试论我国高校权力“制度笼子”的构建

蒋兴礼

试论我国高校权力“制度笼子”的构建

蒋兴礼

高校权力“制度笼子”的构建是在全国反腐的大环境下进行的，具有必要性和紧迫性。把高校权力关进制度的笼子，实质是对高校权力实施有效制约与监督。为此，我们必须打牢制度教育基础，构建不能腐的防范机制；抓住权力制约监督关键，构建不易腐的保障机制；强化案件查处力度，构建不敢腐的惩戒机制；以最终达到不想腐的理想境界。

高校权力；反腐倡廉；权力制约与监督；制度笼子

习近平同志在中央纪委第二次全体会议上讲话时指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制[1]。这给全国各行各业的反腐防腐指明了方向。高校作为社会的重要组成部分，如何将其权力关进“制度笼子”，如何将制度笼子编织得更为周密严实，使高校这一神圣殿堂能够廉洁清正，在实现强国梦中发挥强大作用，是本文试图加以探讨的。

一、高校权力“制度笼子”及其构建环境

何谓制度？制度就是在宪法统领下要求社会成员共同遵守的法律、法规、条例、章程，以及约定俗成的社会道德规范所构成的行为准则体系。一个好的制度，既要保持相对稳定性，又需根据新情况及时加以修改完善。

当前，我国高校权力“制度笼子”的编织，离不开社会大环境，那就是全国都处于反腐的高压态势下。我国市场化改革的不断深入是一个不可忽视的大环境。市场化改革的成果对高校产生利弊作用，有利的是，高校培养人才要针对市场的短期与长期需要，减少人才培养的盲目性；不利的是，市场化的扩大也为高校基本建设、物资采购、自主招生等行为提供了官商勾结、行贿受贿的可能，更有甚者，搞所谓的市场原则，买卖学位证书[2]（P303）。另一个不可忽视的环境因素，就是网络反腐成为全新的利器，对高校掌权者构成巨大压力。同时，网络的大众化、开放性等特征，有利于良性互动的社会民主环境的形成，对执政行为产生了无处不在的监督和约束。

高校权力“制度笼子”是一个体系，可从大、中、小三个层面来构建，不同的层面有不同的定位、功能及其作用。大笼子是统领中、小笼子的，即中、小笼子不能背离大笼子的要求。大笼子是一个国家根本性、全局性的制度，包括反腐倡廉涉及的基本政治制度、经济制度、文化制度、社会制度等。高校权力作为小笼子，跟全国的大笼子与省市部委的中笼子密切相关。美国伯顿·克拉克教授认为，高等教育的发展，存在着国家、社会（市场）和高校三大体系，而高等教育的运作是通过三者的协调互动而达成的。在不同的国家、不同的时期，政府、社会和高校三者之间互动的方式不同。克拉克教授还建构了国家、社会和高校的权力三角协调模式图。权力协调三角形较好地反映出不同国家高等教育系统的权力分配及治理结构，对构建宏观层面的权力制衡机制具有较好的参考价值[3]（P159）。

中笼子，即建立起不仅包括“教育行政部门－高校”，也包括“省（市）、部委厅局－高校”的权力制衡机制。我国现今存在的主要问题是，行政部门对高校放权不够，对高校微观活动干预过多，该管的却没有管起来，没有较好地监督高校的权力运行，没有形成行之有效的防止产生高校权力腐败的规章制度。有学者提出，政府要借鉴国外财政拨款的做法，加强财政投入的立法建设和执法建设，克服财政资金投入不透明的现象，实行公式拨款法、合同拨款法和绩效拨款法相结合的财政拨款模式，以及通过中介组织对高校财政拨款等办法，有效地防止财务腐败[4]（P201）。

高校反腐倡廉小笼子的构建不能摆脱大、中笼子的约束，它的完善编织同时可以起到充实大笼子的作用。为此，我们必须充分认识到构建高校制度笼子的必要性与紧迫性。

二、构建我国高校制度笼子的必要性与紧迫性

构建我国高校权力制约与监督的制度笼子的必要性，由以下因素决定：一是高校是国家各类人才最重要的培养基地。当今世界各国的政府官员、各类经营管理人才、科学研究与技术创新人才，几乎都离不开高校培养这个重要环节。二是高校的组织系统相对复杂。高校的管理人员处于社会的高端，其有形无形的实力难以估量。一所大学，特别是名牌大学，它所拥有的各类资源与实力，甚至超过千军万马。三是新常态下高校新发展的客观要求。新常态下的大学不能再靠盲目扩大规模，以增加学生人数、学科专业，扩大校舍规模，上本硕博层次来粗放式发展，而必须提高质量，走内涵式发展道路，办出高校特色，这种新常态必然要求高校有廉洁奉公的高水平管理者。

构建高校权力制度笼子不仅十分必要，也十分紧迫。一是高校多年大发展后所形成的一些领域缺乏制度监管的局面，如一些高校的新校区建起来了，校级领导、中层领导却倒了不少。二是十八大以前，在全国腐败蔓延形势的影响下，高校的腐败现象也呈越来越严重的态势。一个不容忽视的现象是，社会腐败的“典型示范”，对高校腐败有引发与推动作用，高校一些当权者认为，高校同社会上的权力部门相比，权轻财微，不足为道，社会上的大“老虎”众多而无杖击，高校的大“猫”又能算什么。这也是高校一直以来反腐收效不大的重要原因。

据人民网公布，截至2014年11月，当年已有30名高校厅级领导干部被查处。中央纪律检查委员会驻教育部纪检组主要领导指出，社会对高校的要求更高，标尺更严，最不能容忍象牙塔和科学殿堂中的违法乱纪、贪污腐败行为。熊丙奇教授认为，要制约高校的教育腐败和学术腐败，不能指望行政领导自觉“把关”，而必须建立现代学校制度，有效制约学校行政的权力[5]。

三、我国高校内部权力“制度笼子”的构建途径

这里所研究的高校为全日制普通高校、民办高校，重点谈对党政领导干部的制度约束问题。把高校权力关进制度的笼子，需要构建三层铁栏，实行多重制约与监督。

第一，打牢制度教育基础，构筑不能腐的防范机制。我国高校教师干部的制度观念需要加强，存在“三不”现象。一是不懂制度。一些非政治类的教师干部重专业学习、轻制度学习，对于出台的反腐倡廉规章制度，往往不闻不问，致使对制度不了解或模糊不清，产生不懂制度的现象。二是不守制度。一些高校领导干部在基建、物资采购、招生、选人用人等领域频频出现违纪现象而被查处，绝大部分是不遵守党纪国法，明知故犯。三是不用制度。一些严重违纪违法的案例，其中一大原因是“不用制度”造成的。一些政策性反腐倡廉文件规定常以“难具体操作”为借口而成为摆设。“三不”现象的结果是，规章制度不少，但违反制度的人也不少。据统计，2008～2011年，广西共查处高校腐败案件25起，处分36人[6]。高校违纪案件的发生，一方面说明领导干部理想信念不坚定，经受不住物欲诱惑，另一方面也说明高校廉政制度教育实效性不强。只有通过强化廉政制度教育，切实提高高校领导干部对制度的认同感和对执行制度的自觉性，才能真正发挥廉政制度的效果，将反腐倡廉建设落到实处。

如何增强制度教育的有效性？一是抓学习。利用教师干部业务（政治）学习、党员组织生活会、教师岗前培训、领导干部培训、年终述职述廉等形式进行制度教育，制定廉政制度学习的激励机制，充分调动领导干部学习制度的积极性，通过生动多样的学习方式，增强制度教育的有效性。二是抓教育。采取正面教育与反面教育相结合、先进教育与警示教育相结合、普遍教育与专题教育相结合、传统媒体教育与新媒体教育相结合的多形式教育方法，紧密联系实际，加强教育的针对性。要把制度教育纳入高校领导干部培养、选拔、任用的全过程，作为干部年度教育培训和廉政党课的重要内容。通过教育增强高校干部对制度严肃性和权威性的认同和敬畏。三是抓研究。充分利用高校领导干部学历文凭高，大多有学术研究兴趣的特点，在高校开展反腐倡廉专题课题研究活动。在省部级、地厅级、校院级课题中，设置反腐倡廉制度建设专项课题，组织各级领导干部申报，把制度教育与学术研究结合起来，既满足高校教师干部获得课题的愿望，又增强了制度教育的实效性，还将制度教育引向深入。通过形式多样、生动深入的学习教育研究活动，增强高校领导干部学制度、用制度、守制度的自觉性，夯实制度建设的思想基础。

第二，抓住权力制约监督关键，构筑不易腐的保障机制。现今我国高校内部有四种基本权力，即政治权力、行政权力、学术权力和民主权力。一个和谐的高校权力体系需要四种权力协调治理，任何一种权力过大或过小，都达不到相互制约的协同作用，会产生权力失衡而倾斜。当前，高校的政治权力和行政权力处于强势，而学术权力和民主权力处于弱势。明晰学术权力，扩大民主权力，是当前高校制度建设和政策设计的瓶颈，任务艰巨。

首先，应明确政治权力与行政权力边界。2014年10月，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，对党委领导的工作内容和途径作了规定，概括了党委工作的十项任务，并对校长负责的内容进行归纳和界定，应认真贯彻落实好[7]。要坚持和完善党委领导下的校长负责制，科学合理分权。党委对学校各项重大问题有决定权，党组织的权力主要是政治权力，校长及行政班子具体实施党委的决策并主持日常行政工作，对教学、科研、行政事务有管理权，党政领导要明确各自职责，以此厘清党政职权界限。同时，要合理配置正职与副职的权力，高校党政“一把手”不直接分管干部人事、财务、工程建设项目、物资采购、行政审批等工作。“一把手”主要对全面工作负总责，监督班子成员，支持和指导班子成员在职责范围内独立负责地开展工作，从而健全“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制。

其次，推进行政权力和学术权力制衡。我国高校以行政权力代替学术权力的现象仍然十分严重，表现在学术委员会的主任、副主任由学校党政领导担任。因此，我们要将学术权力从行政权力中剥离出来，对行政权力进行制衡与补充，扩大学术权力，充分体现教授治教。第一，对学术委员会的成员进行规定。国内某著名大学明确规定：学术委员会委员由学校教学和科研岗位上在编教师中的代表组成，在任的校级党政领导成员不参加校学术委员会，但在需要时可由校学术委员会邀请他们列席会议；学院（系、所）和附属医院的院长、主任、所长可以担任学术委员，但不能担任主任。第二，明确学术委员会职权。目前的学术委员会仅仅是审议机构，而非学术权力机构，应在学术组织、学术资源配置等方面赋予其职权，如学科及专业调整、科研经费分配由学术委员会负责。第三，在大学章程中，明确校长行政权、学术委员会治教权、议事规则等。第四，学校领导特别是主要领导不做学科带头人、不申报重大课题和科研项目、不申报教学科研奖，以防止行政权力带来的学术腐败，不与普通教师争利益。

最后，健全权力全社会监督体系。权力失去监督，就会导致异化和腐败。其一，推进权力运行阳光化。权力公开，不仅是在学校内部公开，也要向社会公开，接受学校师生和社会公众的监督。要大力推进党务公开、校务公开，完善权力公开机制，加大权力运行的透明度与公信力。其二，加强党内外监督。落实党内监督条例，重点加强对领导干部特别是党政一把手的监督，进一步健全质询、问责、审计、引咎辞职、罢免等制度，防止权力失控、决策失误、行为失范；健全和完善民主党派监督机制，聘请民主党派人士为党外监督员，对党内工作进行监督，定期听取民主党派和无党派人士对各级领导干部的意见，通报反腐倡廉工作情况。其三，加强和改进舆论监督。在运用好传统媒体的前提下，积极推进网络反腐，加强网络反腐立法工作，对网络反腐坚持“三要三不要”（即要疏导不要阻挠、要回应不要回避、要引导不要强行领导）的原则，对实名举报予以鼓励、保护和奖励的政策，让群众有序、有效、积极地参与进来，把权力置于全社会的监督之下。

第三，强化案件查处手段与力度，构筑不敢腐的惩戒机制。党的十八大以来，党中央重拳反腐，对腐败行为形成高压之势，赢得了全国人民的一致赞扬。在《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》中，党中央把坚决遏制腐败蔓延势头作为重要任务，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，严肃查处党员干部违纪违法案件。据中纪委监察部公布的信息，2014年，全国共查处违反中央八项规定精神问题53085起，处理71748人，其中给予党纪政纪处分的有23646人。所查处的案件中，高校违纪违法也占有一定的比例[8]。

要高度重视腐败案件的查处惩戒机制。从经济学角度看，腐败收益和违法成本之间的比率关系是行为主体作出腐败行为决策的重要依据，当腐败收益大大超过其违法成本时，腐败者就会冒险选择腐败；当腐败收益等于或小于违法成本时，行为主体就会放弃腐败。因此，要让官员不敢腐，就要始终保持惩治腐败的高压态势，对于已发现的腐败案件，要增强惩治力度，加大违法成本，减少腐败收益，使腐败分子得不偿失。同时，还要提高案件查处率，坚持“有腐必反、有贪必肃”，断绝腐败官员的侥幸心理，充分发挥严查腐败案件的巨大震慑功能。

四、构建高校权力制度笼子的最高境界

构建高校权力制度笼子的最高境界是不想腐。“无为而治”是中国道家文化关于国家治理的核心思想，包含三层含义：一是遵循事物的客观规律而为；二是能放得下，有所为又有所不为；三是指快乐的学习研究。无为，不是不做，而是要按照事物的本性去做，不是胡做。无为而治的实质是大有为而小无为，貌似无为而实则有为，眼下无为而长久有为。要实现高校人人“不想腐”的无为境界，需要登上这三个台阶，一步步提升。

笼子约束条件下行为具有被迫性。贯彻落实好十八大提出的新时期依法治国的十六字方针——“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，制度面前人人平等，没有例外，建章立制，把权力强行关进制度的笼子里，注重笼子约束条件下自觉性的养成。通过“快乐的学习与研究”以及权力关进制度笼子后的成功体验，充分认清笼子约束所产生的积极效用，变他律为自律，使遵守各项制度成为一种自觉的行为。自觉性的养成，需要一个良好的社会风气。要提高教师队伍的待遇，打好廉洁的物质基础。清廉教育要从娃娃抓起，在幼儿园、中小学校园开展适合不同年龄阶段学生的廉洁教育，培养良好的品德与修养。要对幼儿园、中小学教师、开展廉洁自律教育，对学生形成率先垂范的作用。要对大学生进行廉洁教育，让廉政教育进课堂，入头脑。

最终使有形成无形，使高校成社会廉洁楷模。当他律变成自律，制度也就不再成为一种“笼子”，进而锐变为一种道德文化，提升到无为境界，以清正廉洁为荣，使大学真正成为社会清廉的楷模，成为国人向往的圣地，使社会感到，进入大学就是一种脱胎换骨的洗礼，如此，大学才能成为全面影响和推动整个社会建设的强大推动力。

“不想腐”这一最高境界的形成，还需要走很长的路，需要下很大的力气，但我们应坚信最高境界是能实现的，这也正是“四信”的重要内涵。让我们朝这个目标挺进吧！

[1]习近平.加强制约和监督把权力关进制度的笼子里[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2013/01-22/ 4510-296.shtm l，2013-01-22.

[2]杨绍华.把权力关进制度的笼子里[M].北京：中国方正出版社，2013.

[3]伯顿·R·克拉克.高等教育系统：学术组织的跨国研究[M].王承绪，等，译.杭州：杭州大学出版社，1994.

[4]蒋兴礼.和谐大学关系论[M].南宁：广西人民出版社，2014.

[5]统计显示今年以来至少30名高校领导干部被查处[EB/OL].http://edu.people.com.cn/n/2014/1219/c1053-26239601.htm l，2014-12-19.

[6]石生龙.在全区高等学校反腐倡廉工作座谈会上的讲话[EB/OL].http://www.gxjjw.gov.cn/article/2011/0602/article_44355.htm l，2011-06-02.

[7]中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》[EB/OL].http://new s. xinhuanet.com/2014-10/15/c_1112840901.htm，2014-10-15.

[8]2014年全国查处违反中央八项规定精神问题53085起[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/07/ c_127366925.htm，2015-01-07.

[责任编辑：邵卿]

蒋兴礼，中共广西民族大学文学院党委书记，副研究员，硕士生导师，广西南宁530006

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A

1004-4434(2015)03-0173-04

广西教育科学“十二五”规划2014年度反腐倡廉建设理论研究专项课题（2014ZJ044）