我国农村宅基地使用过程中存在的问题及对策建议

(1.四川师范大学经济与管理学院 四川成都 610101；2. 西南财经大学公共管理学院 四川成都 611130)

我国农村宅基地使用过程中存在的问题及对策建议

黄 敏1丁 娟2

(1.四川师范大学经济与管理学院 四川成都 610101；2. 西南财经大学公共管理学院 四川成都 611130)

深入推进农村宅基地使用管理制度改革是盘活农村闲置土地资源、提高农村土地利用效率的有效途径。根据近几年学术界关于农村宅基地使用管理问题的研究成果，文章针对农村宅基地使用管理创新实践中出现的诸多问题，指出必须从创新资金循环机制、增强制度条例可操作性、构建激励约束机制三方面不断推进农村宅基地使用管理制度改革，从而实现国土资源利用效率的帕累托改进。

农村宅基地；使用管理；理论研究；实践改革

一、问题的提出

“优化国土空间开发格局”，“全面促进资源节约”，“依法维护农民宅基地使用权”是党的十八大精神的重要内容。深入推进农村宅基地使用制度的意义重大：一方面可以盘活农村闲置土地资源，提高农村土地利用效率，有效缓解土地供需矛盾，破解耕地占补平衡难题；另一方面，有利于认真落实党的十八大报告所提出的“依法维护农民宅基地使用权、集体收益分配权”，“提高农民在土地增值收益中的分配比例”，切实保障和维护农民的居住权益和土地权益。

近年来关于我国农村宅基地问题的研究成果越来越丰富，对推进农村宅基地制度改革具有重要的参考价值。然而，随着农村土地改革的深入推进和城镇化、工业化进程的不断加速，宅基地使用的改革实践不断涌现出了一些新问题。因此，需要了解学术界关于农村宅基地使用问题的最新研究成果，掌握新形势下宅基地使用过程中出现的新问题，根据十八大精神对农村土地改革的新要求，对农村宅基地使用问题进行更为系统全面的深入研究。

二、理论界关于农村宅基地使用问题的研究进展

(一)关于农村宅基地使用制度的主要观点

现行农村宅基地制度主要表现出以下特点：(1)取得主体特定性；(2)权益的福利性；(3)使用的无限期性；(4)权能的限制性；(5)非市场性；(6)非资产性；(7)产权主体虚设等(郭冠男，2013；张振勇，2014)[1-2]。在制度设计上，农村宅基地制度存在如下缺陷：(1)审批职权重叠；(2)村委会权利过大，越权划拨现象严重；(3)村民会议功能缺失；(4)地方政府宅基地垄断征收权和城市建设用地供给权，损害了农户的经济利益等(王崇敏，2013；孙秋鹏，2013)[3-4]。这些问题和矛盾集中体现于宅基地管制制度本身效力的低下，以及宅基地管制制度与财产权利规则及司法的冲突(杨一介，2007)[5]。改革农村宅基地使用制度，应该确定国有宅基地使用无偿续期的基本思想(蔡继明，2013)[6]，正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，厘清宅基地使用权与集体土地所有权之间的关系(魏敏，2008；张国华，2013)[7-8]。具体做法上，学者提出：完善农村宅基地退出补偿机制，加强退出制度的操作性(刘慧芳、郭青霞，2014)[9]，支持农民利益集团的形成与发展，抑制强势利益集团对公共政策的过度渗透(朱新华，2012)[10]，同时，限制政府的行政渗透，县级土地行政管理部门对宅基地使用权审批行为应当是依职权确认为主，依申请确认为辅的行政确认(申欣欣，2006)[11]。

(二)关于农村宅基地使用过程中存在问题的主要观点

学术届关于农村宅基地使用中存在问题的研究成果较为丰富。总结众多研究成果，我国农村宅基地使用过程中主要存在以下问题：一方面，农村居民点用地存在严重的不合理利用现象：(1)村庄数量多、规模小；(2)用地粗放，空心村、闲置宅基地大量存在；(3)用地超标，人均用地量偏大，“一户多宅”普遍；(4)村庄缺乏规划，布局凌乱，用地混乱；(5)人居环境差；(6)占用耕地建房现象严重等(胡进安等，2004；刘庆等，2004；朱红波，2005；刘志玲等，2006)[12-15]。另一方面，随着城镇化进程的加速进行和农村劳动力的转移，农村宅基地使用凸显出许多新的问题：(1)户籍制度的松动在一定程度上扩大了农村宅基地使用权人的范围(黄彤，2013)[16]；(2)实践中“一户一宅”规定难落实；(3)宅基地使用权限制流转与宅基地之上房屋所有权允许流转之间相互矛盾；(4)宅基地使用权“无偿、无期限、无流动”的缺陷与宅基地使用权退出、流转机制缺失之间存在矛盾(赵荣俊、王立兴等，2013)[17]。

(三)关于农村宅基地流转制度改革的主要观点

随着我国社会经济的发展，小城镇不断崛起，农村集体经济组织的成员和城镇居民产生了参与农村宅基地流转的需求，宅基地使用权自由流转合乎经济理性，农村集体宅基地使用权可以继承、转让、入股、出租、抵押，农民的住房连同宅基地可以出租和出让给农村集体所有制成员以外的人员(马智，2013；张国华，2013；蔡继明，2013)[6,8,18]。总结现阶段各地区农村土地流转制度创新的参与主体包括地方政府、普通农户、农村集体经济组织以及农业规模经营主体(李勇、杨卫忠，2014)[19]。从不同的研究视角，学者将宅基地使用权流转概括为：(1)继承流转方式和买卖流转方式(周奥杰，2014)[20]；(2)实物流转方式和指标流转方式(张梦琳，2014)[21]；(3)物权流转和债权流转(陈明，2006)[22]；(4)环状蔓延式流转、蛙跳式侵占式流转、轴式扩展流转等(张安录、毛泓，2000)[23]。影响农民参与宅基地流转的因素包括：(1)土地流转收入；(2)土地流转的时间成本；(3)市民化能力；(4)权益认知(胡方芳、蒲春玲等，2014；刘同山、张云华等，2013)[24-25]。

(四)关于农村宅基地征收补偿问题的主要观点

学术界关于宅基地征收的研究主要集中在城中村宅基地征收和农村宅基地征收两方面。城中村改造中，征收农民宅基地的实际操作通常是不予补偿，附条件补偿，或是低于法定标准补偿(崔艺红，2007)[26]。农村宅基地征收过程中存在政策宣传不到位、征收程序不规范、补偿标准混乱不统一、宅基地使用权及其上房屋的补偿标准缺失、官员道德责任意识淡薄等问题(陈小红，2013；韦丽林，2010)[27-28]。

关于宅基地征收补偿的问题，现阶段农村宅基地参照耕地的征收按照统一的年产值倍数标准进行补偿。而宅基地的用途与耕地不同，按“产值倍数法”来确定补偿标准极不合理，考虑到宅基地自身的特性，其补偿应作单独的规定(郭兰英、刘丽萍，2013；梁亚荣、高海燕，2014)[30-31]。具体的做法包括以下几方面：(1)明确受偿主体。当征收对象仅限于宅基地所有权和其上住宅及其附属设施所有权的情形时，受偿主体相应的分别是宅基地的所有权人——集体全体成员、其上住宅及其附属设施所有权人。当征收对象是宅基地所有权、宅基地使用权和其上住宅及其附属设施所有权时，受偿主体相应的分别是宅基地的所有权人——集体全体成员、宅基地使用权人和其上住宅及其附属设施所有权人(孙春德，2010)[31]。(2)制度改革方面。根据农地和建设用地的不同性质、功能、价值，对宅基地征收补偿进行类型化立法，重点明确宅基地征收补偿的范围、制定公平合理的宅基地补偿标准，并完善宅基地补偿分配制度(梁亚荣、高海燕，2014)[30]。(3)规范征收补偿范围。对宅基地所有权消失进行市价补偿，并进行少数残存地、相关损害补偿；明确农民应获得宅基地使用权补偿；房屋拆迁补偿应包括房屋建筑物自身价值、安置补助、其他经济损失；加强补偿程序正当性(张梦琳、陈利根，2009)[32]。(4)转变政府职能。政府应该树立服务理念，找准政府角色定位，转变政府职能(张军利，2012)[33]。

三、城镇化背景下农村宅基地使用过程中涌现的新问题

现行农村宅基地制度存在诸多传统问题：使用规划机制缺位导致宅基地低效利用，激励约束机制的缺失导致违规占地、一户多宅的现象频出，过度保障导致宅基地“共有私产”等。但随着农村土地改革的深入推进和城镇化、工业化进程的不断加速，农村宅基地使用管理的实践不断涌现出新的难题。

(一)农村宅基地使用管理工作的运作存在资金瓶颈

农村宅基地使用监管工作的运作资金主要来源于财政支付。财政拨款具有无偿性、无风险等显著优越性，但同时也具有资金不确定、数量有限、拨款时间和使用时间错位等弊端。特别是在国家取消了基层政府对农村建设用地使用的各种费用后，基层政府财政来源非常有限。对于经济发达地区而言，政府可以通过筹集和安排其他资金弥补中央财政支付的不足，但是对于经济欠发达的地方政府而言，捉襟见肘的地方财政难以分配足够的资金用于农村宅基地的使用监管工作。农村宅基地使用监管处于“有心无力无钱”的窘境。

(二)制度缺陷导致地方政府的政策执行成本增加

国内现阶段关于农村宅基地使用监管的制度条款过于原则、笼统，增加了地方政府的监管成本。首先，农村宅基地属于农民集体所有，但具体到每一处宅基地的产权形式则比较模糊，权利界定模糊导致地方政府执行政策和农民维权缺乏法律依据；其次，对宅基地的长期无偿使用使许多农民将宅基地看作是祖辈传承的私有财产，他人无权过问，村干部要落实对违规、闲置宅基地回收的政策非常困难，即便是强迫收回，还需支付建筑物的拆除成本；再次，对在非法占用的土地上修建建筑物和其他设施的行为政府有权制止，但对制止手段、行使权利期限等现实操作问题都未有明确规定。制度实施指令的不明确极易引发地方政府落实相关政策的消极情绪，进一步导致政策效应大打折扣，资源配置效率下降，政策失灵。

(三)土地垂直管理制度的弊端引致地方政府监管动力不足

2006年，国家土地督察制度正式实施，通过派驻督察的方式在全国形成土地使用的垂直监督管理体系，缓解了中央政府在监督信息获取方面的劣势，同时一些操作弊端也逐步凸显。首先，土地垂直管理制度加强了对地方政府用地行为的监管，有效遏制了土地违法案件高发的势头，同时也导致地方土地管理投入和经济发展因建设用地投入减少而受到影响。其次，国家土地督察机构虽然具有调查权、审核权、纠正权和建议权，却不具有配套的绩效评估和奖惩机制。评估机制和奖惩机制的缺失难以实现宅基地使用监管的外部效应内部化的政策目标，地方政府监管动力缺乏，进而滋生机会主义，导致国土督察制度的低效率。

四、进一步改革农村宅基地使用管理制度的对策建议

在各地城镇化、工业化建设快速推进的背景下，土地财政愈发不可持续，必须寻找新的融资途径为农村宅基地使用制度的改革提供资金支持，在此基础上，借助宅基地登记制度、退出与补偿机制、规范申请使用条例等配套制度促进各地形成宅基地使用监管的行政执行激励，并通过构建绩效评估机制、制定严格的奖惩机制、设置土地市场国家调节机构和组织社会监管体系促进宅基地使用监管工作绩效的提高。

(一)建立土地监管融资的长效机制克服土地财政的不可持续性

在土地财政不可持续的背景下，必须寻找新的融资途径为土地监管工作提供资金支持。建立土地管理资金融资的长效机制，关键在于财税体制和投融资体制改革，打破资金自由流通的障碍。

1.深化税制改革。一是开征物业税(需要研究房产所有权与土地使用权的协调以及房产续存期与土地使用权年期的协调)，扩大房产税的征收范围，尤其应该增加对房地产保有环节的税收；二是改革耕地占用税，将耕地占用税扩大到农地占用税，增加土地取得环节的税收；三是改革土地增值税，完善土地流转环节的税收。

2.允许地方政府自主发债，筹集管理资金。相比现有“土地财政”，市政债更为透明和规范，也更符合市场化的要求。不仅有利于规范地方政府的融资行为，有利于健全和完善中国的资本市场体系，而且可为社会闲置资金找到一条具有稳定收益的投资渠道。

3.鼓励民间资本参与农村违规建设用地的再利用。通过政策引导，更多利用社会资金，更加鼓励民间资本采取独资、控股、参股或者以BT、BOT、PPP 等市场化模式参与新农村建设的投资和运营，既可减少土地财政的依赖，也可以提高闲置宅基地的利用效率。

(二)明确宅基地使用监管的实施细则降低地方政府的执行成本

明确农村宅基地使用监管的实施细则应该针对目前全国普遍存在的一户多宅、宅基地面积超标、宅基地闲置、新建宅基地占用农地等亟待解决的问题。

1.构建完善的宅基地登记制度。宅基地登记制度是实现对政府有效监管的前提，也是农民维护其居住权利的重要法律依据，因此，对宅基地的取得、变更等登记内容必须规范化、透明化，方便法律部门和公民查阅。

2.提高宅基地的申请门槛，严格控制农村宅基地用地的流出。建议规定新宅基地申请人与政府签订放弃亲属现有宅基地继承权的相关合同，从源头上抑制“一户多宅”。

3.对闲置和超标使用的宅基地实施引导性的退出机制。建议采取经济手段的引导退出方式，对宅基地的超标部分采取收费政策，并对宅基地使用面积不足的农民家庭给予合理补贴，既能体现用地公平又能有效遏制超标占用宅基地的现象。

4.明确农村宅基地使用制度的相关实施细则。对于占用农地修建住房的现象，应该赋予地方政府绝对的监管权威，赋予政府对违规宅基地附属建筑物强制拆除的权利和对当事人罚款权，并对阻碍政府实施监管者追究法律责任。

(三)完善土地督察体系促进宅基地使用监管绩效的提高

土地督察体系是针对土地监管者实施以外部监管为核心运作机制的监督管理与制衡，以此来提高土地管理透明度，保证土地权利运用的规范与统一。进一步完善土地督察体系的关键在于以下几方面：

1.构建绩效评估机制。由于土地监管政策实施的收益和成本无法用货币单位准确估价，建议以专业报告方式，对政府的行政价值进行合理性分析与解释，来鉴定非量化因素的收益区间，为决策者提供一个极值分析，为奖惩决策提供依据。

2.设置土地市场国家调节机构。土地市场国家调节机构的功能在于替代地方政府行使土地资产经营权，在政府行政权和土地市场利益之间形成一道“隔离墙”，切断政府与土地之间的收益链条，从而强化政府的公共管理职能。

3.建立社会监管体系。国家权力向社会分散以及由此而来的权力多元化是现代社会发展的重要趋势。在农村宅基地的管理方面，社会监管机构应独立于政府、开发商、农民等利益相关者之外，严格保持中立，并与国家土地督察局的体制相协调，提高监管效率。

4.制定严格的奖惩机制。由于农村宅基地的常规使用过程难以产生经济价值，履行宅基地使用监管职能无法对地方政府形成有效激励，责任人奖励与问责机制的设计对纠正和规范地方政府的监管行为至关重要。

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[责任编辑 谭金蓉]

2014-11-22

国家社科基金项目“农村宅基地退出与补偿机制的研究”(13BJY094)；四川省哲学社会科学“十二五”规划课题“四川省农村宅基地集约利用机制的研究”(SC12017)。

黄敏(1983—)，女，讲师，经济学硕士，主要从事农村经济问题的研究。

F301.2

A

2095-1124(2015)02-0039-04