国际性区域合作中的政府行为研究——以中国—东盟为例

吴凡

国际性区域合作中的政府行为研究
——以中国—东盟为例

吴凡

全球化背景下，日益增加的国际区域合作对政府行为理论研究提出了新要求。我们在推行全球共同市场构建的同时，重新审视了政府行为的作用，政府行为在国际性区域合作中的研究成为热点，国际性区域合作中政治因素也从“地下”上升到“地表”。文章从中国-东盟国际性区域合作的国际背景出发，对国际区域合作中最具代表的欧洲联盟和北美自由贸易区的政府行为特点进行研究，在借鉴欧盟和北美自贸区经验的同时，提出完善政府间合作机制的对策建议，以实现中国-东盟国际性区域合作的有效治理。

国际性区域合作；政府行为；合作机制；中国-东盟

近年来，全球性公共问题频发，国际性区域合作频繁，跨国治理与合作已成为各国政府寻求发展的共同选择和必然趋势。跨国治理与合作离不开政府的推动，政府行为对国际性区域合作的影响力增大，国际性区域合作中的政府行为研究现实意义凸显。20世纪90年代初，中国与东盟开始建立区域合作，多年来，良好的区域合作不仅让彼此分享到经济全球化和区域经济一体化带来的红利，也促进了中国与东盟国家双方贸易总额的极大增长，给合作参与者提供了更多的发展契机。中国与东盟建立合作机制17年来，既取得了丰硕成果，同时也面临许多困境和障碍，为了解决这些困境和障碍，本文尝试借鉴欧盟和北美自贸区的经验，完善中国-东盟政府间合作机制，以推动中国与东盟国家的发展合作。

一、中国-东盟区域合作的理论基础

（一）“发展极”与“回波效应”

1955年，法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（F. Perroux）提出了“发展极”（Poles of Development）理论[1](P18)。该理论强调经济发展的地域不平衡性，认为经济发展在时间和空间上都不是均衡分布的，不同部门、行业和地区的发展速度是存在差异的，发展迅速的行业还会集中在一定的区域以较快的速度优先得到发展，形成“发展极”，并带动相邻地区的共同发展。通过“发展极”带动相邻地区的共同发展，将成为发展中国家经济发展规划的重要工具。建立“发展极”有两条途径：一是由市场机制自发调节，自动产生“发展极”；二是由政府通过计划经济和重点投资主动建成“发展极”。1974年,诺贝尔经济学奖获得者——瑞典经济学家缪尔达尔(G.Myrdal)和赫尔希曼（A.Hirschman）提出了“回波效应”(Back Wash Effect)，对“发展极”理论进行了完善[2](P2)。“回波效应”认为市场的放任会加剧地区间的不平衡，需要用政府行为进行干预来缩小差距。

（二）凯恩斯主义与府际关系

凯恩斯主义(Keynesian)是基于弥补“市场失灵”的缺陷而出现的，它强调仅依靠市场机制的自发调节作用不足以使有效需求提高到充分就业的水平，市场机制的缺陷可以由政府来加以弥补。在多次经济危机遭遇中，人们重新审视了凯恩斯的思想，尝试用凯恩斯政府干预理论来研究区域合作问题，倡导在区域经济合作过程中进行政府干预。针对国家间的区域合作，更多学者的关注热点开始从经济领域向政治等领域转变，人们重新从“市场”回归“政府”。20世纪30年代以来，凯恩斯政府干预理论在实践中进行了尝试并取得了成功[3](P33)。凯恩斯为政府干预经济提供了一个很好的理论依据——需求不足，市场失灵，解决办法就是政府介入市场，增加需求，从而使经济从萧条中走出来。

杨宏山认为府际关系（Inter Governmental Relations，简称“IGR”）指不同层级政府之间的关系网络。府际关系不仅指涉及国内政府间的关系，而且包括主权国家政府间的关系[4](P2)。华晓红等人认为，尽管经济全球化和区域一体化的发展对国家主权有侵蚀，但同时维护主权和强化主权的意识也在加强[5](P79)。卢光盛认为东盟是政府间主义的产物，国家政府行为在中国和东盟的经济合作中有主导作用[6](P167)。

二、欧盟与北美自贸区国际区域合作借鉴

冷战结束之后，区域经济一体化趋势蔓延全球，欧洲在战后率先建立了欧洲经济共同体，成功地进行了跨境区域合作尝试，开创了区域经济合作一体化的先河。在众多国际性区域经济组织当中，欧洲联盟和北美自由贸易区对世界经济的影响最大，也最具代表，它们在一体化程度和区域合作机制方面有许多可借鉴之处。

（一）欧洲联盟

欧洲联盟（European Union，简称“EU”），简称欧盟，是发达国家为主建立的区域经济合作组织，统一货币为欧元，欧洲理事会是欧盟最高决策机构，总部设在比利时首都布鲁塞尔[7](P32)。1967年，由欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体合并，成立欧洲共同体（简称欧共体）。1993年，欧共体正式易名为欧洲联盟。至2013年，欧盟经历了7次扩大，成为一个涵盖28个国家、当今世界上经济实力最强、一体化程度最高、世界经济影响力最大的国家联合体。从政府治理视角看，欧盟作为成功的跨境区域合作组织有以下四个特点：一是欧盟组织依赖成员国政府支持。尽管欧盟具有较强的排他性和封闭性[5](P52)，拥有超越国家主权的权力，但在实际运作中还需要各成员国政府的支持，区域合作治理中，经济只是手段，政府间的政治意图暗涌，各国政府的主导性依然存在。二是欧盟合作机制的独立性。为实现区域合作高效运作，欧盟委员会在履行职责时，不会接受来自任何成员国政府或其他机构的指示，能在实际运作中完全独立决定相关事务，不受成员国干涉。三是欧盟对成员国政府决策具有影响力。欧盟各成员国对部分国家职能的让渡，给欧盟成员国政府决策带来了一定的限制。四是核心国家在欧盟中主导力明显。德法两国作为欧盟一体化的核心成员国，通过经济上的支持换回了相应的政治话语权，在欧盟中具有一定的影响力。当然，德法等国也不会拥有超越他国的权利，欧盟的有效多数表决机制能保障各成员国处于相对平等的决策地位。

（二）北美自由贸易区

北美自由贸易区（North American Free Trade Area，简称“NAFTA”）是由美国、加拿大和墨西哥三国组成的区域经济合作组织[8](P156)。1988年1月，美加自由贸易区成立，1992年，墨西哥加入，1994年《北美自由贸易协定》生效，标志着北美自由贸易区的建立。北美自由贸易区作为发展中国家和发达国家建立的区域合作组织，给美国、加拿大、墨西哥三国带来巨大的变化，经济上获得显著的成功。从政府治理视角看，北美自由贸易区合作机制运作具有四个特点：一是各成员国经济发展的不均衡给成员国的政府治理带来挑战。跨境区域合作中开放的经济政策在促进经济发展的同时，也加大成员国在经济和社会领域的差距，这种差距增加了政府治理难度。二是北美自由贸易区三个成员国获得了巨大的经济红利。跨境区域合作促进各成员国经济飞速发展，对成员国的经济与社会发展产生了积极影响，取得了可观的经济效益。三是区域合作机制中经济诉求明显。北美自由贸易区的区域合作主要集中在经济方面，各成员国按照《北美自由贸易协定》展开合作，极少涉及成员国政府主权的让渡，政治诉求弱。四是核心国家的推动力显著。北美自贸区内三国经济发展水平极不平衡，美国占据绝对主导地位，呈现以美国为中心，加拿大、墨西哥从属的特征。

三、中国—东盟区域合作中政府行为现状

（一）中国—东盟国际区域合作现状

当前，中国与周边国家正积极展开各种形式和层次的区域合作，跨境区域合作成为国际协调区域发展的重要方式之一，这些国际性区域合作很大程度上都基于地理位置临近的需要，中国-东盟合作机制建立亦是如此，它是我国周边外交的延续。

1.中国与东盟十国良好的外交基础。中国与东盟大部分国家都接壤，一直以来都非常重视与东盟十国建立良好的外交关系。截至2014年，越南在华留学生1.3万余人，在全球排第七位，中国和越南两国间每周往返航班达124班次，双边贸易额自1991年以来增长了2017倍，中国已经连续十一年成为越南的最大贸易伙伴[9]。中国与泰国贸易总额为697.02亿美元，是2001年的10倍[10](P205)。截至2013年，中国累计对柬埔寨投资超过96亿美元[10](P222)。中国与印尼的国际关系也在几经曲折后恢复平稳，成为印尼第二大贸易伙伴，2012年双边贸易额达662.2亿美元[10](P240)。随着中国和东盟国家双边合作进一步增强，蕴含潜力不断释放，经济合作促进了中国和东盟国家政治的稳定发展，加深了国际关系的融合，进入中国与东盟国家国际关系最稳定时期[11](P96)。

2.中国—东盟合作机制取得丰硕成果。中国—东盟在政治领域发展迅速，双方首脑会见呈制度化、常态化和长期化趋势。2003年以来，每年都会定期举行中国—东盟峰会和政府首脑会议，有效促进了双方的政策沟通、政治互信与友谊。在经济领域，中国—东盟自由贸易区作为中国东盟合作机制的核心组成部分，推动了双方经济关系跨越式发展。中国—东盟自由贸易区现拥有19亿人口，超过11万亿美元GDP、6万亿美元外贸总额和4万多亿美元外汇储备，成为发展中国家最大的自贸区，在世界经济发展中具有重要的地位[10](P316)。2013年，中国与东盟贸易额超过4436亿美元。中国连续四年成为东盟第一大贸易伙伴和第二大出口目的地，东盟则是中国第三大贸易伙伴和第四大出口目的地[12]。在战略安全领域，中国与东盟多个国家存在领土问题，为了维护南海地区的和平与稳定，在政府的倡导下，签订了《南海各方行为宣言》和《中国东盟争端解决机制协议》，加强了中国与东盟国家沟通和协调合作，谋求集体安全和共同安全。在旅游和文化交流领域，中国已经成为东盟第二大游客来源国，仅2012年，中国赴东盟国家游客达969万人次，东盟国家来华游客达589万人次，双方互派留学生人数超过18万人，中国在东盟国家已设立40多家孔子学院，并在泰国建立了中国文化中心[13]。

3.中国—东盟合作机制呈现多样化发展。中国—东盟合作机制建立以来，合作机制发展的多样化特征明显。首先，企业和民间经济力量的融入。随着中国—东盟区域经济合作的深入发展，中国与东盟国家区域合作的参与者不仅局限于中央政府，还包括地方政府、企业、民间组织和个人，这种融入极大促进了中国与东盟边境贸易的发展，也更好地推进了中国东盟的区域合作。在广西边贸发展优惠政策的影响下，其边贸企业获得了前所未有的发展机遇，私营企业成为边境贸易的主力军,民间交流与合作需求强烈，广西边境小额贸易在中国对东盟贸易中表现得最为活跃。其次，中国—东盟合作机制重视对主权的尊重[6](P167)。平等互利，是中国与东盟合作机制发展的重要前提，中国与东盟关系日益深化，关键在于双方政治上相互尊重，坚持平等相待，互不干涉内政，相互尊重各自选择的发展道路。中国支持东盟在东亚合作进程中的主导作用，并加强中国政府对中国—东盟协定的履行，这些都为中国-东盟良好的合作奠定了坚实的基础。

（二）中国—东盟区域合作中存在的问题

中国-东盟自贸区成立时间较短，在常设机构和组织架构等诸多方面仍存在不完善之处。中国—东盟的区域发展也受到许多因素的影响，既有历史遗留问题，也有新问题，主要表现在以下几个方面：一是中国与东盟的区域合作成功既带来了共赢，也带来了问题。我国产业结构与大部分东盟国家相似度高，均以农业经济为主，这使得中国与东盟国家在合作中导致了合作框架内竞争性强，互补性弱[11](P251)。二是政治因素对中国-东盟区域合作影响大[14](P61)。中国与部分东盟国家存在领土争端，这是一个非常敏感的话题，这些因素会让中国与东盟关系变得非常脆弱，足见政治因素对国际性区域合作中的政府行为影响很大。这给中国与东盟国家政府治理提出了新的要求。三是中国—东盟区域合作中的主权困惑[15](P10)。区域经济一体化发展要求各成员国让渡部分国家职能，建立超国家组织。但由于中国与东盟各国都有过被殖民的历史，对国家主权高度重视，较难对区域经济一体化发展要求的主权让渡作出回应。四是中国—东盟政府管理理念离全球经济一体化要求还有差距[15](P9)。中国—东盟是发展中国家的国际组织，这有别于成员国以发达国家为主的欧盟和由发达国家与发展中国家组成的北美自由贸易区。在区域合作的实际运行过程中，国家首脑的个人意志对合作影响力依然明显，常设性约束机制和强制性机构尚未到位，这会导致各国政府行动的随意性，延缓区域合作进程。五是政府在中国—东盟合作中的主导作用显著。中国—东盟发展的实践证明，政府行为对推动国际性区域合作起到重要作用。在合作实践中，中国与东盟各国都非常重视政府的作用，政府凭借自身的行政权力直接推动合作的进程，这是中国—东盟区域合作有别于欧盟和北美自贸区最显著的特点。2002年的东盟自由贸易区构建战略，其决定本身也是一种政府行为，中国和东盟签订的原产地规则、货物贸易协定等贸易规则，都是在政府推动下进行的。六是中国—东盟区域合作特殊性。中国与东盟是一个主权国家与一个国家集团建立双边区域合作，其合作方式是由东盟各国经过内部的协商一致，然后由东盟根据协商结果再与中国达成合作协议。双方合作会更多从国家战略出发，希望通过经济上的合作推动政治上的互相信任，营造良好的发展环境，创造更多发展机遇，以提高自己的国家实力和国际影响力。

四、完善中国-东盟区域合作中政府行为的启示

国际性区域合作离不开政府行为的推动，政府既要推进区域合作，加大经济贸易发展，又要维护主权，保护应有的政治诉求，国际性区域合作中的政治因素逐渐引起更多的关注，区域合作中的政治因素由“地下”上升到“地表”。作为西方国际关系最宝贵的政治经验，通过结盟建立国际合作、谋求共同发展已经成为各国政府共同的利益诉求。在我国与东盟国家的竞争与合作关系中，如何正确看待并寻找最佳合作途径是跨境区域合作中政府面临的问题，为了保障成员国的基本权利，有效的政府干预成为必然的选择。

（一）建立服务型政府，提升经济区域合作中政府的影响力

建立服务型政府，是跨境政府治理的前提，也是中国-东盟区域合作的基础。政府不仅是宏观决策者，还是区域合作的推动者。欧盟和北美自由贸易区的经验告诉我们，国际性区域合作重视政府作用，应从“市场”回归“政府”，通过寻求政府行为和政府管理的最佳定位，来实现国际区域合作的利益最大化，从而提升区域合作中的政府影响力。首先，强化区域合作中的政府公共服务行为。配合中国政府深化政府职能改革的规划，加快推进政府职能转变，以建设服务型政府为切入点,树立服务意识，建立适应国际性区域经济合作发展的政府行为改革路径；政府从管理向服务、监督和协调转变，构建现代国家行政管理体制，更好地为国际性区域合作提供政府服务。其次，提高政府服务效率。抓住机遇，加大国际性区域合作中的政府行为推动力是中国-东盟区域合作的前提。提升区域经济合作中的政府影响力必须提高政府服务效率，完善政府行为对区域合作的治理水平，在坚持经济发展为先导的多维区域合作中，建立良性有序的国际关系。比如针对中国与东盟国家产业结构的高相似性，政府应发挥引导和服务作用，加强宏观调控，建立产业合作体系,在产业培育引导与发展方面，鼓励企业努力培育创新型产业，提高竞争力，推动中国-东盟双方资源的高效率配置,从而提高合作区域的国际竞争能力。

（二）建立责任型政府，完善政府国际区域合作治理水平

建立责任型政府，是提高政府国际区域治理水平的保障。首先，加强中国-东盟合作机制的制度建设。相比较欧盟和北美自由贸易区，中国—东盟合作机制在合作的深度及广度上仍存在拓展优化的空间，各国政府行动还存在随意性，制度建设、协定管理以及监督方面尚有待完善。中国政府和东盟各国政府应该加强协商、交流，建立统一的常设性约束机制和强制性机构，保证合作能够顺利进展。其次，建立责任型政府必须提高政府公务员的综合素质。作为中国-东盟合作最高决策机制中的政府首脑会议和部长级会议，政府依然是决策的主导者，跨境治理和国际合作对各国政府公务员的素质提出了更高的要求，公务员身为政府行为的具体执行人，其知识体系面临国际关系、国际贸易、区域治理等大量的专业知识缺口，政府公务员综合素质有待进一步提升。

（三）建立开放型政府，优化国际区域合作环境

建立开放型政府，优化国际区域合作环境，是提高政府全球治理水平的目标。发展与东盟国家的睦邻友好合作是中国政府长期的战略选择，中国与东盟关系的发展还存在许多不确定性，其核心问题是如何进一步推进中国-东盟继续奉行“睦邻、安邻、富邻”的外交方针，促进东亚地区的和平稳定。首先，中国和东盟各国政府应本着开放包容的态度，努力消除合作障碍，拒绝第三方对中国-东盟合作机制的干预，维护中国东盟合作机制的独立性。其次，坚持公平的合作原则。中国与东盟国家对和平的初衷从未改变，东南亚各国对加强区域一体化建设，促进区域共同发展有一致的愿望。对区域合作发展合作中双方出现的一些矛盾，必须坚持公平的原则加以解决。这也是欧盟和北美自由贸易区成功经验之一，无论参与成员国的大小、经济实力，在决策机制中都拥有一样的表决权限与票数。最后，建立超国家组织。超国家组织的建立，有利于双方的合作交流，欧盟的飞速发展得益于欧盟超国家组织的成功运作。中国-东盟合作机制成立时间尚短，组织架构还需进一步完善，超国家组织的逐步建立能更好地促进中国东盟合作机制的良性发展。

（四）建立法制型政府，提高政府全球治理的法制水平

建立法制型政府，提高政府全球治理的法制水平是政府管理的内在要求。法律途径一直是公共管理问题研究的重要途径，为避免政府失灵，我们需要对政府行为进行一定的法律约束，从而更好地对国际性区域合作机制进行有效的保障。目前，中国-东盟在决策机制上，还处于首脑会议的约定制度阶段，仅强调政府间的讨论和协商，尚未形成法律，这会给后续的执行带来不便。因此，建立法制型政府是提高全球治理能力的关键，决策机制的法律化能提高政府治理水平，积极促进合作发展。

总之，全球治理是当今国际社会的共识，中国-东盟合作机制的建立是中国政府管理创新的方向，是历史发展的必然。中国-东盟国际性区域合作机制离不开各国政府的推动。国际性区域合作成员国政府治理能力的完善，将进一步促进国际性区域合作的良性有序发展，快速提升各国政府在国际性区域中的合作和治理能力，实现合作区域间各个国家的共同进步。

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[责任编辑：邵卿]

吴凡，广西大学公共管理学院、中国东盟研究院副教授，管理学博士，广西南宁530004

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A

1004-4434(2015)03-0077-05

广西大学211四期软科学研究科研基金资助项目阶段性成果（DMYJY201207）