城市人口规模”。面对“屡设屡破”的人口规划目标，北京人口规模调控成为城市化进程中一个棘手的问题。本期刊登两篇文章从不同视角探索这一问题。前文认为控制特大城市人口规模是一个重大的发展问题，并提出了有价值的对策思路：一是在首都非功能疏解过程中必须切实做好人口规模控制的战略跟进，既要服务常住人口、吸纳存量人口，又要控制增量人口，达成服务人口与控制人口的战略平衡。二是严格控制城镇建设用地增量，防止城市空间无序扩张引发新增人口无序增长。三是首都功能核心区和石景山区重点“以房控人”，实现“限流量”；城市功能拓展区重点“以地控人”，遏制城乡结合部地区人口聚集蔓延，实现“减存量”；城市发展新区重点“以业控人”，实现“控增量”；生态涵养发展区重点“以水定人”，实现常住人口 “稳总量”。后文作者则从风险预警的新视角切入，探讨分析了北京在疏解非首都功能的同时调控人口规模可能遇到的八大风险，并构建了人口疏解政策风险分析模型，以期为政府制定人口疏解政策提供参考依据。

摘要：目前社会各界对严格控制特大城市人口规模仍未完全达成共识，有些人把控制人口规模理解为以房控人、以业控人、以证（居住证）控人，抑或将特大城市的这些做法视为针对外来人口的“排斥”，这是对严格控制特大城市人口规模这一决策部署理解和认识的简单片面化。事实上，严格控制特大城市人口规模，是校正传统城镇化人地失衡的重大政策导向，也是推进京津冀协同发展的重要政策支点，应把握城市人口发展特征定准调控目标，适应区域协同发展需要整体谋划布局，以土地为空间管控单元开展源头治理。

关键词：特大城市;人口规模控制；京津冀协同发展

党的十八大以来，为顺应城镇化快速发展、加快推进以人为核心的新型城镇化，党中央对我国人口城镇化政策进行重大调整，相继打出了“全面开放建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”等优化人口布局的政策调控“组合拳”。目前，社会对严格控制特大城市人口规模仍未完全达成共识，把控制人口规模理解为以房控人、以业控人、以证（居住证）控人，抑或将特大城市的这些做法视为针对外来人口的“排斥”，这是对严格控制特大城市人口规模这一决策部署理解和认识的简单片面化。特大城市是我国城镇体系中的“关键少数”，大都处于国家城镇体系的顶层，是全国重要城市群的核心和领导城市，控制特大城市人口规模事关我国城市化战略布局、区域协调发展及特大城市自身发展等诸多利益关系，本质上是一个重大的发展问题，应站在更高角度把握政策导向和解题思路。

一　新型城镇化校正人地失衡的政策导向

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调，在我们这样一个拥有13亿多人口的发展中大国实现城镇化，粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了，必须走出一条新型城镇化道路。这一告诫，切中传统城镇化弊端的要害，“人地失衡”一语中的、寓意高远。人地失衡，既是我国城镇体系格局失衡的幕后推手，也是大城市病蔓延的主要诱因，更是人口融入城市的主要障碍，严重制约城镇化发展进程，亟待调控纠偏。

(一)优先城镇战略布局，促进发展重心转移

改革开放以来，我国城镇化政策导向尽管不同阶段表述不尽相同，但秉持大中小城市和小城镇协调发展这一核心理念基本没变；而实践却是，它不是从小城镇起步，而是直接由大城市引领。大城市的迅速崛起及特大城市的快速膨胀，在加快区域经济腾飞的同时，也引发人口规模流动失序、城镇规模结构及城市战略布局失调等重大现实问题。远的不说，看看北京及周边的京津冀地区，正如媒体所形容的：一边是比肩欧美的现代化大都市，一边是有数百万贫困人口的落后腹地……呈现出“现代”被“贫困”所环绕、“肥胖”与“瘦弱”同竞争的发展景象，既令人尴尬，更令人揪心。实践证明，在我国完成规模巨大的人口城镇化，加快中小城市发展势在必然。然而，势在必然并不意味着势在必得，条件是必须有效遏制特大城市对周边地区人口和资源的“虹吸效应”，而对特大城市人口增长进行从严控制就是不二的选择。这是优化城镇战略布局的“先手棋”，即通过对特大城市人口的政策“挤压”、倒逼存量或增量资源向周边城镇“转移”。京津冀地区，北京地位高、体量大、实力强，在加快周边及区域中小城市发展、探索完善城市群布局和形态方面，应下准下好这枚“先手棋”。

(二)有效治理大城市病，推动发展模式转型

城市病的病因多元复杂，国情不同其原因也不尽相同，但都有一个因素不容忽视，那就是人口。不可否认，一个城市资源环境的人口容量及承载能力存在一定的限度，当人口增长带给资源环境的压力得不到有效疏解而持续叠加时，人口与资源环境不均衡的矛盾势必会加速向经济社会生态领域传导和聚集，其结果就是城市因“过载”而“生病”，围绕享用公共服务的市场竞争和生存竞争加剧，交通拥堵、房价上涨、看病难、入园难等在所难免。城市病与人口的关系几何？北京人口规模从1000万翻至2000万，用时不到25年，这种速度不仅国内少有而且世界罕见。再好的城市规划也赶不上太快的人口变化，城市病源于“人”，根在“快”。治理城市病，目前看，没有“特效药”，只有“首选药”——控制人口规模。对北京这类超大城市来说，人口规模控制不住，在现有资源禀赋上、以现代方式根治空气污染和交通拥堵等问题，挖潜的空间不会太大；治理城市病，不能错过最佳治愈期，应找准病根、科学用药。然而，前提是必须切实告别“摊大饼”式的粗放发展模式。

(三)调控人口有序融入，引导发展主体回归

让农业转移人口对新型城镇化有更多获得感，不仅是民心所向，更是形势所迫。2014年底，我国城市外来人口已达2.53亿人；预计到2020年，进城务工农民数量将再增加1个亿，这意味着城镇就业人员超过50%将是农业转移人口。加快人口有效融入城市是新型城镇化的核心，不仅关系社会公平，更关联社会稳定，尤其是对特大城市更不容轻视懈怠。2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出，依据城市规模不同实行差别化的户籍政策，其中关于特大城市的户籍制度安排，引起社会广泛关注——在强调严格控制特大城市人口规模的政策框架内，又为长期在城市就业居住的群体、开启一扇通过积分落户城市之门。控制人口规模重在严格控制增量，而目的是为了优先解决存量，其间上下关联而非平行对立，前者是发展问题，后者是民生问题，两者并行不悖，必须统一到以人为核心的新型城镇化上来，通过户籍制度改革引导城市发展主体回归。加快人口融入，城城有责，没有例外。尽管北京外来人口规模达800多万且规模仍持续“看涨”，但也必须深化户籍制度改革，进一步做好服务常住人口、吸纳存量人口、控制增量人口，达成服务人口与控制人口的战略平衡。这既是形势所迫，更是首都的担当。

人地关系承载着多元复杂的社会关系，贯穿于城镇化进程中的一个基本逻辑，就是土地城镇化是工具、人的城镇化是核心。这种逻辑关系不能倒置，否则会导致城镇化主体“错位”。严格控制特大城市人口规模，是校正传统城镇化人地失衡的重大政策导向，也是推进京津冀协同发展的重要政策支点，应从更高角度理解把握。

二　把握城市人口发展特征定准调控目标

从世界城市发展实践看，自20世纪中叶以来，世界城市人口一直在向大城市集中；在我国，这一趋势将会更加明显，特大城市人口规模持续增长，既体现城市自身发展的自然规律性，又囊括经济社会发展的历史复杂性，短期内不会改变。人口规模控制，对北京来说并不陌生，从人口增长的速度和规模看是个悬而未解的老题，从人口增长的惯性和路径看是个悬而待解的大题，但从城市发展的现实困境和中央要求看又是个难度不小的考题，关键应把握城市人口发展特征，遵循人口增长内在逻辑主线，确保调控既不贪快也不跑偏。

(一)从城市周边发展看，外来人口增量不能低估

京津冀地区是我国优质生产要素的富集区，也是我国区域发展不均衡的典型区。从城镇化进程看，京津两地城市化率均超过80%、位列全国二三名、达到世界发达城市水平，而占区域人口近7成的河北省城镇率仍不足50%、距全国平均水平还有不小差距。况且，河北省内部发展差距也比较明显，据报道，目前仍有52个贫困县共7963个贫困村，扶贫对象还有352万人；特别是，在首都周边还有一个贫困带，有9个贫困县。在区域城镇化整体水平不高且存在巨大反差的大背景下，河北人口京津化是常态，北京外来人口河北化是主流。在国家城市化强劲推力和地区发展强大推力的共同作用下，北京劳动力资源外来化将是难以逆转的趋势，外来人口增长所持续的时长既取决于外部发展也取决于自身调控，但增量不能低估。

(二)从城市功能聚集看，户籍人口增长不好施控

北京是中国特色社会主义国家履行宏观调控职能的所在地，拥有世界上规模最为庞大的官方机构、集聚国内质量最为上乘的国家资源。首都功能及资源的聚集叠加，必然导致政策迁移人口纷至沓来，从而带动户籍人口多元持续增长。近年来，全市年度审批总量平均达11万人左右、约占新增户籍人口的2/3，其中高校毕业生约4万人、干部工作调动及家属随迁约3.3万人、投靠亲属约3万人。年度看，年龄结构中青为主；而关联看，老少则紧随其后。大量年轻人口的迁入引发两大人口现象：其一，户籍出生人口增幅逐年变大，自然增长率不断提高；其二，老龄人口已成为投靠落户的重要群体，人口老龄化加速，这又将增加对外来年轻就业人口及劳动力的刚性需求。目前，北京户籍人口增量的“进口”太多，而减量的“出口”太少，除了自然调节之外没有别的调控手段，只能在“进口”环节上做文章；然而，“进口”涉及中央、军队、北京市等3大系统的26个单位、40多个部门，“收口”或“堵口”的难度很大。可以说，政策迁移人口的增长是首都发展的刚需，户籍人口增长的调控空间不大而难度不小。

(三)从城市空间扩张看，常住人口增势不易疏解

新世纪以来，北京城市空间扩张的速度高于人口增长的速度，并对土地城镇化产生路径依赖，其中房地产业的惯性推动不容小觑。社会投资看，自2001年以来房地产开发一直占据全市社会固定资产投资的半壁江山；建设规模看，商品房施工面积年均都在上亿平方米；土地出让看，虽然近几年成交土地宗数与面积均有所递减，但土地出让金额却屡创历史新高，土地市场的热度依然。然而，房地产大力度、高强度地开发也给人口增长留下较大的居住空间。房地产是个大产业，也是城市发展的依赖产业，它一头连着财政，一头连着民生，对城市发展的作用不言自明，而对人口增长的影响也显而易见。房地产终归是为人居住服务的产业，房子建得越快越多，来居住的人就会越来越多，房地产市场事实上已成为城市人口迁移流动的晴雨表。毋庸讳言，北京土地城市化的速度及房地产的热度不减，人口集聚增长的态势也就难降。

多因趋于势，势必结于果。截至2014年末，北京常住人口已达2151.6万人，其中常住外来人口818.7万人。常住外来人口，已成为推动北京人口规模持续膨胀的骨干力量，过去14年间的增量已超过远郊10个区县户籍人口总和，而目前的存量也已超过除朝阳、丰台、海淀外其他13个区县户籍人口总量，占常住人口比重达38.1%。从增长结构看，自然增长、户籍迁入、人口流入对常住人口增长的贡献率约为10：20：70，户籍人口与外来人口贡献比为“三七开”。这些数据，表示的是过去，表达的却是未来，蕴藏着北京城市及人口发展的特点规律。控制人口增长，应遵循规律、把握大势，不宜把控制目标简单量化并逐级分解，也不能把既往末端管控的做法惯性后移；而应强化源头治理，在加强综合调控方面早做文章、做好文章。

三　适应区域协同发展需要整体谋划布局

现阶段，国家关于特大城市人口规模的决策部署和政策导向已基本明晰，其政策措施调控的目标导向是，巩固并发挥城市群的主体形态作用，着力提高中小城市和小城镇的综合承载能力；而调控的重点是，城市功能疏解。这是因为，在我国，城市功能是个充满魅力的东西，它能带来资产、催生产业、集聚人口，城市功能与其人口规模是一个硬币的两面，且随着其行政级别升高而不断拓展聚集，城市人口过多深层次上是城市功能太多带来的。可以说，功能疏解是特大城市人口规模控制的核心和关键。

看北京，论城市功能则无与伦比，论城市资产更无以匹敌。无论从何种城市理论或哪个发展角度，疏解北京非首都功能无疑都是实现京津冀协同发展的英明之策、控制北京人口规模的战略之举。从近邻俄罗斯对首都莫斯科“动外科手术”、韩国行政中心搬迁、日本首都功能转移等实践看，疏解北京非首都功能也是一个长期过程，短期内缓解人口压力作用不会太明显，必须在功能疏解中切实做好人口规模控制的战略跟进。

到2020年北京人口总量控制为2300万人，这是个庄严的承诺，体现的是决心，考验的是能力。完成这一目标关键是要有真招实招，这是人口规划必须重点回答的问题。从人口发展趋势和控制目标要求看，“十三五”时期，北京人口规模控制处于“前有堵截后有追兵”的夹击态势。扭转这一局面的现实办法就是，要坚持严控增量、疏解存量、疏堵结合的总要求，把控制人口总量与调整人口布局结合起来，以城市功能疏解为导向、以产业结构调整为依托、以强化行政管控为推动，对人口规模实施定向调控，即“定向布局、产业疏导、管控发力”的调控策略。

(一)定向布局——西稳北控，东移南引

北京人口分布“北重南轻”的格局已存在多年，尽管采取多种办法目前仍不见改善。人口布局是一定社会历史条件下生产布局的客观反映，人口布局优化起决定作用的是发展布局的调整。近年来，京津两市的发展重心逐步靠拢，一个“由北向南”，将城市南部城区作为北京未来发展的重要空间；一个由“由东向北”，将北部边缘地带变成京津冀交会的重要区域。从地缘关系和发展趋势看，北京的东南部地区（大兴、通州）地处京津冀协同发展的中心区，将是北京非首都功能疏解和产业及劳动力转移的门户通道，这无疑为调整优化北京人口布局注入强大的市场动力；从京津冀主体功能区定位看，北京西部和北部山区及河北张承地区是北京城市生态屏障及“京津冀水源涵养功能区”，人口规模应收紧、控制力度应加大。人口规模调控应在定量控制的基础上，实施定向疏导，采取“西稳北控、东移南引”的空间布局。

(二)产业疏导——聚焦东南，建设东南

在功能疏解的大背景下，北京的产业调整优化，不只是静态下市场主体生产经营活动的空间转移，而是在每年还有相当规模投资驱动下，新增产业与存量产业的空间博弈。这种博弈，不是“你来我走”简单的市场替代，而是基于北京城市功能定位和区域协同发展诉求的战略统筹，其核心是调整区域生产布局，优化区域生产关系，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。对北京产业优化来说，一是“腾笼换鸟”为未来发展留出空间；二是加强与津冀经济联系及发展协作关系，防止北京的发展与区域脱离关系、形成“孤岛”。“十三五”时期，应以新机场新航城建设为契机、以通州城市副中心建设为重点、以大兴农村集体建设用土改革试点为平台，充分发挥重大规划、重大项目和重大政策的引领和推动效应，聚焦东南、建设东南，为实施人口定向调控打通“经”脉。

(三)管控发力——因情施策，精准发力

在一段时期内，北京人口仍将呈现持续增长、向心聚集、逐次外展的发展态势，造成或带来区域人口压力及问题不尽相同。人口规模调控应就势而谋，因情施策，变均衡发力为精准发力，实施区域而有重点的调控政策。在区域调控政策选择上，首都功能核心区和石景山区应做实做细“以房控人”，防止在功能疏解过程中出现人口回流聚集，重点是限制外来人口流入量（“限流量”）；城市功能拓展区（不含石景山）应强化巩固“以地控人”，遏制外来人口在城乡结合地区聚集蔓延，重点是减少外来人口存量（“减存量”）；城市发展新区应着力抓好“以业控人”，防止产业结构调整引发人口规模增长，控制外来人口过快增长（“控增量”）；生态涵养发展区应固守“以水定人”，优化人口空间及城乡分布，保持常住人口总量稳定（“稳总量”）。在整体从严控制的基础上，人口总量目标分解应为定向调控收紧边框、留好出口。

四　以土地为空间管控单元开展源头治理

社会视角中，城市是大宗的公共产品，城市化本质上是城市空间生产的社会化过程，在这里人地关系就演变成了供需关系。人口决定需求影响供给，土地决定供给影响需求，供需平衡的主体是人口，改革的重点在土地管理。在推进土地空间有效治理中，应重点推进财税体制、农村土地管理和城市空间治理等制度改革，防止土地过快或被动城镇化，遏制人口无序城镇化。在寸土寸金的北京，土地的开发利用，不仅关系人口规模控制的有序推进和战略成效，也关系地方经济增速和财政增收，必须抓住重点，稳妥推进。

(一)推进财权事权制度改革，减轻“小财政大服务”的压力

首都，对北京来说，首先是服务；服务需要钱，钱从何来。和国内其他城市相同的是，现行财税体制下，一个城市的运行和发展要依靠发展自身经济来提供财力支撑，首都北京当然也不例外。与其他城市不一样的是，中央机关和企业占据北京大量的公共资源和公共服务。为提供更充足的公共服务，在现行财税体制倒逼下，北京利用首都优势，不断发展经济，致使城市发展陷入“水多了搁面、面多了搁水”的“怪圈”而难以自拔。北京已进入经济增长速度换挡期，地方财政收入增速已经从过去多年的年均20%下降到近几年的10%左右。同时，禁止和限制不符合北京城市战略的产业发展，对北京地方财政收入的拉低作用已经显现。从财政支出看，近些年，北京“城市病”治理、城市基础设施建设和民生保障聚集叠加、任务繁重，市级统筹使用的财政资金捉襟见肘。随着京津冀协同发展战略推进，伴随非首都功能疏解的是大量产业的转移，如何保障北京市财税收入持续增长是的一个现实问题。如果财政压力得不到有效缓解，北京及各区县发展经济尤其是以土地保财政、土地稳增长的冲动就难以遏制，人口规模控制将会出现“肠梗塞”。推进首都财税制度改革，理顺中央与北京、北京与区县在事权财权上的关系，着力减轻“小财政大服务”的压力，这需要在有序疏解北京非首都功能、有效控制北京人口规模的配套改革中予以统筹考虑。

(二)加强集体建设用地管理，破解“小村庄大聚集”的难题

在北京城市快速发展的进程中，集体建设用地“异军突起”，为城市空间快速扩张及人口无序聚集起到“推波助澜”的作用。目前，北京市集体建设用地规模已突破1500平方公里、已接近城镇建设用地规模、占全市建设用地总量的近一半，其中村镇建设用地已达1200平方公里、远超2020年规划确定的730平方公里的控制目标；集体建设用地总量大、增长快、效率低，是造成北京城乡建设无序蔓延、城市“摊大饼”式扩张的主要原因。伴随城市“摊大饼”式的持续向外扩张，中心城区的人口、企业和住宅等也随之沿着阻力最小的方向外溢至周边乡村地区，在中心城区周边形成了一个不同于城市，又异于农村的，具有独特特征、结构及功能的典型地带——城乡结合部，而且其范围随着中心城区的压力增大也逐次向外扩张，目前已拓展到四至六环路地区。由于城乡结合部国有土地和集体所有土地混杂、建设用地和非建设用地交织，土地利用杂乱无序，日益成为“城中村”及外来人口的自发聚居区，“小村庄大聚集”的人口布局形态已形成规模且逐渐蔓延扩张，“城中村”屡拆不完、违章建设屡禁不止，既造成土地被动城镇化，也导致外来人口失控聚集。造成这种现象的原因是，长期以来集体建设用地缺乏有效的管控手段，城乡结合特殊的区域条件也使其成为土地管理和城乡建设管理较为薄弱的地区。对北京这样一个城市社会形态占绝对主体的超大城市，加强城乡结合部集体建设用地集约利用、合法合规利用，应提升到遏制城市“摊大饼”、促进城市健康有序发展的历史高度，进行管理聚焦，攻坚破题。

(三)强化城市空间法制治理，摆脱“小规划大管理”的困境

首都的城市建设和管理，更多的涉及中央事权，需要国家法律来规制推动，这也是发达国家管理首都的通用做法。多年来，在北京城市发展总体规划的引导下，城市面貌发生了翻天覆地的变化，不断发展的北京又面临令人揪心的很多问题，城市规模扩张实际上在“引领”着城市规划的发展（修订）。其中有一点不应忽视，按照现行城乡规划法关于城市人民政府组织编制城市总体规划的报批规定，北京城市发展总规属于省级层面的“小规划”，尽管城市发展规划被定义为刚性规划，但仅以此来履行引导中央在京资产和资源配置的“大管理”，其执行效力打折扣也再所难免。2014年2月，习近平在北京视察工作时强调，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这充分体现以习近平为总书记的新一届中央领导集体对建设和管理首都的高度重视，赋予了北京城市建设和发展的新内涵和新要求。在有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的战略驱动下，统筹推进首都财税体制、土地利用和户籍管理等重要领域的制度改革，构建与北京城市战略定位相适应、与京津冀城市群建设相衔接的首都城市管理法律体系，是把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都必须重点解决的重大问题。

城以人兴，城兴人聚。特大城市人口快速增长，原因在市场，责任在政府，重点是调控。人口规模调控，绝非一城一地之事，更非一招一式之功。北京，作为我国城镇体系中的超大城市、京津冀地区的“重磅”城市、人口大国的首都城市，应处理好国家战略要求和自身发展的关系，统筹谋划、综合施治，积极探索出一条有效控制特大城市人口规模的新路子。

责任编辑刘秀秀

作者简介：张炜，北京市发展和改革委员会人口处副处长，北京市，100031。

文章编号：1006-0138(2015)06-0053-06

文献标识码：A

中图分类号：C924.2