连片特困地区扶贫开发的战略创新*——以武陵山区为例

李 海 金　　　罗 忆 源



连片特困地区扶贫开发的战略创新*
——以武陵山区为例

李 海 金罗 忆 源

摘要：在农村反贫困事业取得巨大成就的同时，农村贫困的分布、成因、特点、类型等也发生着显著变化，连片特困地区成为新时期扶贫开发的主战场，这预示着我国扶贫开发工作进入一个新的历史时期。为此，有必要从我国扶贫开发工作所面临的新挑战与新机遇出发，立足于连片特困地区的新问题和新特征，根据武陵山区实施区域发展与扶贫攻坚规划以来存在的突出问题和关键难题，从宏观和整体层面对农村扶贫开发战略进行反思与创新，寻求更加切实有效的发展策略和路径。应把“开放、开发、统筹”作为连片特困地区扶贫开发战略创新的基本思路。 新生代农民工是我国城市化进程中的产物，也是我国城市化建设不断深入的重要推动力量。我国现有同质化的农民工住房保障模式难以满足新生代农民工的特殊住房需求，存在政策落空的潜在风险。未来的政策设计要着眼于长远，基于新生代农民工住房保障的多元化需求，以城市融入为价值目标，构建差异化、多元、分层的新生代农民工住房保障体系。这需要政府、市场、社会等多方协同、合作，创新公共政策，加强规划引导，合理设计居住空间和就业地域，拓宽资金来源渠道，促进新生代农民工住房保障体系常规化、制度化运转。

关键词：连片特困地区；扶贫开发；战略创新；武陵山区 新生代农民工；住房需求；制度保障

罗忆源，女，广州大学公共管理学院副教授，硕士生导师(广州510006)。

基于农村贫困的分布、成因、特点和类型的变化，农村扶贫开发战略和政策体系也做出了适应性调整。2007年，国务院扶贫办和财政部联合下发了《关于开展“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点的通知》，其政策导向是立足于整村推进，通过政策统筹、资金整合和治理创新，实现整村推进与连片开发、扶贫开发与区域经济发展之间的联动，。2011年5月，中共中央、国务院联合发布《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，明确提出逐步提高扶贫标准，把集中连片特殊困难地区(以下简称连片特困地区)作为扶贫攻坚主战场。这标志着中国扶贫开发工作进入一个新的历史时期。

新时期的扶贫开发工作在战略和政策体系上自然要有新的思路。以武陵山脉为中心、横跨渝鄂湘黔四省市的武陵山区是连片特困地区的典型代表，也是14个连片特困地区中第一个启动片区区域发展与扶贫攻坚规划编制和实施工作的地区。《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》实施以来，武陵山区在区域经济发展、基础设施建设和公共服务提供、贫困人口生活水平提高及数量减少等方面取得了明显成效，但是仍有一些突出问题和关键难题没有得到有效解决。片区发展环境脆弱加大了扶贫开发难度，区位“发展塌陷”削弱了扶贫开发力度，扶贫开发体制机制不健全影响了扶贫开发效率。③为此，有必要从我国扶贫开发工作所面临的新挑战与新机遇出发，立足于以武陵山区为代表的连片特困地区的新问题和新特征，从宏观和整体层面对扶贫开发战略进行反思与创新，寻求更加切实有效的发展策略和路径。本文试图以武陵山区为例，对新时期我国扶贫开发战略进行探索性分析，将其基本思路定位为“开放、开发、统筹”，同时，提出多元化、综合性的连片特困地区扶贫开发战略的实施路径。

二、开放：连片特困地区扶贫开发战略的起点

开放是中国三十多年来经济社会发展的灵魂之一，新时期中国扶贫开发战略也应以开放作为基本起点。

第一，连片特困地区在自然条件、产业结构、基础设施、经济发展水平、贫困状况等方面的同质性，是将开放作为扶贫开发战略起点的内在动因。据中国国际扶贫中心、华中师范大学社会学院联合课题组在2011年完成的《集中连片特殊困难地区(武陵山区)扶贫开发研究基线调查报告》显示，以武陵山区为代表的连片特困地区之所以形成，很大程度上在于这类地区在地理区位、自然条件、产业结构、基础设施、经济发展水平、贫困状况等方面具有高度的同质性。在地理区位上，武陵山区地处渝、鄂、湘、黔四省市边境交界地带，远离中心城市和行政中心，位置偏僻，交通不便。在自然条件上，武陵山区自然资源丰富、集中，拥有丰富的矿产资源、动植物资源、水能资源、旅游资源等。在产业结构上，武陵山各区域三次产业尤其是二、三产业比例均等程度高，产业结构趋同，重点产业布局重复性也较高，各区域基本上都将水电、矿产、建材和旅游作为支柱产业。在基础设施上，由于地方财力有限和基础设施建设难度大、成本高，武陵山各区域基础设施均相当薄弱，集中体现在道路设施和水利设施上，这成为武陵山区经济社会发展和脱贫致富的主要障碍。在经济发展水平上，武陵山各区域经济发展水平、人均收入水平、城镇化率均低于全国平均水平且增长缓慢，经济结构单一、不合理，二、三产业比重较小，主导产业优势特色不明显。在贫困状况上，武陵山区具有贫困面广、贫困程度深、致贫因素复杂、脱贫难度大等特点，其贫困发生率在20%左右，同时贫困人口缺乏最基本的生产生活资料，绝对贫困程度较深，而且致贫因素既有自然地理、体制、政策等因素，又有个人、家庭、心理、社会文化等因素，常规的扶贫手段效果有限，脱贫难度很大。因此，应把开放作为连片特困地区扶贫开发战略的起点。

第二，沿海地区率先发展与贫困地区发展滞后的归因比较，是将开放作为扶贫开发战略起点的历史必然。基于资源禀赋、发展条件的差异以及“让一部分人先富起来，先富带动后富”发展观的影响，沿海地区与中西部相对贫困落后地区在发展水平和速度上存在着显著差异，这种差异从发展方式上看是开放程度和力度的差异。沿海地区在开放政策的大力推动下大刀阔斧地进行改革，实现了率先发展，而中西部地区尤其是贫困地区在理念、政策、实践等方面的开放认知程度和力度都比较有限，没有实现开放与发展之间的有机衔接与良性互动，从而形成发展的“塌陷区”。上述两类区域发展历史的对比显示了开放对于发展的重要性，这也意味着连片特困地区应将开放作为扶贫开发的战略起点。

第三，改革开放以来“三波发展浪潮”所预示的国家区域发展重点转向和格局调整，是将开放作为扶贫开发战略起点的现实需要。区域发展学中梯度理论认为，在国家或大地区经济开发中，基于各地区在自然、经济、社会、人力、生态、制度等要素的梯度分布中存在空间和层次的差异性，应采取由高到低、依次逐步分期开发的发展方式。改革开放以来，以经济建设为中心的国家发展战略和格局经历了三次大的转变，形成了“三波发展浪潮”④：第一波浪潮是“沿海突破”。以在沿海地区设立经济特区为标志，以政策松动和支持为契机，沿海地区在运用外来资本、外国技术和市场机制方面先行一步，率先发展，其标志是工业化。第二波浪潮是“内地重点发展”。进入21世纪以后，以在成都、重庆、武汉、长沙设立试验区为标志，实现城乡统筹，推动内地经济的发展，其标志是城市化。第三波浪潮是“贫困地区开发”。改革开放以后，持续、快速的经济增长和政府有计划、有组织、大规模的开发式扶贫工作使我国贫困问题得到了极大缓解。但是，大量贫困地区尤其是连片特困地区发展相对滞后、缓慢，工业化和城市化程度较低，扶贫开发任务仍十分艰巨，因此国家应适度调整发展战略的区域重点，将连片特困地区纳入国家发展总体规划，实施整体连片扶贫开发，促进共同富裕。

三、开发：连片特困地区扶贫开发战略的支点

改革开放尤其是“八七扶贫攻坚计划”实施以来，开发一直是扶贫工作的灵魂，开发式扶贫是扶贫工作的基本方针。我国扶贫事业巨大成就的取得很大程度上也得益于开发式扶贫方针，即坚持“以开发促扶贫”“以开发促发展”工作思路，强化经济要素的主导性和带动性。这一思路在我国扶贫工作中经受了实践的检验。

开发式扶贫的基本思路是，调整以直接的生活救济为导向的扶贫方式，实现扶贫与经济发展之间的有效连接，以利益为纽带，增强贫困人口的主动性，通过发展生产、扩大就业和增加收入来缓解或消除贫困，提升贫困人口的自我发展能力。开发式扶贫的基本做法是，通过以工代赈、产业扶贫、就业促进、整村推进等专项扶贫政策，提高贫困地区的基础设施条件和公共服务水平，改善贫困人口的生产生活条件，促进贫困人口增加收入并脱贫致富，推动贫困地区经济社会发展。在政策区分和协调上，扶贫开发与社会保障之间的功能分化与工作衔接应引起关注。农村扶贫开发和农村最低生活保障制度是当前解决农村贫困问题的两个重要制度。不过，两项制度在人群瞄准和功能定位等方面存在一定差异。⑤农村扶贫开发着重促进发展，侧重能力提升，重点针对有劳动能力、能够接受市场扶持并通过自己劳动脱贫致富的农村贫困人口；农村最低生活保障制度维持基本生活，带有救助特性，重点针对因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村贫困人口。以农村最低生活保障制度为主的农村生活保障体系为开发式扶贫提供了良好的外部保障和实施环境，从而有利于扶贫开发的大力推行。

就连片特困地区扶贫工作而言，其扶贫开发战略必须以开发为支点。由于连片特困地区在贫困范围、程度、原因、类型等方面与一般贫困地区之间存在着显著差异，现有的扶贫理念、方式和政策都难以有效应对，因此，针对连片特困地区这一特殊区域的特殊贫困，应当构建一套系统性、全局性的新型扶贫战略和政策体系，以有效对接这一贫困地区的扶贫开发需求和经济社会发展需要。这套新型扶贫战略和政策体系的关节点在于：政策倾斜、重点扶持、区域协作、省际联动。

第一，由于贫困地区和人口自我发展能力不足，外部的政策支持和倾斜至关重要，而且这种特殊政策不能局限于扶贫，而应当是综合性政策，包括经济发展、社会进步、文化创新、政治改革等多个领域和层面。

第二，我国要在2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标，主要取决于连片特困地区等贫困地区，而不是发达地区。而连片特困地区何时以及在多大程度上实现小康，直接决定着全面小康社会的建设进程，因此必须将发展重心转移到贫困地区尤其是连片特困地区，实施重点扶持政策，加大中央层面的支持力度。

第三，与国家扶贫开发工作重点县不同，连片特困地区的贫困实际上是一种区域性贫困，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》确定的11个连片特困地区都是占据较大的土地面积、跨越多个行政单位、覆盖大量贫困人口的特殊区域，在这些地区实施扶贫开发自然牵涉到各个子区域或行政单位之间的协作和合作。

第四，区域协作在实际操作层面就是省际联动，以省(自治区、直辖市)为基本责任单位开展连片特困地区扶贫开发。省际联动包含理念、认知、体制、机制、政策、措施等多个层面。武陵山区在国家政策安排下先行进行了一些探索。根据《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发〔2009〕3号)，国家协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立了“武陵山经济协作区”，编制区域发展规划，共同协调推进扶贫开发工作。

四、统筹：连片特困地区扶贫开发战略的落脚点

以开放为起点、以开发为支点的武陵山区扶贫开发战略，应以统筹为落脚点。党的十六大提出了统筹城乡发展的战略，制定了“多予少取放活”和“以工促农、以城带乡”的方针，这对农村扶贫开发领域的统筹发展具有启发效应。当前，我国绝对贫困人口逐渐减少，相对贫困问题十分突出。这标志着扶贫开发进入了一个新的阶段，由主要解决绝对贫困人口的温饱问题转向对农村没有解决温饱的贫困人口、低收入人口全面提供扶持和帮助。这就需要构建具有更强包容性的扶贫开发新格局，其实施主体更多、政策范围更广，不仅仅是就扶贫而论扶贫，不局限于专项扶贫工作，不局限于专门针对贫困人口和贫困地区的扶持政策和措施。因此，以统筹为落脚点构建连片特困地区扶贫开发战略，具有现实必然性。

第一，在主体层面，建立以政府及其职能部门、企业组织、社会组织、贫困人口自身为主体的多层次、网状化的扶贫开发支持体系。扶贫开发工作不只是扶贫部门的一项专门工作，也是牵涉到各级各类政府职能部门的一项系统工程；扶贫开发事业不仅是国家和政府的一项政治任务，也是企业组织、社会组织等共同参与和支持的一项全社会的大事业⑥，更是关系到贫困人口的切身利益并使其主动性和积极性得到极大发挥的事务。这种认识的形成主要基于三点：一是国务院扶贫开发领导小组成员是扶贫开发工作的组织领导机构，它包括国务院办公厅等28个部门的负责同志，这些部门包括了政府机构的主要职能部门。二是扶贫开发工作在属性上不仅具有政治性，而且具有经济性和社会性，政府之外的市场和社会要素必然会介入其中。三是与社会保障体系的理念和方法不同，开发式扶贫内在地需要扶贫对象脱贫致富意愿的表达，劳动力、技能等生产要素的积极投入以及自我发展能力的提升。

第二，在内容层面，围绕基本公共服务的各个领域和不同方面，构筑多元、广泛、系统的扶贫开发内容框架。在深层意义上，贫困及贫困问题不是一个单纯的经济问题，而是一个社会、政治乃至文化问题；贫困的存在与产生不是单纯的自然因素造成的，更多地与一个社会的发展战略、政策框架及治理体制有关。与此相适应，扶贫开发工作就不能仅仅满足于改善不利于人生存的自然环境或解决温饱问题，还应关注人的发展权和社会公平正义⑦。在操作层面，扶贫开发内容框架应当囊括基本公共服务的各个领域和不同方面，即贫困人口最关心、最迫切需要的并与其生产生活尤其是脱贫致富密切相关的各项事务，至少应包括农田水利、产业、饮水、用电、交通、房屋、教育、医疗卫生、社会保障、文化等。

第三，在资源层面，探索以财政专项资金、部门资金、对口支援资金和社会帮扶资金等为核心的多元化、多渠道的扶贫开发资源筹集机制。与扶贫开发主体的网状化和扶贫开发内容的多元化格局相适应，扶贫开发资源也应是多元化和多渠道的，在扶贫开发涉及的各项公共事务中以及在扶贫开发主体的组织和支持下获取的各种不同性质和类型的资源都是扶贫开发资源的来源。基于此，当前扶贫开发的形式主要有专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、东西协作扶贫和对口支援扶贫等，扶贫开发资源筹集机制则包括财政专项资金、部门资金、对口支援资金和社会帮扶资金等。

第四，在手段层面，实现(片区)扶贫与(区域)发展、开发扶贫与保障扶贫以及专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫之间的有效衔接与良性互动。一是连片特困地区扶贫应纳入一定区域的发展规划。虽然连片特困地区扶贫是一项特殊性或专项性事务，有其独特的工作理念、方式、方法和措施，但是将其纳入一定区域的发展规划，可以将片区扶贫与区域发展有机连接起来，这既夯实了扶贫工作的支持系统，拓展了扶贫事业的实施空间，又为贫困地区的区域经济社会发展开辟了一条因地制宜、可持续的实现路径。⑧二是开发扶贫与保障扶贫成为解决贫困问题的两项基本制度形式与政策措施。当前扶贫工作已“形成了开发式扶贫与救济式扶贫两轮驱动的新格局”，开发式扶贫与救济式扶贫这两者在目标设定、功能定位、人群瞄准、实施方式等方面有适当的区分，可以促进政策的针对性和有效性。不过，正是由于这两项政策之间的目标不同、功能分化、对象有别、方式各异，才使得它们形成了相辅相成、互为补充、并行不悖的紧密关系，开发式扶贫重点满足相对贫困人口的发展需求，农村社会保障侧重解决绝对贫困人口的基本生活需要。三是伴随着《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的颁布实施及有效推进，以专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫为基本架构的扶贫开发战略格局逐渐形成并将构成新十年扶贫开发“三位一体”的战略支撑体系。专项扶贫是指专门针对贫困地区和贫困人口，以财政扶贫资金为支撑，设计、选择、组织实施专门扶贫项目的扶贫方式。行业扶贫是指教育、医疗卫生、水利、交通、农业等行业主管部门在制定相关政策和提供公共服务时将贫困人口摆在优先位置，制定实施有利于贫困人口和减贫事业的行业政策的扶贫方式。社会扶贫是指通过体制机制安排推进非政府组织、企事业单位和公民个人等社会力量参与农村扶贫开发事业的扶贫方式。以这三种扶贫结构力量为支撑的扶贫开发格局是将中国扶贫开发战略思路之一——“统筹”落到实处的关键所在。

五、连片特困地区扶贫开发战略创新的基本路径

以“开放、开发、统筹”为基本思路的连片特困地区扶贫开发战略创新，实质上预示着当前我国农村贫困在形态和特征上的转变，即个体性贫困在相当程度上取代整体性贫困成为当前农民贫困的主要类型，绝对贫困现象弱化而相对贫困现象凸显。因此，今后我国扶贫开发工作面临着解决温饱和巩固温饱的双重压力以及消除绝对贫困与减少相对贫困的双重任务。一方面，农村地区仍然存在为数不少的绝对贫困人口，他们往往居住在自然条件恶劣地区，没有劳动力或者主要家庭成员丧失劳动能力。从全国层面来看，这些绝对贫困人口的分散化趋势较为明显。这就需要寻找一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制、比开发式扶贫更加直接的救助方式来解决他们的基本生存问题。其政策取向是：完善贫困人口的识别和分类机制，对不同的贫困群体实行不同的政策，提高脱贫政策的瞄准度，建立健全农村五保制度、农村低保制度、农村社会救助制度等“兜底性”制度体系。另一方面，随着农村生活水平的提高和农民收入差距的扩大，反映收入差距和发展不平衡的相对贫困日益凸显，这部分贫困农民处于相对的弱势状态。这就需要关注脱贫政策和其他社会政策的公平性、统一性与综合性。其政策取向是：提高脱贫政策与其他普惠性农业农村政策的配套性、协同性，提升其他具有脱贫效应的社会政策的公平性、统一性与综合性，并注重这些政策的城乡一体化发展导向。

对于连片特困地区，它与国家贫困县有所不同，其贫困程度、广度和深度都更为凸显，集中体现在地理位置偏僻、生态环境脆弱、经济基础薄弱、基础设施落后、公共服务水平低、少数民族集聚、民俗文化多样。同时，贫困人口素质低、贫困面广、贫困程度深、扶贫开发成本高、扶贫开发难度大以及扶贫投入不足等问题在这些地区也比较突出。对此，一般的发展模式无法有效带动这些地区的发展，常规的扶贫手段也难以奏效。因此，对连片特困地区必须采取“特殊政策、特殊手段、特殊措施”，创新扶贫开发体制、机制和模式，调整扶贫开发战略、政策和措施，实施多元化、综合性的扶贫攻坚工程。新时期连片特困地区扶贫开发战略创新可从以下几条路径入手。

第一，调整以贫困地区、贫困县、贫困村为扶持对象的区域扶贫方式，更加注重以贫困农户和农民为中心的群体脱贫方式，实施“一手抓贫困区域发展、一手抓扶贫到村入户”的“两手抓”扶贫开发方式。改革以来，我国扶贫开发战略与政策体系基本上以开发式扶贫为主，以贫困地区、贫困县、贫困村为扶持对象，贫困农民本身并不是扶贫的直接对象。这与当前的形势十分不符。因此，目前应更加突出人的要素，更加重视贫困农民的主体地位，充分发掘贫困农民的主观能动性。区域扶贫(发展)与群体脱贫同步推进、统筹兼顾势在必行，其实施单元有两类：一是以某类群体为单元，如符合扶贫标准的贫困农户；二是以某类区域为单元，如贫困县、连片特困地区或贫困村。其具体实施路径有三：一是将扶贫项目区分为区域扶贫(发展)项目和群体脱贫项目两类。前者包括整村推进以及在其基础上的片区开发等；后者包括扶贫搬迁、雨露计划、产业扶贫项目等。二是严格规定两类项目的实施范围。区域扶贫(发展)项目重点在贫困县、革命老区、民族地区实施，主要选择那些贫困面广、贫困发生率高、贫困程度深的地方实施；群体脱贫项目应按照有贫必扶的原则，选择那些脱贫愿望迫切、有劳动能力的贫困群体实施。三是明确两类项目的投入来源。区域扶贫(发展)项目主要使用部门扶贫资金，专项扶贫资金则重点用于产业发展以及与产业发展相关且部门资金难以惠及的产业基地基础设施建设。群体脱贫项目主要使用专项扶贫资金，并逐步取消贫困农民自筹部分。

第二，关注农村扶贫、发展与各项政策体系之间的协同问题，实现农村扶贫开发政策与惠农政策、农村社会保障制度尤其是最低生活保障制度的有效衔接与良性互动。由于惠农政策和社会保障制度的目标与绩效的复杂性、多样性和差异性，各项政策和制度之间可能会出现不一致的情况。而在连片特困地区，它们与扶贫开发政策之间的政策不协调问题可能就更为突出，因此处理好它们之间的协同问题十分关键。其中，农村最低生活保障制度与扶贫开发政策之间的衔接与互动问题需要高度关注。在扶贫开发的新阶段，基于贫困特征的变化和扶贫政策的区分，一些新问题逐渐出现，如绝对贫困人口在通过农村最低生活保障制度解决了基本生活问题并初步获得发展能力后开发式扶贫政策能否及时跟进、农村最低生活保障制度无法解决的贫困人口能否被有效纳入开发式扶贫政策中等问题。具体而言，虽然农村最低生活保障制度可以使贫困人口的基本生活得到保障，但那些有劳动能力的贫困人口，不会也不应当满足于长期享受低保政策，国家有责任通过开放式扶贫帮助他们增加收入、走上致富道路；由于当前农村最低生活保障标准低、覆盖面窄，在农村绝对贫困人口之外还有大量刚刚越过温饱线、基础很不牢固的低收入人口，他们无法被纳入农村最低生活保障范围，开放式扶贫必须弥补这一制度空缺。为此，应把开发扶贫与社会保障有效衔接起来，把有劳动能力的贫困人口作为扶贫开发的基本对象，把没有劳动能力的贫困人口作为社会保障的重点对象，做到识别程序衔接、扶持政策衔接、信息管理衔接，实现贫困人口应保尽保、应扶尽扶。

第三，突出政府之外的市场、社会在新时期扶贫开发中的功能和价值，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体和政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。扶贫开发大格局是进入21世纪后我国逐步形成的扶贫开发新格局。与以往以政府力量为主体的扶贫开发战略不同，大扶贫战略格局强调专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三种扶贫类型和政府、市场、社会三方扶贫力量在扶贫战略、策略、政策等多个层面上的相向而行、协同推进。党的十六大提出了统筹城乡发展的方略，制定了“多予少取放活”和“以工促农、以城带乡”的方针，在扶贫开发领域逐步形成了集行业、区域和社会政策于一体，政府、市场与社会三种力量共同推进的大扶贫格局。大扶贫格局的基本结构是专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫以及政府、市场、社会的衔接与互相促进。在观察视角和关注重点上，“大扶贫观”意味着以综合市场视角和公共治理视角看待贫困问题和减贫工作。市场视角关注以市场机制为基础的经济增长和初次分配对贫困问题和减贫事业的影响。公共治理视角关注以政府力量和公民社会为基础的权利与机会安排、公共财政支出、社会慈善支出对贫困问题和减贫事业的影响。当然，市场机制和公共治理是相互影响并交织在一起的。由此，我国扶贫开发工作应向政府主导型扶贫、市场导向型扶贫和社会参与型扶贫三种扶贫机制的多元协同架构方向发展。在实施路径上，应通过政府扶持、产业引导、扶贫担保、金融支持、公司参与，促进贫困农户、龙头企业、金融机构等多方共赢、持续发展，用市场机制优化配置产业扶贫资源，把政府主导和市场机制有机结合起来，兼顾扶贫开发与企业发展，帮助企业和农户真正实现优势互补、互利共赢、共同发展。鼓励和引导企业、社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发，注重扶贫基金会、扶贫开发协会、慈善总会等社团组织及其他NGO、NPO组织对扶贫开发的支持作用，倡导扶贫志愿者行动。

注释

①《中国扶贫开发年鉴》编委会：《中国扶贫开发年鉴2014》，团结出版社，2014年，第10—15页。②陆汉文、李海金、蔡志海：《贫困农民的代际更替与脱贫机制研究》，中国社会科学出版社，2015年，第5页。③青觉、孔晗：《武陵山片区扶贫开发问题与对策研究》，《中央民族大学学报》(哲学社会科学版)2014年第2期。④徐勇：《农民与现代化：平等参与和共同分享——国际比较与中国进程》，《河北学刊》2013年第3期。⑤李海金、汤玉权、黄加成：《惠农和社会保障政策：运行逻辑与减贫效应——以农村最低生活保障制度为例》，《求实》2012年第6期。⑥蔡科云：《政府与社会组织合作扶贫的权力模式与推进方式》，《中国行政管理》2014年第9期。⑦孙柏瑛：《开放性、社会建构与基层政府社会治理创新》，《行政科学论坛》2014年第4期。⑧黄承伟、沈洋：《完善我国新型农村扶贫开发战略的思考——论“三维资本”协同下的反贫困机制》，《甘肃社会科学》2013年第3期。

责任编辑：海玉

【社会现象与社会问题研究】

新生代农民工住房保障问题探析

李 宜 馨

截至2014年，新生代农民工已占到农民工总量的70%以上，成为我国产业工人的重要组成部分。①新生代农民工对融入城市有强烈的愿望，但受经济、社会等方面因素影响，目前大部分城市的住房保障体系都无法接纳新生代农民工，住房问题成为新生代农民工在城市定居的一大障碍。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。在此背景下，新生代农民工的住房保障问题已成为事关民生及社会发展的重要理论和实践问题。本文从新生代农民工住房保障的特殊需求入手，探讨保障模式创新及其实现路径。

一、新生代农民工住房保障的特殊性

新生代农民工是一个从代际角度进行界定的概念，首次出现在2010年中央一号文件中，目前普遍采用的是全国总工会的定义，指出生于20世纪80年代以后、年龄在16岁以上、在异地以非农就业为主的农业户籍人口。②一般说来，新生代农民工按组成结构可分为两类：一是出生地为农村，从学校(以中学为主)毕业后进入城市就业的人群；二是出生在城市、在城市长大的农民工子女。新生代农民工出生在改革开放以后，不仅在物质条件上比父辈优厚，而且在就业观念、生活方式等方面也表现出与父辈不尽相同的特征，相应地，他们的住房保障需求也不同于父辈。③

一方面，新生代农民工定居于城市的需求非常强烈，渴望融入城市社会。绝大多数新生代农民工都是直接从校门走向工厂，鲜有务农经历，缺乏务农经验，不习惯也不喜欢农村生活，他们的受教育程度和择业期望值较高，高度认可城市生活方式，市民化意愿强烈。据中国青少年研究中心的调查，被调查人群中不同年龄段的农民工的城市定居意愿差别很大：50岁以上的农民工中只有15%想在城市定居，40—50岁的为21%，30—40岁的为37%，20—30岁的为45%，20岁以下的高达61%；在未来归属和自我身份认同方面，69.9%的新生代农民工倾向于“自己是城市中的一员”。④

另一方面，新生代农民工的住房保障需求对城市住房保障政策提出了新挑战。新生代农民工是距离市民化最近的农民工群体，但他们中的大多数在城市入不了户口、买不起房子、成不了市民，成为游走于城市边缘的“漂着的群体”，不仅会产生漂泊感和无归属感，而且会因与市民生活差距较大而产生被歧视感和被剥夺感。新生代农民工行为失范的可能性较大，容易成为社会的不稳定因素，完善的住房保障体系有利于促进其融入城市，逐步实现市民化。

二、新生代农民工的住房保障现状及存在的问题

我国现行的公共住房政策主要表现为以城市户口为基础建立起来的住房分配机制，无论是申请经济适用房、廉租房还是限价房，前提都是必须具有房屋所在城市的户口。新生代农民工由于不具有城市户口，所以往往被现行公共住房政策排除在外，由此引发了许多社会问题。

目前，新生代农民工主要居住在城中村、棚户区或员工集体宿舍。一些新生代农民工选择居住在城中村、棚户区，主要是为了规避城中心逐渐攀升的房屋租金、水电暖气费等，但这些地方的基础设施往往比较落后或短缺，卫生状况恶劣，人员复杂，有些地方甚至是城市公共卫生和社会治安管理的盲区。⑤新生代农民工的员工集体宿舍一般都在其单位附近或者单位用地范围内，多为临时性建筑或者棚屋(单位为解决员工住宿问题而修建的简易房)，有些甚至是建筑工地的地下车库，住宿人数多，公共配套设施不足，环境质量低下，管理无序，员工缺乏私密空间。

新生代农民工居住的强同质性造成“居住隔离”。绝大多数新生代农民工虽然身处城市，但聚居在城乡接合部或城中村，这不仅使其在空间上与城市居民住宅区相对隔绝，而且使其在心理上产生了与城市居民的隔阂感。新生代农民工很少和城市居民打交道，经常交往的对象都是与自己同质性非常强的人，而同质性太强的关系网络对新生代农民工融入城市有限制、阻滞作用，不利于新生代农民工市民化，影响和谐社会的构建。⑥另外，新生代农民工的聚居地与城市居民区相对隔离，在外来人口膨胀的背景下，会由于管理无序等而引发社会治安问题。

三、农民工住房保障的典型模式分析

农民工住房保障是我国各个城市普遍面临的难题，理论界与实务界一般认为目前形成了5种相对成熟的农民工住房保障模式，即上海模式、长沙模式、重庆模式、苏南模式和湖州模式。⑦比较分析这五种模式，有助于我们寻求对新生代农民工住房保障模式进行创新的路径。

1.上海模式：在工业区集中建设公寓式宿舍

上海模式的发源地是上海市嘉定区马陆镇，主要做法是在企业集中的工业园内统一规划土地，集中建设公寓式宿舍，对住宿区配备餐饮、医疗、卫生、商业等方面的基本生活、服务设施，并构建相对正规的社区治理组织机构，对每个宿舍的住宿人数进行限制(最多8人)，租金相对低廉(每人每月70元)。在这种模式下，农民工的生活质量较高，人身安全等得到了有效保障。⑧

2.长沙模式：在城乡接合部建设廉租房

长沙模式的主要做法是：在城乡接合部利用农村集体土地建设集中的农民工公寓，该公寓以集体宿舍为主，并有部分小面积的成套公寓用来满足以家庭为单位的农民工的居住需要，配有健身设施、园林绿化以及阅览、影视等方面的配套设施，房屋租金一般为每人每月50—70元(包括物业管理费，水电费另计)。这种城乡接合部的廉租房不具有地理位置优势，受欢迎程度不高。

3.重庆模式：改造城市闲置楼房

重庆模式是将既有存量用房(空置楼房和烂尾楼)改造为“阳光公寓”，提供给农民工租用。尽管租金相对低廉(每张床每天一元)，但生活配套设施以及安保、卫生等公共服务比较齐全。这种模式下农民工的居住质量有所提高，居住环境相对改善，大部分农民工的基本住房需求得以满足，农民工的认可度较高。

4.苏南模式：综合性多途径保障

苏南模式发源于江苏省苏州、无锡两地，是政府、社会和企业三方合作、协力保障农民工居住权的典范。这种模式以聚居点的形式配置休闲娱乐、公共服务等设施，同时针对农民工的特点，不仅有完善的公共管理措施，还设立了法律援助服务站、维权会等机构，治安秩序较好，特别是方便农民工子女入学，受到农民工、企业和社会的好评。

5.湖州模式：公积金覆盖

湖州模式最早在浙江省湖州、南通等地创立，基本做法是通过降低建立住房公积金账户的门槛，把农民工纳入住房公积金制度的保障范围。这种模式相当于给予农民工初步的市民待遇，提高了农民工的归属感，但由于农民工的流动性较强，加上住房公积金的使用存在诸多限制，因而实践效果并不明显。

上述模式是各地结合具体实际，对农民工住房保障路径进行的多样化探索，体现了一定的区域特色。上述模式各有一定的优势与不足：上海模式、长沙模式、重庆模式异曲同工，共同指向廉租公寓。廉租公寓的优点是价格低廉、财政开支少、节约土地，适应了农民工流动性较强的特点，不足是数量有限且封闭、独立，只能作为暂时性住所，不利于新生代农民工真正市民化。湖州模式将农民工纳入住房公积金制度，有助于实现农民工与城市居民的公平对待，但由于农民工的工资较低且时有拖欠，以及住房公积金的使用程序烦琐、条件严苛，致使该模式只是看上去很美。苏南模式下形成了公共品提供与住房、户籍、就业、社保等保障措施的多方面合力，有助于彻底解决农民工住房保障问题，但在健全地方政府管理体系、增强财政支持和政策执行能力等方面仍需完善。⑨上述模式的启示是：农民工住房保障是一个系统化、制度化的工程，由于农民工群体内部存在分层，所以需要因地制宜地形成多元化的农民工住房保障模式。

四、新生代农民工住房保障的模式创新及实现路径

从实然层面来看，以城市融入为价值目标构建多层次、分类别的新生代农民工住房保障体系，需要突破制约新生代农民工居住状况优化的各种因素，综合考虑国家(政府)、企业和个人三个层面的利益，进行以下制度、机制和措施创新。

1.进一步改革户籍制度

从长远来看，应当剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其人权保障功能。户籍制度改革与住房保障密切相关，它直接影响新生代农民工申请保障性住房的资格。改进以户口为基础的失业、养老、医疗等社会保险与社会福利制度，有助于降低新生代农民工的生活成本，提高其住房消费能力。当然，户籍制度改革应分步进行、循序渐进，当前保持一定的经济或素质门槛是必要的，可以避免大城市过度膨胀，但设置门槛的同时应规定“居住或工作年限”，即允许居住或工作满一定年限者申请居住地户籍。

2.完善新生代农民工住房保障监督管理体系

3.完善新生代农民工住房利益代表与保障机制

在城市规划、城郊村庄改造和住房配套设施建设中，要引入新生代农民工利益代表与保障机制，通过制度化、常规化的设计，加强规划引导，注重农民工的工作与居住之间的联系，合理设计居住空间和就业地域，形成新生代农民工住房保障与市民化的协调共进。

4.拓展为新生代农民工提供住房服务的渠道

理想化的新生代农民工住房保障模式是，政府以低于市场价的房价向新生代农民工提供生活设施齐全、公共服务周到的经济适用房、廉租房和公寓，但目前各级地方政府的财政压力较大，这一理想模式的实现面临资金不足等困难。鉴于此，可以考虑引入新生代农民工住房保障的PPP模式，即鼓励政府与企业、社会各方以特许权协议(内容主要是实施法律允许的激励措施如土地使用方面的税费减免等优惠政策)为基础进行合作，建设经济适用房、廉租房或公寓，促进新生代农民工住房问题的多元化解决。

5.强化企业的社会责任

在新生代农民工住房保障问题上，政府要扭转思路，调动企业的积极性，通过信息引导、平台建设、税收优惠、资金补贴等措施，培育和管理住房保障市场，建立“政府支持、市场主导”的新生代农民工住房保障体系。这一方面是因为政府的资金有限，另一方面是基于政府宏观指导与政策引导应“有所为，有所不为”的考虑。

6.提高新生代农民工的住房消费能力

新生代农民工无论是购买经济适用房、限价房、集资房还是普通商品房，购买力都是关键因素。为此，要提高新生代农民工的工资收入，严格执行最低工资标准，治理拖欠农民工工资的问题，彻底改变农民工与市民之间同工不同酬的局面。要加强新生代农民工职业技能培训，提升其可持续发展能力，使新生代农民工不仅有“钱途”，还要有“前途”。新生代农民工住房消费能力的提升依赖于其就业力的提高，可以考虑在输入地职业教育体系中通过政策激励和引导或者市场化的方式，激发民间职业技能培训主体的活力，创设体现职业发展导向的务工档案，使新生代农民工在企业间可持续、在城市间可转移；根据新生代农民工的居住需求和职业意向，提供差异化的就业质量提升方案。另外，要促使新生代农民工转变不正确的消费观念和习惯，引导他们建立合理的住房储蓄计划，注重开源节流。

注释

责任编辑：林墨

作者简介：李海金，男，华中师范大学中国农村研究院副教授，硕士生导师，中部地区减贫与发展研究院研究员(武汉430079)。 李宜馨，女，就读于浙江大学公共管理学院(杭州310058)。

*基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“日本城镇化进程中的公共治理及其启示”(13JJD810002)；国家社会科学基金重大项目“在社会管理体制创新中推动基层民主发展”(11&ZD029)；广东省哲学社会科学规划项目“生存与发展：个体视角下新生代农民工创业研究”(GD11YSH05)。

收稿日期：2015-06-08 2015-11-20

中图分类号：F323.8 C913
一、引言
改革开放以来，我国反贫困事业取得了巨大成就，贫困问题得到极大程度的缓解。农村贫困人口从改革初期的2.5亿减少到2013年的8249万，贫困发生率从30.7%下降到5.0%，远低于世界水平(2010年为20.58%)`(①)，绝对贫困基本消除。然而，随着改革向纵深推进以及经济社会的发展，贫困人口的特性、成因、分布逐渐呈现更加复杂多变的状态，反贫困工作也不断遇到新的问题和挑战。尤其在绝对贫困人口逐渐减少的同时，相对贫困问题更为突出。`(②)其主要表现在：贫困面逐步缩小，地理分布相对集中；从普遍性贫困转为区域性贫困；特殊类型贫困问题凸显，生态脆弱、经济脆弱和社会脆弱高度叠加的脆弱性成为重要的致贫返贫因素；特殊群体贫困凸显，自然灾害、重大疾病、子女就学等个体和家庭因素导致大量新型贫困群体产生。其发展后果是农村绝对贫困人口在区域分布上呈现出大分散、小集中的态势。小集中主要是指国家扶贫开发工作重点县中若干贫困乡村连片形成的贫困集中带、若干国家扶贫开发工作重点县或以某一山脉为中心连片形成的特殊困难地区。

文献标识码：A A

文章编号：1003-0751(2015)12-0078-06 1003-0751(2015)12-0084-03

【社会现象与社会问题研究】