肖滨：压力型体制不利于基层治理现代化

张东锋

肖滨：中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授、博导，长期致力于当代中国政府与政治研究。

国家治理现代化是立体的现代化

《同舟共进》：2013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标。在您看来，在国家治理的现代化过程中，基层治理将扮演什么样的角色？

肖滨：我的一个基本观点是，国家治理的现代化落实到地方，就是要实现地方治理的现代化，或者说基层治理的现代化。人们常说“基础不牢，地动山摇”，反映的就是这样一种关系：如果基层治理不好，就会影响整个国家的治理，甚至对政权的稳定构成威胁。

从宏观上说，中央提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，这其实是一个重大的战略性政治选择。首先，从国家建构的角度看，这是历史发展的一个大趋势，中华人民共和国从建立至今已有66年，从“以阶级斗争为纲”到改革开放后发展社会主义市场经济，从最初的强调无产阶级专政，到靠单独的国家行政管理，再到现在提出国家治理，既是回应时代变化的需要，也是维护政权合法性和执政地位的需要。其次，就现实而言，国家之外，私营企业、新的社会组织的出现，公民意识的觉醒，自然要参与治理，也就需要形成新的规则，就会要求改变一体化的国家与社会关系，这都对国家治理提出了新的挑战。第三，就国家权力内部而言，这么大的一个国家，中央要统筹起来，就要求资源往上集中，但涉及具体的事务，单靠中央是不够的，特别是近年来教育、医疗、环保等问题日益凸显，都需要中央与地方协调处理，这就牵扯到中央与地方权力责任利益的划分，如果缺乏清晰的划分，就很难做出有效的分工、有效的治理。

国家治理现代化，本身当然意味着以国家为中心，但同时也要求多元参与、协商、协同，这才叫治理。当我们讨论国家治理现代化的时候，不能只盯住中南海，而要从无数的基层单位做起，它可能是一个街道，一个社区，一个村庄，甚至更小的单位。如果把国家治理看成是高楼大厦，那么基层治理就是砖瓦，是基石。从这个角度看，就不能让国家治理现代化仅仅停留在宏观的抽象层面。国家治理现代化是很具体的东西，体现在省、市乃至乡镇等基层单位治理的现代化。这是一个立体的现代化。

基层治理多方面问题亟待破解

《同舟共进》：就您的观察和研究，当前的基层治理主要存在哪些问题？

肖滨：这可能涉及好多方面。比较重要的我觉得有这么几点：一是基层资源的缺乏，最直接的就是基层的财政拨款往往不够充分，经费来源比较单一;另一项重要资源就是人力，国家公务系统投入基层治理的人员相对不足。比如，在广东的一些乡镇，往往汇集了大量外来人口，但作为基层行政单位，其公务员编制和行政经费受到很大限制，导致有些事情想做却不能做的尴尬局面。

第二，内部上下级关系没有充分理顺。无论社区也好，乡镇也好，上面都有一些“婆婆”。权力、利益都在上面，而责任和压力都在基层，自主权比较少，这种结构上的失衡，对基层治理非常不利。权益得不到保障，就会影响基层工作人员的积极性和主动性，人心也就难安稳，大家都往上跑。最近两年虽说下放权力，但据我的了解，有一部分是把包袱、责任下放给地方，到头来加大了基层治理的难度。

第三，民众和其他社会组织的作用尚未得到充分发挥。既然是治理，就需要民众和社会组织的参与，但就目前来看，包括NGO等一些社会组织以及公益组织，在基层治理中的作用还不够鲜明。党政部门没有给予这些组织足够的重视，没有体现出多元协同的特点;另外，涉及一些具体的制度运作，比如民主监督、民主治理等，缺乏普通公民的参与，就很难运作起来。

最后，一些法律规范还存在不适应的问题。我们发现，虽然农村有《村民委员会组织法》、城市里也有《居民委员会组织法》，但其中的部分法律规定跟现实运作是有距离的，导致一些改革难以深入。比如，“居站分离”，本意是想让居委会回归自治，但一些地方的实践中，往往变成了一种形式化的东西，居委会、工作站、党支部到最后变成了三块牌子一套人马，或者即使三套人马还是一家人。这些改革措施要到位，就需要法律作进一步调整。

引导公共权力横向转移

《同舟共进》：说到“牌子”问题，很多人注意到，基层政府机构，特别是街道这一级，往往出现一个小机构挂数十块牌子的状况，导致这一现象的根源是什么？

肖滨：这就是所谓的“上面千条线，下面一根针”，说到底还是关系没有理顺。比如涉及计生、环保、治安，上面有各种“婆婆”，每个“婆婆”都想牵一根线下来，于是就体现在挂了很多牌子。这也说明，从内部的纵向权力关系看，根本上还是一个压力型的体制，省里压市里，市里压县里，县里压乡镇，一级一级压下来。

《同舟共进》：换个角度看，政府集中了很多职能，又舍不得分给社会，通过NGO等社会组织参与完成，导致自己揽了很多，要做又完不成。

肖滨：这就回应了前面提到的这种压力型体制，是非常不利于基层治理走向现代化的。在这种体制下，行政任务就像发包一样，纵向派发，层层施压。要改变这种状况，就需要行政权力的横向转移，这意味着一些行政职能以及一些公共物品的服务，要通过横向分割交给社会，而不是单纯靠行政系统来承担。当然，前提是解决纵向治理结构中的一些问题，否则很难实现。

如何走出“双维困境”的怪圈

《同舟共进》：涉及基层治理的具体问题，比较突出也相当棘手的一项工作就是维稳，您如何看待基层治理实践中“维权”与“维稳”的关系？

肖滨：作为与民众直接接触的单位，基层显然是维稳的主力部队，也容易构成直接的利益冲突和矛盾。这其实是基层角色错位的一种表现。在我看来，如果说基层有两只手的话，那么首先一只手应该是温暖之手，就是提供公共产品和服务，或者说维护民众的利益;但现实是，压力型体制把维稳压给基层，基层往往充当了执法的急先锋，比如计划生育、征地拆迁等，这些问题都是容易和民众发生冲突的，靠基层部门去解决，当然会产生尖锐的矛盾，出现紧张的关系。

《同舟共进》：如何才能走出这种“维稳”的怪圈呢？

肖滨：既然是治理，要协商协同，是不是可以考虑在一些纠纷处置中，如果司法途径走不通，可引入第三方机制。同时，在一些公共政策制订的过程中，建立起有效的公民参与机制，减少对公众利益的伤害。

比如，顺德容桂镇2010年2月成立全国第一个“公共决策和事务咨询委员会”，从党代表、人大代表、政协委员、居（村）民代表、工商企业代表等人士中选取具备较强参政议政能力、关心社情民意、热心社会事务的人士，聘任为委员，定期或不定期开展决策咨询、问计问政。各方代表都能发声，那么公共决策最终与民意贴近了，就可以缓解维稳的压力。

小官巨腐提醒应重新审视“一把手”

《同舟共进》：我们注意到，2014年中纪委开展的前两轮中央巡视反馈，特别关注了部分省份出现的小官巨贪、小官巨腐的问题，从基层治理的角度，您如何看待这一问题？

肖滨：理论上讲，当然是权力越大，腐败的空间越大，造成的危害也越大，但实际未必这么简单。一个官员即使“不大”，或者说位阶不高，但如果在要害之处，小官也可能是“肥缺”。比如，前一阵子广受关注的北戴河供水总公司总经理马超群，在国家行政序列里，应该说是一个“小官”，但正是因为他控制了水资源这样要害的部门，结果依然可以成为“巨腐”。

《同舟共进》：根源在哪里？

肖滨：这实际上提出了一个“一把手”的新问题。以往说关注“一把手”往往是指市长、县长或者书记这样的人，但从小官巨腐的案例可以看出，在那些外界不怎么关注也很少监督的部门，如果内部监控不到位，一旦权力失控的话，时间久了，腐败的危害也可能很大。某种程度上说，只要是要害部门，他就是“一把手”。所以，应当对基层的一些要害部门，特别是稀缺资源的掌控者进行重点监控，建立健全约束机制，促使权力公开。

基层治理创新广东经验颇多

《同舟共进》：您如何看待社会创新与基层治理的关系？是否有一些成功的基层治理模式值得借鉴？

肖滨：在这方面，广东有很多经验。前面提到的顺德，除了决咨委，还有一项比较重要的改革，就是参与式预算。在基层治理过程中，很重要的一个问题就是“钱怎么用”，尤其是涉及公众切身利益的民生领域，通过完善公众意愿诉求表达机制及督查考核问责通报机制，让公众主动参与到民生政策的实施过程中来，实现预算编制从“为民做主”到“让民做主”。

另一个比较典型的是广州增城的下围村，通过建立“一事一议”民主决策制度，实现了“上访村”的“华丽转身”。这其中有一些经验就是值得借鉴的，比如训练大家学会如何开会，从制定规则入手，让大家学会玩基层民主的“游戏”。

再比如，深圳罗湖的治理也比较有特点，就是通过微信、网络这样的新手段，搭建沟通平台，让基层治理的决策更公开，通过网络对一些问题形成共识，起到监督作用。

《同舟共进》：您如何看待当前推广的社区网格化管理？

肖滨：我认为有一定的正面功能，特别是从公共安全、公共秩序的维护角度看，网格化管理是有积极作用的。但与此同时，管理与治理，还是不能简单地等同。网格化管理，更多地还是服务于管控，如果要实现网格化治理，可能还要增加另外一些功能，比如服务，换句话说对“网格”的一些居民的服务需求，能不能及时回应？既然要实现治理，在“网格”里，能不能把NGO、志愿者吸纳进来？所以，网格化管理，最终不应该是简单的纵向管控，而是要形成一种横向的结构关系，才能让简单的管理向治理转型。