对兵团改革试点团场内部政企分开后权力运行机制的思考——以第十师改革试点团场为例

王 琼 唐 明

（1第十师党委政策研究室，新疆 北屯 836000；2第十师北屯市党委全面深化改革领导小组，新疆 北屯 836000）

对兵团改革试点团场内部政企分开后权力运行机制的思考
——以第十师改革试点团场为例

1王 琼2唐 明

（1第十师党委政策研究室，新疆 北屯 836000；2第十师北屯市党委全面深化改革领导小组，新疆 北屯 836000）

文章以兵团第十师改革试点团场权力运行现状为基础，对团场内部政企分开过程中，“放、接、管”关系、处理方式、基本现状进行了综合评析，并有针对性地对兵团特殊体制下，科学理解“放、接、管”进行了分析和思考，以期为推进团场改革提供理论参考。

团场改革；政企分开；权力；运行机制

兵团团场改革试点工作开展两年来，各试点团场以团场内部政企分开为突破口，积极探索兵团特殊体制与市场机制结合的有效实现形式，通过组建农业经营公司、国资公司、城镇建设与投资公司等经营性公司，实行团场与经营性公司在资产、人员、机构、收入分配和经营活动上的“五分开”，确立公司的市场主体地位，从而进一步推进团场的职能转变，更有效发挥团场维稳戍边、经济管理、市场监管、社会管理、公共服务、生态保护等行政职能。本文就改革试点团场内部政企分开后权力运行机制谈几点认识和理解。

一、正确认识“放、接、管”的关系

实现团场内部政企分开必须科学处理好“放、接、管”的关系，既要放得下，也要接得住、更要管得好。

“放”即简政放权。明确团场与公司的职责权限，按管理层级下放相关人权、财权、事权。淡化团场企业行为，转变团场行政职能，减少对企业微观事物的干预，为市场发力、为企业松绑，为营造良好发展环境提供有力保障。放权不是简单的权力移交下级，而是要配套许多的条件、责任、要求等。如果权力下放只是“自由落体”，该管的事就会没人管，必须建立下放权力的承接平台。

“接”即建好职能承接平台。在兵团特殊体制下，既要把上级下放的职能接住管好，更要建好团场企业经营权力的承接平台，“接”好“放”，促进“管”，推进“放”、“管”齐头并进。这要求团场编制权力清单，建立权力运行流程，明确团场与公

司及相关权力承接单位在权力运行中的责任、范围、程序、权限等，对相关权责进行明确规定，让权力下放而不自流，遵循权力的规定和轨迹运行。

“管”即各管理层依据工作职能认真履行职责，建立健全科学的考核评价体系及内部管理制度，确保各层级主体有责有权有利，职责明确，运行规范。

“放、接、管”三者有机统一，缺一不可，放得下是前提，接得住是重点，管得好是关键。

二、第十师团场改革试点工作“放、接、管”的主要做法

（一）“放”得下

1.下放人事权。一是选调“精兵强将”到公司任职。师市三个改革试点团场有5名团领导到团场农业公司、国资公司担任董事长、总经理职务，师市党委免除其原行政职务，到公司任职。团机关原农业科、工交建商科等相关科室及团场相关事业单位等部分管理人员及专业技术人员也根据其专业特长到公司任职，执行企业收入分配政策，真正实现了“身份”的转变。二是明确人事权限。首轮改革中涉及干部人事调整人员多、分流安置任务重，各试点团场对公司、作业区、社区等单位干部进行了统一调配。公司逐步规范后，公司按团党委授权负责公司中层以下干部的任免，并按程序履行提名、审批、报备等相关手续。

2.下放财权。一是明晰产权。以2013年底会计决算时点数为依据，对资产、负债形成原因进行分析，合理进行资产划分。划至经营性公司的流动资产、非流动资产作为团场授权经营资产总额。划分的固定资产净额作为团场向公司投入的实收资本。二是明确职责。建立政企分开的财政财务管理体系，团场实行一级总预算管理，团场公共财政预算与企业财务预算严格分开，分账核算与管理。团场设立财政局，履行公共财政管理职能及国有资产监管职责，指导监督团场行政事业和企业财务工作。公司设立财务部，主要负责生产经营预算、企业会计核算及资产管理。各经营性公司按照《公司法》等相关法律法规，执行企业会计准则。团场与公司的产权更加清晰、权责更加明确、管理更加规范。

3.下放事权。一是划分事权。对于实行内部政企分开，成立农业公司的团场，在坚持农业基本经营制度的基础上，由农业公司统一经营管理耕地。团场相关涉农单位由农业公司接管，其他企业交由国资公司经营管理。二是明确授权。团场与各国有经营性公司实行资产、人员、机构、收入分配和经营活动“五分开”，各国有经营性公司对授权范围内经营性国有资产依法自主经营，承担资产保全和保值增值责任，并以出资额承担有限责任。同时，规范管理方式，赋予公司应有的权限，切实保障公司成为独立的法人实体和市场经营主体。

（二）“接”得住

1.搭建权力承接平台。按照“人随事移、财随事转”的原则，对团场机关、连队、企事业单位的人员、编制、机构、经费等进行调整划转，下沉到公司、社区。公司建立健全法人治理结构，并设置了党政办、财务部、生产技术部、人力资源部等内部管理机构，承接相应的事权。团场对农业科研类事业单位进行了整合，并新成立了文体广电类、经济核算类、城镇建设和管理类等事业单位，明确其职责，确保为公司及职工群众提供相应的服务。

2.明确各自权责关系。党政军企合一体制是兵团履行特殊使命的制度保障，按照“强化‘党’的核心领导地位，健全和转变‘政’的职能，彰显‘军’的属性，确立‘企’的市场主体地位”的要求，明确团场行政及机关职能定位，改变团场政企不分、以企为主、高度计划、集中统一的传统管理方式，建立团场党委统一领导，内部政、事、企、社分工有序的现代治理体系。团场行政和机关职能转变为维稳戍边、经济管理、市场监管、社会管理、公共服务、生态保护等方面。确立团场权属企业的市场主体地位，国有经营性公司按照现代企业制度要求，建立健全法人治理结构，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体，独立承担民事责任。

（三）“管”得好

1.加强对国有资产的监管，确保放而不乱。

运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，管理经济活动，调节经济运行，加快团场由经营管理国有企业向管理和服务各种所有制企业、促进各种所有制经济健康发展转变，推进团场国有经济、区域经济发展壮大，促进经济结构调整优化，保持团场经济持续协调健康发展。按照团场内部政企分开要求，团场在权属企业高管人员任用、重大项目投资和资产处置、经营业绩考核及收入分配、国有资本收益计划及收缴等方面全面履行国有资本出资人职责，确保国有资本保值增值。师市要求，各试点团场要加强对国有资产的监管，建立团场国有资产产权管理制度、重大议案和重大事项报告制度、财务监督和风险控制制度、经营性公司负责人经营业绩考核及薪酬分配制度、国有资本收益收缴管理办法等制度，切实加强事中事后监管，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。

2.建立健全法人治理结构，确保活而有序。实行团场内部政企分开，要理顺团场与其权属企业之间的关系，确立公司的法人地位和市场主体地位，激发企业活力。因此，师市要求各团场经营性公司建立健全法人治理结构，建立规范的公司章程，明确公司董事会、监事会、经理层的职责，规范议事规则，按照现代企业制度依法开展正常的经营活动。依据团场授权，国有经营性公司在中层及以下干部聘任及其业绩考核和收入分配、生产性投资计划、年度财务预算等方面享有相应的决策权、执行权。切实把该管的事管住管好，彻底走出“一管就死、一放就乱”的怪圈。

3.坚持党要管党，确保党的组织和党的工作全覆盖。确立团场党委的核心领导作用。团场党委对团场工作实行全面领导，发挥党委统揽全局的领导核心作用。各试点团场在规范党委工作议事规则和决策程序，落实“三重一大”制度规定等工作的同时，进一步加强了党对经济工作的领导，成立团场党委财经领导小组，研究确定重要政策措施、重要财经问题、重要建设项目，严格执行相关财经工作制度。切实加强基层组织建设。各试点团场党委进一步强化了“党要管党、从严治党”的责任意识，积极适应团场改革、产业布局、行业分工、党员流向的新变化，改进党组织设置方式，健全了党的基层组织体系，做到基层组织不留死角，党建工作不能削弱，确保党的组织和党的工作全覆盖。

按照兵团关于团场改革的总体要求，第十师北屯市各试点团场基本实现了内部政企分开，但依然不同程度地存在不敢放权、不愿放权、放不到位的问题以及事权与财权、人权不相匹配，权力与责任不相对等问题。同时，经营性公司也不同程度地存在承接准备不充分、上下衔接不顺畅，“接不住权”的问题，公司内部各项管理制度还需进一步建立和完善，尤其是在公司法人治理结构建设上还存在职责不明晰、议事规则不规范、制度建设不完善等问题。因此，科学处理“放接管”之间的关系，明确权责，对于规范经营性公司运行，加强经营管理，确保改革取得成效尤为关键。

三、科学处理“放接管”关系的思考

（一）放权而不放任，既要放得下，还要管得住

李克强总理在全国简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上指出：要坚持职权法定原则，加快建立“三个清单”，划定政府与企业、社会的权责边线。以权力清单明确政府做什么，“法无授权不可为”；以责任清单明确政府怎么管好市场，“法定职责必须为”；以负面清单明确对企业的约束有哪些，“法无禁止即可为”。通过建立三个清单管好“看得见的手”，用好“看不见的手”，挡住“寻租的黑手”［1］。

在兵团的特殊体制下，团场改革实行内部政企分开，团场的企业经营管理权向公司转移。在实施权力下放时要做到三点。一是权能匹配。权限下放必须与承接单位能力建设相匹配，事权下放应与财权、人事权等要素配置同步配套，按照权责下放相关权力后，应该帮助公司在制度建设、人员培训和软硬件建设等方面跟进，防止“接不住”问题的发生。二是权责对等。要建立规范的制度，确保权力的有效实施，防止放权与收权的随意性，公司在享有相关权力的同时要承担对等的责任，同时配套相关政策，将下放权限依法授权给公司实施，以维护权责一致的严肃性。三是

权属清晰。权属的划分要清晰，把该放的权力放下去，该管的事管起来，明确团场与公司在人权、财权、事权等方面的职责权限，依据各自权限履行相关职能。总之，放权，不是放任，更不是放弃，既要放得下，还要管得住。

（二）有权而不任性，既要接得住，更要管得好

团场改革，是一场自我革命。从某种意义来说，更是对团场管理体制的一种重塑，其核心就是厘清团场、公司、市场之间，决策、执行、监督之间的关系。在这过程中，一要做到放接有序。放权不等于减少服务、放弃责任、一放了之，团场要进一步明确责任，搭建好权力承接平台，机关部门必须与承接的下级部门做好衔接过渡，强化服务，确保事有人管。二要做到依法有度。公司成为独立的市场主体，享有相应的人权、财权、事权，但“有权而不可任性”，必须建立健全相关制度，明确议事规则、决策程序，把权力关进制度的笼子，依据法规、权责开展工作。三是要做到“控”“调”有力。按照“强党、优政、精兵、活企”的工作思路，在明确团场职能定位的基础上，按照精简统一效能的原则，推动团场机构改革，实现机构“瘦身”、基层“强身”，以团场权力的“减法”，推动企业活力的“加法”。同时，要以人为本，发挥人的主观能动性，做好人员调配，做到人尽其用，使放接权力转移、职能转变，既能接得住，更能管得好。

（三）管好而不管死，既要放得开，又要管得实

“放和管是两个轮子，只有同时转起来，政府改革才能顺利推进”。既要把该放的权力放开、放到位，又要把该管的事物管好管住［2］。放权不是一放了之，不能做甩手掌柜，而要明确“放”与“管”的边界，有的放矢。既要落实放权的责任，也要强化管理者的职责，进一步明确管什么、怎么管。一要管好规制。团场在下放权力的同时依法监督管理，并作出相应的制度安排。经营性公司也应建立健全内部管理制度，创新体制机制，最大限度地调动和激发职工的积极性和创造性，实现团场增效、公司增盈、职工增收。二要做好监管。切实加强事中事后监管，实现责任和权力同步下放，放活和监管同步到位。团场重点加强对国有资产的监管，确保国有资产保值增值。三要转好职能。企业经营权移交公司，团场行政要给自己立规矩，减少对公司经营行为的干预，依法对市场主体及其行为进行监督和管理，提供优质服务，维护公平竞争的市场环境，营造良好发展环境，提高社会治理能力。

总之，兵团团场改革历经多年，不断深化，有成功经验，也有失败教训，新时期的团场改革方法路径还需要进一步探索，因此，要坚持“慢不得，急不得，乱不得”的原则，正确处理好继承、发展和创新的关系，科学处理好“放、接、管”的关系，正确、准确、有序、协调地推进各项改革任务的落实，积极探索党政军企合一体制的有效实现形式。

［1］李克强.在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话［EB/OL］.光明网（http：//new.gmw.cn），2015－05－15.

［2］李克强.在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话［EB/OL］.光明网（http：//new.gmw.cn），2013－11－08.

（责任编辑：李亚利）

王琼（1968－），女，新疆青河人，兵团第十师党委政策研究室主任，研究方向：政策研究；唐明（1974－），男，四川三台人，第十师北屯市党委全面深化改革领导小组办公室主任科员，研究方向：兵团团场改革。