基于政府信任视角的政府绩效评估创新及STAIR模型的引介

◎陈超阳 （广东财经大学财政税务学院，广东广州510320）

基于政府信任视角的政府绩效评估创新及STAIR模型的引介

◎陈超阳 （广东财经大学财政税务学院，广东广州510320）

政府信任是公民对政府或政治体系将实现符合他们预期结果的一种信心，是政治支持的重要组成部分之一，构成了政治制度的合法性基础。政府绩效是政府在运行过程中自身效率与效能的体现，也是政府在政治、经济、社会与文化等各方面采取行动的结果。政府绩效与政府信任两者之间关系密切，前者构成了后者的利益基础和重要来源。STAIR模型即“战略—目标—指标—执行—结果”模型以战略为导向，探讨如何整合绩效评估过程的各个环节，实现政府绩效评估的战略化和系统化，改善政府绩效，提高公众信任度。

政府信任；政府绩效；绩效评估；STAIR模型

引言

二十世纪七八十年代起，英美等西方主要发达国家开展了一场轰轰烈烈的“新公共管理运动”，主要做法就是向企业学习，在政府等公共部门之中引入市场竞争机制，强调顾客导向以及服务质量的提高等。这些都是针对当时公共部门因长期实行官僚体制而导致的效率低下、机构臃肿、人员积极性不高、服务态度差等诸多问题而提出的政府再造策略。在这一过程中，绩效管理以及绩效评估这些在企业管理中已经运用得相当成熟的管理理念与工具被引进到政府管理中，作为一种评价和改进政府绩效的实用性管理工具，逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用，并取代了传统行政效率的理念，从而实现了“效率——绩效”的转变。可以说，西方国家政府改革是以绩效管理为中心展开的。

这样一场公共管理运动同样在本世纪初席卷我国，引发了各地政府对绩效评估运动的重视与推广。经过十来年发展，我国政府绩效评估领域不仅积累了丰富的理论研究成果，还在实践中不断创新和总结经验，形成了若干评估模式。但是，政府绩效评估在实践中也面临着很多问题，例如评估主体的单一化，评估指标的简单化与经济化，评估过程的暗箱化以及评估结果的搁置现象等。我们必须重视绩效评估在实际操作过程中所存在的众多问题，因为政府绩效以及绩效评估会直接影响公众对政府的信任与支持，所以有必要继续探讨更有效的绩效评估方式，以便更科学合理地反映政府绩效。本文基于政府信任的视角，从战略层面探讨了STAIR模型如何整合绩效评估过程的各个环节，实现政府绩效评估的战略化和系统化。

一、信任与政府信任之源

信任问题不仅是实际生活中的一个重要话题，最近二十年来，同样也受到了学术界的广泛关注与研究。其中，福山（Fukuyama）、塞里格曼（Seligman）、甘贝塔（Gambetta）、吉登斯（Giddens）、利瓦伊（Levi）、米斯塔尔（Misztal）、普特南（Putnam）以及埃森斯塔德（Eisenstadt）等众多学者都为信任研究领域的知识积累做出了重要贡献。

（一）信任与组织信任

交往过程中的信任既是对另一方的期望，即希望对方按照自己意愿或利益行事；又是对另一方的判断，受到对方特征与自身认知模式的影响。信任关系的建立受多种因素的影响，包括被信方的可信度、施信方的信任倾向与人格特征、双方共同的道德基础、外部制度安排，等等。

罗素（DeniseM.Roussean）认为信任可以在个体、组织等不同主体之间转换。尤斯拉纳也指出，信任他人和信任组织这两种行为之间存在正相关性，其相关系数接近0.8［1］。当然，这两者之间肯定存在差别。对他人的信任更多取决于我们对他人的了解，包括交往的历史，以及我们给予信任时的心理态度。而组织是由众多个体组成，表现出高度的复杂性。我们对组织的信任更大程度上受限于组织的实际表现，或者说宽泛意义上的组织绩效。

关于组织信任的研究表明，在形成对组织的信任过程中，组织的胜任能力尤其受到关注。当组织展示出能够胜任其职责并且完成其目标的能力时，信任会更容易形成。艾尼尔·K.米什拉（AneilK.Mishra）在关于组织信任的研究中指出被信任的一方需要具有下述特质：能胜任的、公开的、关切的以及可信赖的。这意味着只有当一个行为主体满足上述条件时，才会获得他者的信任。因此，胜任能力、公开性、关切（利害关系）与可信赖性是判断一个行为体是否能够获得信任的四个维度。

哈丁在对信任与政府关系的分析中指出两个问题至关重要：一是公民信任其他公民；二是公民信任政府本身。这两个问题在某种程度上是政府制度的结果，我们需要政府来维持秩序，让我们能够相信其他公民。同时，政府也应该按照自己制定的制度和规则来行事，保证自己值得民众信任。

（二）政府信任的内涵与来源

政府信任结合了个体信任与组织信任的特征，是信任的一种具体类型。政府信任通常被定义为公民对政府或政治体系将实现符合他们预期结果的一种信心，是政治支持的重要组成部分之一，构成了政治制度的合法性基础。公众对政府信任程度高则更容易遵守法律，支持政府的措施，自愿服从政府领导而不是靠强制，政治参与的活动也更为频繁。

在科尔曼、威廉姆斯等人的眼中，信任是个体经过理性的判断和决策的结果。在一个存在不确定性的环境中，信任者会有意识地去进行一些计算，然后倾向于做出理性的、利益最大化的选择。在这个理性的计算过程中，存在两个主要方面：一是行动者所掌握的知识与信息；二是对方值得信任的原因。

奈（Nye）认为政府信任和下述四个维度密切相关，即政府治理绩效维度、经济维度（例如经济增长速度）、社会文化维度（例如社会资本、家庭危机、个体权利感等）和政治维度。他同时也指出，公民信任感的形成主要来自于其对可获得的政府绩效信息与数据的反应。而公民对政府实际绩效信息的获得程度以及解读方式将存在个体化差异，因此，不同公民对政府信任的程度也将存在差异。例如，那些曾经失业，或遭受过不良经济事件或政府恶劣服务态度的人将会对政府持更低的信心。因此，政府一方面应采取措施实现经济持续增长并创造更多就业机会，减少经济不公平程度；另一方面也应该把政府在经济绩效方面的信息和数据公开发布，增加公民可获得的途径和机会。这将有利于公民如实感知政府绩效，并做出合理评价，从而提高对政府的信任程度。

普特南（Putnam）和奥伦（Oren）提出公众对政府的满意度是对政府绩效的预期与感知的函数，普特南指出公众满意度与政府绩效感知之间存在着正向关系。雷尼（Rainey）指出公众对于政府绩效常常有着错误的信息以及存在偏见。例如，许多人把美国社会安全局（Social SecurityAdministration）的行政成本高估了50%以上，而它真正的行政成本只占该部门总预算的1.3%。一般来说，公民与政府之间的心理契约以及信息选择对政府信任产生了重要影响。从这个角度来看，信息技术的广泛应用以及政府信息的公开透明可以令政府绩效信息在政府与公众之间更好地流动，减轻双方之间的信息不对称现象，这将有助于矫正公众的偏见性预期。

20世纪中叶以来，社会资本理论的引入极大地推动了政府信任的研究，社会资本理论发现公民间的参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范与政府绩效有着紧密的正相关关系。

二、政府微观绩效与宏观绩效之分

绩效是指组织或个体的业绩、行为、态度、能力，绩效评估则是对上述各内容的观察和测量。从被评估的绩效主体来讲，包括个体绩效、团队绩效和组织绩效。绩效在某种程度上也可以被看作是组织战略目标的实现程度。组织只有在其存续过程中，通过提供高质量的产品或服务，满足客户需求，才能实现组织的目标。也就是说，组织的绩效不仅为组织的生存和发展提供了物质性保障，而且是组织获得合法性的重要基础。

简单地讲，政府绩效就是政府的产出，是政府在运行过程中自身效率与效能的体现，也是政府在政治、经济、社会与文化等各方面采取行动的结果。根据不同的分类标准，我们可以将政府绩效分成不同的类别。从绩效范围来看，政府绩效可分为内部绩效和外部绩效。政府机构作为一个组织而存续，必须经历一定的程序，消耗一定的资源，产生出能够推动组织自身运转所需的产出；另一方面，政府在履行其在经济、政治等方面的职能时，必然会对外部环境产生一定的影响。从内容上看，政府绩效可分为经济绩效、政治绩效、社会管理绩效以及文化服务绩效。

政府绩效评估是对政府在履行其民众委托的公共管理、公共服务职能过程中目标实现的程度及其综合效益的输出状态和水平的考核［2］。这其中暗含了公众对于政府如何基于公众期望而运作的基本评价。绩效评估能够反映政府产出和成果，以及导致这些产出的过程，还可以掌握公众对政府的满意程度。

（一）政府微观绩效——政治家的绩效和官僚机构的绩效

现在，我们将政府绩效分为两个层次：一是微观绩效，二是宏观绩效。微观绩效包括政治家的绩效以及官僚机构的绩效，前者主要表现为政治家是否信守承诺，是否可靠与诚实；后者主要是指机构如何运作以及结果如何。

政治家的绩效也可以叫作政治上的微观绩效，主要包括两个方面的内容：公民如何评判政治家以及政治决策制定系统的绩效。在评估政治家的绩效时，是否信守选举时许下的承诺是非常重要的一个方面，因为许诺将导致公众对实现诺言的期待，但这也有可能导致政府过载，也就是说政府承担了太多的期望［3］。这种政府过载现象可能会导致政府在压力之下无法放手去做，反而会影响其实际的绩效水平。一旦公民相信政治家会去完成一个任务，这就意味着双方之间形成了一种关于预期结果的心理契约，假如政治家无法完成任务，则将被视为是对公众信任的违背，这将对政治家绩效的评估产生不利影响。

此外，对政治家绩效的评估也可能收到公众个人特征的影响。如果公众对政治家持有同情态度，并对政治家群体有较好的认知，则可能会有利于其绩效的评价，从而带来对政治家的信任以及对政府的信任。反之，则会低估政治家的绩效，降低对该群体的信任水平。现实生活中，公众对政治家信任的下降常常与诸如腐败之类的政治丑闻联系在一起。毫无疑问，丑闻会在短期内影响对政治家的信任水平，但尚未有证据表明其存在长远影响。但如果公众对绩效存在长期不满意，则可能会影响伊斯顿朗说的“特定支持”，而如果同时伴随政治丑闻的话，下降了的“特定支持”则会转化为“广泛支持”，最终影响对政治系统的忠诚。事实上，对政治微观绩效的考察与评估并非都是客观的，因为它们经常受到主观因素的影响。特别是当自己支持的党派掌握政权时，人们更不愿意去评价其政治绩效，或者是给出一个良好最起码是可以接受的评价结果。

（二）政府宏观绩效——政府在政治、经济等领域的表现和影响

政府的宏观绩效主要指政府在经济、就业、环境等领域的具体表现和影响。不同的人群可能会采用不同的指标来评价政府的宏观绩效。但是，理论界和实践界已经得出了一些公认的评价指标：失业率、通胀率、经济增长率、人均GDP等。还有一些指标尚在争论中，例如医疗保健、环境政策、老年看护等［3］。评价指标的选取有赖于公众对政府职能的看法，即公众是否认为这些事情是政府必须做的，以及是否确实是政府做的。如果上述种种任务都是政府必须承担的责任，公众自然会把它们视为评价政府宏观绩效的正当指标。当然，还有一些指标可能也被用来评估政府的宏观绩效，例如民主程度、公民的政治权利、民主的历史、政府支出规模、居民生活质量、人类发展等等。

三、政府绩效——政府信任的重要基础与来源

目前，研究绩效对政府信任的影响主要遵循了两条路径：宏观绩效理论和微观绩效理论。前者主要考察了影响信任的宏观面变量，例如就业率、经济增长率、通胀率、政局稳定性等等；后者则主要把信任与政府公共服务供给的质量或者居民对公共服务的感受联系在一起。大部分学者都同意政府绩效水平的高低、绩效评估过程中的公民参与等因素在很大程度上影响了公民对政府的信任与支持。

（一）微观绩效理论的解释

官僚机构的绩效对政府信任的影响取决于一系列因素。根据微观绩效理论，实际绩效是最重要的影响因素。此外，可能还包括官僚机构的规模这一因素，如果行政机构规模小，则对公众关于政府看法的影响也小。另一个因素则是关于公众对官僚的刻板印象，官僚机构的臃肿以及长期以来的低效率使公众形成了关于政府低效、浪费的看法。

在评估行政微观绩效的过程中，应该采用质量这个标准，但其他标准也应考虑在列，例如特殊服务的提供、服务的层级等。政府了解公民如何看待服务品质这一点非常重要。如果公民期望的是高质量，那么只有当质量无法达到其要求时才会导致低评价。关键是公众和政府使用不同的标准来判断质量：公众使用诸如自由、健康、安全等指标，而政府则采用理性的和经济的标准，这就导致了双方在评估价值上的不一致。

其次，用户身份、机构特征以及机构—用户关系等因素都会影响公众的满意度。如果公众认同机构的使命，并进一步认为机构的所作所为有益于社会，则会对机构持有更高的满意度，因而会更容易肯定机构的绩效并给出更为正面的评价。相反，那些认为官僚机构是无用的、不认同机构的政策，并对其所提供服务加以批评的公众，则会持有更低的满意度，因而对机构绩效给出更低的评价。

（二）宏观绩效理论的解释

宏观绩效理论认为公众对政府有着非常清晰的期望：政府应该降低通胀率和失业率，关注经济增长率和环境保护，提供充足的公共服务。良好的经济状况可以为政府带来更多支持，但是不会增加对在野党的支持；而不好的经济形势则会影响公众对整个政治体系的支持，而不仅仅是现任政府。在绩效—信任联结中，政府绩效也可被视为是政权合法性的一个来源。

我们应该牢记，对政府宏观绩效的评价会受到众多个人因素的影响，包括生活满意度、个人经济地位等。当然，这些因素反过来又受到宏观经济局势的影响。公众的教育程度将会影响评价标准的选择，教育水平较低的人会更容易受失业率的影响，从而使得这个指标比其他指标占有更大的权重。那些希望政府在司法、环境保护与福利体系方面投入更多的人会更不信任政府，这可能是他们认为政府做得不够，还不足以产生高水平的满意度从而带来更高水平的信任。

政府和公共部门的管理者为了更好地评估组织绩效，已转向私人部门学习一些通行的做法，例如全面质量管理（Total Quality Management，TQM）、企业流程再造（Business Process Reengineering，BPR）战略管理、标杆管理等等，下面将介绍一种全新的绩效评估体系。

四、创新政府绩效评估体系：STAIR模型的引介

STAIR（strategy-targets-assessment-implementation-rsults）意即“战略—目标—指标—执行—结果”。它旨在提供一个改善政府绩效的综合性工具，并帮助政府转变成一个战略导向型组织。它可以为诸如此类的问题提供一种参考性答案，例如组织使命何在，有哪些战略目标并如何实现，组织绩效如何评价，绩效差距的可能原因有哪些，评估结果如何被用于绩效改进过程等等。当然，在组织绩效评估过程中，需要考虑并解答的问题远非如此之少，但是上述问题可谓最基本最重要的。

STAIR模型是一个战略导向型的绩效评估模型。该模型以一个基本假设为前提，即组织绩效是其战略的反映，绩效评估体系的开发能够强化组织去思考和理解什么对组织的成功最重要。STAIR模型给组织带来的最重要收获就是提供了一个结构化的方法论，架起了沟通战略管理与绩效之间的桥梁。它描述了一个系统的、开放的、使用各种技术（SWOT、TQM、BPR等）的系统途径，最终助力政府各部门实现其战略［4］。

一般认为单一化的绩效评估并不能完全导致重要的组织变革，各种技术应该在组织变革这顶大伞之下而被综合运用。STAIR模型是一个整体模型，综合考察了外部环境中的机会以及威胁、组织内部的优势与劣势，以及从投入到产出整个过程所涉及的各子系统之间的相互关系［4］。我们可以把STAIR模型概念化为下述方程表达式：

OP=a+b1STA+b2I+b3R+e

其中，OP（organizational performance）代表因变量：组织绩效；STA（Strategy/targets/assessment）代表自变量：管理环境变量；I（implementation）代表自变量：管理输入与过程；R（results）代表自变量：管理产出与反馈；b1、b2、b3是回归系数；a是常数；e是残差。

最后，我们把STAIR模型的核心思想凝练出来，就是各层级的战略思考力、战略行动力以及战略评估力能够提高组织绩效水平。

STAIR模型并非只重视上面提到的那些方面，它对组织软文化同样给予强调，包括雇员承诺、公民满意度与知识管理等。在绩效评估系统中，这些无形的要素与产出、收益等传统型权重要素同样重要。卡普兰和诺顿认为，激烈的竞争需要管理者能够以一种多维度观来看待绩效，对于组织与各部门在不同方面的绩效都需要设计相应的指标去加以测量，这些指标之间应该相互区别又有一定联系，自成一个能全面反映绩效的平衡体系。而STAIR模型可以满足绩效评估的这些复杂性要求，它不是一个一次性的评估工具，而是一个连续不断的过程，一个能够促进组织持续变革与组织成功的综合性管理体系。

STAIR模型整合了绩效管理的各个环节，是一个综合流程性模型。在应用STAIR模型进行绩效评估时，绩效管理的主体首先将进行战略分析，全面考察组织所处的内外部环境，辨识组织外部环境中存在的机会与挑战，向内则审视其优势和劣势，进一步明晰组织的使命与愿景。第二步则是根据组织战略来确定绩效管理的总目标，然后再把总目标进行分解，使之变成组织各部门以及成员的分目标。如此，组织将得到一个自上而下的目标体系。一般可以根据“SMART”原则去设定目标，尽量做到每个目标是具体明确可量化的，在可实现的基础上也要有一定挑战性。第三步，组织必须把抽象的目标具体化，变成在工作中可以实际操作的考核指标。也就是说把不同层级的目标变成相关人员的指标体系，以便在考评阶段据此测量部门绩效、个人绩效。在制定考核指标的过程中，上级与下属都必须参与进来，共同解决诸如关键指标如何确定、指标权重如何分配等问题，确定后的指标体系必须确实能反映绩效内容。

目标制定完成之后，组织则着手制订相应的计划来加以实现。同样的，在计划的制订过程中，必须要组织全体成员包括领导者参与进来。组织高层管理者负责制订实现总目标的战略性计划，并帮助其下属制订实现其部门目标的部门计划，而部门管理者则协助其下属制订实现个人目标的个人计划。一俟计划制订完成，则进入执行阶段。

在绩效计划的执行阶段，组织不同层级成员的角色将会发生改变，中层和基层成员将变成主要参与者和实际执行者，中层管理者同时还需承担监督职能，对绩效计划的实施过程加以审察，根据实际情况加以调整，以保障计划的顺利进行。另一方面，中层管理者仍需继续发挥教练的功能，对其下属提供相应的辅导和帮助，促进个人绩效目标的实现。组织的高层管理者并非在此就可退场，同样需要履行协调、监督和辅导的作用。绩效结果的评估是STAIR模型的最后一环，也是最重要的一个阶段，只有通过对结果的评估才能得知组织绩效的好坏。特别是对于政府来讲，只有通过对组织绩效结果的评估才能得知政府对公共资源的消耗程度、政府职能的履行情况以及公众对政府的满意度、信任度与支持度。当然，对于STAIR这样一个完整的绩效管理模型而言，绩效评估结果的反馈与绩效改善也是其题中之义。

最后，公众对政府绩效的满意往往会带来对政府的信任，反之则会导致不信任。就公众而言，在真正评价政府绩效的时候，必须区分其实际绩效与期望绩效；而对于政府来讲，必须明察公众满意与否，并理解公众如何看待期望与现实绩效的差距。在微观绩效理论里，一个重要的方面是对经济形势的感知是否与现实相符，而这种知觉受到知识、信息、政策距离以及跟执政党关系的影响。因此，政府绩效的评价并不仅仅依赖于效率、就业率等绩效变量，这对绩效的改进可能有一定的启示。

［1］埃里克·尤斯拉纳.信任的道德基础［M］.张敦敏，译.北京:中国社会科学出版社，2007：186.

［2］杨畅，王前.政府绩效评估:中国政府公信力建设的价值与逻辑［J］.伦理学研究，2011，（2）：80-84.

［3］BOUCKAERT G，VAN DE WALLE S.Government Performance and Trust in Government［Z］.Paper for the Permanent Study Group on Productivity and Quality in the Public Sector at the EGPA Annual Conference，Vaasa，Finland，2001.

［4］ZEPPOU M，SOTIRAKOU T.The“STAIR”Model:A Comprehensive Approach for Managing and Measuring Government Performance in the Post-modern Era［J］.The International Journal of Public Sector Management，2003，16（4）：320-332.

（责任编辑：朱永良）

D630

A

1005-460X（2015）02-0065-04

2014-01-13

国家社会科学基金项目“提高农村基层政权公信力研究”（12CZZ043）

陈超阳（1981—），女，湖南湘乡人，管理学博士，讲师，从事非政府组织与社会治理研究。