社会管理制度创新:动力、阻力与创新方式

程波辉

(对外经济贸易大学公共管理学院，北京 100029)

社会学研究

社会管理制度创新:动力、阻力与创新方式

程波辉

(对外经济贸易大学公共管理学院，北京 100029)

从思想观念、制度结构、主体行为三个维度来透析和解剖当代中国社会管理制度创新问题，可以发现，社会管理制度创新的动力主要包括:西方管理思想、科学发展观、和谐社会思想等现代观念的嵌入所产生的内驱力;制度供求非均衡的常态属性所产生的推动力;获利机会驱使下主体所产生的理性选择行为。社会管理制度创新的阻力主要包括:官僚主义、形式主义以及各种具体的陈旧落后的社会管理思想等构成的观念障碍;制度式微及其路径依赖所形成的制度结构阻力;利益格局固化及由此所形成的既得利益者的抵制力。社会管理制度创新的方式则呈现出由“革命”的激进式制度创新向“稳定压倒一切”的渐进式制度创新、政府包办制度创新向多元主体参与制度创新、管控型制度创新向服务型制度创新转变的特点与趋势。

社会管理;制度创新;创新动力;创新阻力;创新方式

2014年是我国全面深化改革的开局之年，制度改革是其重点和基础。其中，社会管理领域的制度改革与创新十分迫切。开展和推进社会管理制度创新，关键是抓住能推动社会管理制度创新实践进程的动力组合、亟需应对的瓶颈和障碍因素的总和，以及最佳的方式选择的匹配。本文主要从思想观念、制度结构、主体行为三个维度，对我国社会管理制度创新的动力、阻力与方式进行探析。

一、社会管理制度创新的动力源泉:一种系统论的分析

为何要进行制度创新?其动力源泉是什么?这是解决社会管理制度创新何以启动及为何发生的重要问题。一般来说，动力是以系统的方式存在的。从系统论的角度来看，社会管理制度创新实质是一个管理系统与社会环境交互作用而引起的制度变革的过程，即当社会管理制度系统受到来自外部环境影响压力时，会对其作出反应，变压力为动力。从思想观念、制度结构、主体行为三个维度来看，社会管理制度创新的动力从强到弱依次为内在动力、外在动力和直接动力。

1.内在动力:现代观念的嵌入。所谓内在动力，简言之就是推动事物变化发展的深层性作用力。它是与思想观念、文化等因素密切相关的概念，正所谓任何一套制度背后都有一套价值体系［1］。因此，探讨社会管理制度创新内在动力的问题也就转换成:有哪些现代观念被嵌入社会管理制度中并推动其变革?

从国外来看，对我国社会管理制度创新产生最明显影响的观念主要是现代西方管理思想。这主要包括三个阶段:一是科学管理阶段的管理思想，主要包括:效率中心观、标准化的管理理念、刺激性的工资报酬制度、科学化的工作方法、“职能工长制”等［2］。二是行为科学阶段的管理思想，主要以行为科学学派的主张为主导，坚持从社会、心理的角度去对待工人、激励工人的劳动积极性，表现为对工人更多的“关心”和人格上的“尊重”。三是决策科学阶段的管理思想，主要以西蒙为代表的决策学派为主导，坚持“管理就是决策”的理念，即通过对客观理性与有限理性两种假设的对比与分析，提出应该用“令人满意的”准则取代“最优化”准则的观点［3］，强调通过决策的民主化和科学化来提高组织系统的自适应能力。毋庸讳言，这三个阶段的管理思想对我国树立和强化社会管理科学化、民主化、高效化的理念，进而推动社会管理制度变革发挥了重要作用。

从国内来看，对社会管理制度创新产生重大影响的观念主要有科学发展观与和谐社会思想。实践证明，社会管理创新中的服务优先、多方参与、源头治理、动态协调等理念的提出和实施在很大程度上都源于科学发展观的引导。正如丁元竹所指出的，“针对社会发展领域存在的特殊问题和特殊规律，我们需要在科学发展观指导下，进一步提出完善我国社会管理的基本理念。”［4］同样，和谐社会思想的提出对转变社会管理观念，进而推动社会管理制度创新也产生了重大的影响和作用。从两者的关系来看，和谐社会的本质特征如民主法治、公平正义等，蕴含社会管理制度创新的要求，而社会管理制度创新又必须以和谐社会构建为统领。我们要构建的社会主义和谐社会，是“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力”［5］。因此，和谐社会思想的嵌入对社会管理制度创新具有重要的推动作用和引领价值。

以上阐述的思想观念以及理论学说只是国内外不同时期主流观念的体现，是从宏观层面对我国社会管理制度创新产生重大影响的思想观念的梳理。当然，现代思想观念对社会管理制度创新产生影响的远远不止这些，还包括诸如福利国家理论、公共服务理论、有限政府理论、治理理念等。然而，这些思想观念较之西方管理思想、科学发展观、和谐社会思想来说，其更多的是作为一种理论借鉴被引入的，“移植性”特征明显，而作为一种观念嵌入或渗透，其表现不是十分明显的。

2.外在动力:制度供求的非均衡。所谓外在动力，简言之就是推动事物变化发展的外部条件或作用力。在制度范式中，制度创新的外在动力对应的是制度供求的非均衡。从特性来看，制度供求非均衡具有常态性，其在实践上体现为一种“制度均衡→制度非均衡→制度均衡”的动态演进过程［6］175。黄少安先生认为，“制度的非均衡始终是制度创新的第一推动力”［7］。同样，社会管理制度创新的动力也主要源于制度需求与制度供给的非均衡。

当代中国社会管理制度设置具有制度供求非均衡的典型特征。一方面，存在制度供给不足的问题，即社会管理制度供给难以满足人们的需求，制度供给呈现“时滞”现象。比如在社会组织登记管理制度、消费者权益保护制度、农村土地制度等领域，就存在制度偏失的问题。另一方面，存在制度供给“过剩”的问题。在社会管理领域，我国还存在大量的僵化、不适时宜的社会制度。诸如劳动教养制度、户籍制度、信访制度、审批制度，等等。这些制度大部分是计划经济时代的“遗产”，也往往成为既得利益者肆意侵蚀和剥夺弱者权利和自由的“保护伞”。这种制度供求非均衡的存在是我国实施社会管理制度创新的重要动因。改革开放以来，我国加大了社会管理制度供给的改革力度，制度供求非均衡的态势有所改善。比如，2003年取消了抑制人员流动和摧残人身自由的收容遣送制度;2013年国务院实施了新一轮旨在减少审批事项的政府机构改革等。这些制度的改革在一定意义上都遵循“制度均衡→制度非均衡→制度均衡”的逻辑理路。因而可以说，制度供求的非均衡是社会管理制度创新的外在动力。正如有学者所表达的一样，“农村公共服务的短缺是一种制度不均衡的表现”，它“发展到今天已经影响到了整个制度结构的安排，因而，这种制度已经到了必须改变的时候了”。［8］

3.直接动力:利益驱使下的理性选择。所谓直接动力，是指推动事物变化发展最明显、最简洁的作用力。从制度范式的角度来看，社会管理制度创新的直接动力是利益驱使下的理性选择。正如罗伯特·贝茨所指出:制度创新的动因来自于设计者的功利目的，“制度需求是因为它们能增加理性行动者的福利”［9］。在新制度经济学派看来，“一个社会中各种团体对收入预期的改变会导致它们对建立新制度安排的收益和成本评价的全面修正。”［10］299。

按照新制度经济学派的解释，诱致性制度变迁“是由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”的，即它“必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起”。［10］384同样，社会管理制度创新的动因也可以从这种解释逻辑得到说明。从制度主体的行为动机来看，变革社会管理制度的目的主要在于:目前的管理制度不能带给主体获利机会，或者原有的制度使得管理成本太高、效益低下，因此社会管理制度改革与创新应运而生。我国政府对社会组织登记管理制度、户籍制度、人民调解制度的改革和探索，就是因为不改革、不创新制度就根本无法带给管理客体或服务对象更多的获利机会，无法完成在新的历史条件下社会公众对社会服务的基本需求，即无法真正实现社会公共利益。虽然与制度经济学领域的制度创新所追究的私人利益的目标不同，社会管理制度创新总体上来说，是一种国家创制过程，更多涉及的是社会公共利益，但两者的共同点都是“追求利益”。进一步而言，在社会管理制度创新中，除了考虑成本—效益的问题之外，还必须区分私利和公利。只有同时满足效益高于成本、追求社会公共利益的制度创新才有可能发生，这样的制度变革也才具有持续性、权威性。

二、社会管理制度创新的阻力因素:一种批判性的分析

任何改革和创新都会遭遇阻力和障碍，推动社会管理制度创新，必须突破各种阻力和瓶颈。一般来说，阻力是相对的，在此处为阻力，在彼处很可能就是动力。所以，对阻力的分析必须运用批判的方法进行审视。“批判的理论在于界定应然和实然之间的矛盾，并表现出建设性改变的潜能”［10］11。以下主要从批判的角度，从思想观念、制度结构、主体行为三个维度对我国社会管理制度创新的阻力进行解析。

1.思想阻力:观念变革的滞后。传统落后的思想观念是制约社会管理制度创新的深层性和持久性的阻力和障碍。“如果没有观念变革对它的冲击和挤压，是不会退出历史舞台的”，相反，还“会渗入到社会管理的机理，造成‘制度化’的管理障碍和惯性”。［11］那么，当前有哪些陈旧落后的观念影响和制约社会管理制度创新呢?概括说来，主要包括宏观上的官僚主义和形式主义，以及微观上的具体的陈旧落后的社会管理观念。

官僚主义和形式主义是影响和制约社会管理制度创新的两大根本阻力。所谓官僚主义，是指一种脱离实际、脱离群众，不务实效、只图虚名的思想和作风。所谓形式主义，是指一种割裂形式与内容的联系，脱离内容讲形式，甚至为了形式而搞形式的思想和作风。可以说，在我国社会管理制度创新过程中，官僚主义与形式主义现象为数不少，甚至在某些地方或部门成蔓延之势，是导致社会管理不力、制度创新乏力或蜕变的重要根源。具体表现为:一是异化的群众观。在社会管理中，一些管理人员普遍存在“官大民小、官贵民贱、官重民轻、官贤民愚”的思想和认知。他们往往把党群关系、政社关系对立起来，不以人民利益为重，而以追求自身或本部门利益为中心;不以服务群众为己任，而视群众事情为小事;甚至与民争利、与民为敌［12］。二是错误的权力观。所谓权力观，简言之是关于权力的来源、使用等的看法和主张。正确的权力观应树立:权力为人民所赋予，遵循权从法出的原则，履行人民赋予的职责，为人民谋福祉等思想和认识。然而，当前我国社会管理中，很多管理人员、尤其是基层一线的管理人员往往不能正确认识和使用手中的权力，以权谋私、权钱交易、以权压人等现象时有发生。“在他们潜意识里，权力并不意味着服务和责任，而意味着地位、特权和待遇。”［12］三是扭曲的政绩观。政绩观，即对政绩的内容、创造目的、实施手段、评价标准等的看法和主张。正确的政绩观应树立:以有利于国家和人民的政绩为内容、为促进国家富强和人民幸福创造政绩、以法治为政绩实施手段、以人民满意度为政绩评价标准等思想和认识。反观当前我国社会管理制度创新的实践，管理人员的政绩观的扭曲现象屡见不鲜。他们往往将那些“见效快、立形象、造声势、铺官阶的‘献礼工程’、‘面子工程’等作为追求的政绩”［12］。显然，这种政绩是劳民伤财的低效能或负效能，经不起人民、实践和历史的检验，势必妨碍社会管理制度创新的实现及和谐社会的构建。

除了上述宏观的社会落后观念之外，在社会管理领域，还存在诸多影响和阻碍制度创新的微观的具体的陈旧落后思想观念。诸如全能政府观、社会管制观、静态社会管理思维、刚性社会管理习惯等。它们往往蜕变为诸如重管理、轻服务，重管制控制、轻协商协调，重事后处置、轻源头治理，重行政手段、轻法律道德等手段;蜕变为重经济建设、轻社会管理，强调政府作用、忽视多方参与等具体思想［13］。进而言之，它们一方面成为传统秩序的“庇护力量”，另一方面则构成制度创新的“阻滞因素”。比如，囿于传统社会秩序观，许多地方把“维稳”作为绩效考核标准，实行“稳定一票否决制”“信访责任追究制”的“倒逼”机制，这势必导致社会管理制度创新的延缓甚至“变异”。

总之，观念变革的滞后是社会管理制度创新的根本阻力，必须变革管理观念，逐步树立“以人为本、服务为先”的理念，统筹兼顾、协商协调的理念，主动解决问题和关口前移、源头治理的理念，依法管理、综合施策的理念，社会管理和经济发展“两手都要硬”的理念，多方参与、协作治理的理念，等等［13］。

2.结构阻力:制度式微及其路径依赖。结构阻力，也叫制度阻力，是指制度本身对社会管理制度创新所造成的障碍。它是社会管理制度创新的核心阻力。那么这种阻力是如何形成以及怎样作用的呢?我们认为，它是遵循这样一条逻辑线路:制度式微→路径依赖→制度障碍。不难看出，路径依赖是使制度本身成为制度创新阻力的重要介质。因此，理解和把握了路径依赖这个核心概念的内涵，也就能透析社会管理制度创新的结构阻力的全部涵义及作用机理。

所谓路径依赖，简言之，是指一个具有沿着特定路径发展演进而很难改变的正反馈机制的体系［6］187。诺思把这种正反馈机制运用于制度变迁，指出:“技术的渐进性变迁——只要踏上了某个特定轨道——可能导致一种技术淘汰另一种技术，尽管人们最终可能会发现:这一技术路径或许比那个被抛弃的更没有效率。”［14］128换言之，惯性的力量会使某种制度选择不断“自我强化”［6］188。他进一步总结道:“有两种力量型塑了制度变迁的路径:报酬递增，以及以明显的交易费用为其特征的不完全市场。”［14］130“在报酬递增的情况下，制度是举足轻重的。它型塑了经济的长期路径，但只要在此制度下的市场是竞争的，甚至只要大致接近于零交易费用模型，那么，长期路径就是有效率的。”［14］131以此类推，当制度衰败时，并且改革和创新制度的成本超过预期收益，它也会进入路径依赖，成为改革的阻力。社会管理制度创新过程中同样存在“路径依赖”现象。当前，我国社会领域仍存在大量不适应经济社会发展的社会管理制度，这些制度大都是计划经济时期或改革开放初期的“遗物”。也就是说，随着社会主义市场经济体制的进一步完善和发展，社会领域中的诸多管理制度并没有发生相应的变化或转换，而是沿着既定路径继续演化和发生作用。这说明某些不合时宜的社会管理制度已经被“锁入”特定的路径，形成了“制度化”的路径依赖，对其实施改革或创新将不可避免地遭遇制度惯性阻力。

因此，要高度关注社会管理制度创新的“路径依赖”问题。一方面，应依据“路径依赖”的发生机理，经常反思、预测和评估哪些社会管理制度、体制、机制在以前或目前存在报酬递增，以后的发展路向、路径和效能会怎样?另一方面，当社会管理制度失效、无效或“负效”时，要敢于超越“锁定”，即要通过平衡社会管理系统外各类压力集团的利益诉求，协调和矫正社会管理人员的思维惯性，千万不能因“锁定”而导致社会管理制度合法性资源的流失。

3.行为阻力:既得利益者的抵制。所谓行为阻力，是指主体行为活动对社会管理制度创新所形成的阻碍。从一定意义来说，改革创新就是不同群体之间利益的重新分割，或者说是利益格局的重新洗牌。这种创新必然遭遇既得利益者的联合抵制，“因为体制内的利益集团不愿把改革的‘触须’伸向自身”［15］。社会管理制度创新同样难以逾越既得利益者的抵制。

由增量改革走向存量改革是中国改革的内在逻辑和必然趋势。可以说，社会管理制度创新就是触及经济领域中的利益存量的改革，是切实打破原有利益格局的根本性改革。正如汪洋所言:“利益是动力，也可能成为阻力”;“追求利益本身没有对错，关键要看利益是谁的、怎么来的。”［16］如果利益不断集中在少数人手中，是通过不正义的手段获取的，那么，利益格局就是不完善的，是需要打破、改革和调整的。当前，我国在取得经济社会发展巨大成绩的同时，利益格局正在慢慢固化，其对社会管理制度创新的危害是不言而喻的，它不仅会使公众在参与社会管理过程中博弈失衡，产生挫折感和被剥夺感，使管理创新失去活力，而且会严重阻碍各领域的人员横向和纵向流动，导致整个社会发展失去动力。因而从某种程度上来说，利益固化是根本性障碍。因此，推动我国社会管理制度创新，关键是突破原有利益格局的窠臼，促进既得利益者由改革的阻止者转变为改革的拥护者和推动者。

三、社会管理制度创新的方式选择:一种历时性的分析

所谓制度创新方式，“是指制度创新主体为实现既定目标所采取的制度创新的速度、突破口、时间和路径等的总和”［17］，表现为一系列的观念、体制、机制、行为、手段等制度创新因子的选择与重组。可以说，没有制度创新方式就不可能有制度创新活动。因此，作为社会和政治体制改革的重要组成部分，社会管理制度创新的方式选择尤显重要。以下主要从思想观念、制度结构和主体行为三个维度，对当代中国社会管理制度创新方式的变化趋向作一历时性的考察。

1.激进观念向渐进观念转变。从观念维度来审视当代中国社会管理制度创新，可以发现，由激进观念向渐进观念转变是其思想轨迹，即制度创新方式是由激进走向渐进。

一方面，从历史的角度来看，我国社会管理制度创新方式由激进转向渐进具有深刻的政治观念背景。其中，革命的观念主导改革前我国社会主义建设，稳定的观念则成为改革后我国经济社会发展的主流意识形态。改革开放以前，国家通常是以革命口号、指示命令、政治动员等方式迅速推进社会管理制度的创立。比如，人民公社制度就是采用一种革命式的、疾风暴雨式的方式而得以迅速确立［18］43。革命观念的强化对社会管理制度创新的直接后果就是激进制度创新方式的形成与确立。改革开放后，因由“文化大革命”十年动荡的深刻影响和教训，“稳定压倒一切”成为中国经济社会体制改革与发展的根本原则，亦成为社会管理制度创新的价值准则。这种稳定观的强化直接推动着渐进观念的形成。换言之，“摸着石头过河”不仅成为政治体制改革的模式选择，亦是社会管理制度创新的方式选择。

另一方面，从经验的角度来看，激进方式向渐进方式转变是社会管理制度创新的基本趋势。相关研究表明，激进制度创新暗含着完全理性的假设，明显带有一种理想化的色彩，甚至是一种不切实际的“乌托邦式”的幻想。根据现代决策理论，制度创新主体不可能具有完全理性，因而制度创新的结果也不可能完全如其所愿，只有不断接近“帕累托最优”的可能。同样，从制度与行动者的关系来看，激进制度创新极易招致利益受损者的抵制，从而归于失败。综合性改革方式“由于它使所有与现存政治关系利害攸关的社会集团和政治势力从一开始就都感到自身受到威胁，所以，可能招致过多的反对”［19］。相反，渐进制度创新暗含着“有限理性”和“边干边学”的假设。相对于激进式制度创新而言，渐进制度创新风险较小。因此，与激进方式相比较，渐进制度创新更适合于社会管理制度创新的方式选择。党的十八届三中全会关于“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”的要求，就是渐进制度创新的重要体现。当然，强调渐进制度创新的优越性，不是要否定激进方式在关键时刻的社会管理制度创新中的重要作用。

2.全能体制向治理体制转变。从制度结构的维度来看，全能体制向治理体制转变，是导致社会管理制度创新方式发生变化的重要根源，或者说社会管理制度创新方式的变化很大程度上是对这种转变的反映及其内在要求。具体表现为:社会管理制度创新由建基于全能主义理念之下的政府包办制度创新各项工作，向建基于治理与善治理念之下的多元主体参与制度创新各项工作转变。

全能体制是计划经济的产物，它承认并极力强化政府在资源配置、收入分配、社会保障、公共服务、文化建设等各个领域中权力垄断的合法性。这种体制对改革开放前我国社会管理制度创新产生了重大的影响，政府“事必躬亲、大包大揽”社会事务的现象无处不在。从新中国成立到改革开放前，我国社会工作“带有明显的‘政府包办’的特征。国务院下设劳动、民政、卫生等社会行政部门，并与中华全国总工会、中国共青团、全国妇联等社会团体(半政府组织)密切配合，以行政程序和手段向社会成员提供生活保护和福利服务”［20］317。即便改革开放后，我国实施了旨在“放权让利”的制度改革与创新，“政府包揽”得到有效遏制，但不可否认的是，在社会管理制度创新的具体实践中，“多方参与”还受到很大制约，多是“有名无实”，往往成为政府包揽的“保护伞”或政府治理失败的“替罪羊”。

改革开放以后，我国政府积极借鉴和吸收了不少国外社会管理方面的先进模式和成功经验，其中治理与善治理念的引入对我国社会管理及其制度创新产生了重要的影响，我国治理型社会管理体制的目标定位，很大程度上就是在引介治理与善治的基础上得以实现的。与全能体制相比较，治理体制对社会管理制度创新方式转变的作用是十分突出的。可以说，社会管理制度创新是个系统性工程，它需要对各类社会资源进行整合，吸纳多种社会力量的参与。治理体系能够满足制度创新对体制环境的期待，也必将对传统社会管理制度创新方式的转变起到重要的推动作用。实践中，这种推动作用已然显现。改革开放以后，我国社会工作“初步形成了党政主导、部门协力、社会运作、各方参与的工作格局”［20］318。需要强调的是，当前必须着力反对以社会组织不成熟而排斥其参与社会管理的各种言说。坚持政府权力下放和社会组织培育“两手抓”，尤其要采取切实措施和办法提高社会组织承接社会管理职能的能力。

3.管控行为向服务行为转变。从主体行为的维度来看，管控向服务转变是我国社会管理制度创新方式革新的重要动力，即推动社会管理制度创新由管控型向服务型转向。所谓服务型社会管理制度创新，即以服务为导向，其目的是为了更好地服务社会，满足公众的各种需求。因而它与新制度经济学的诱致性制度变迁有着本质的区别，即它不是由“获利机会”引起的制度创新，而是一种旨在从根本上改变传统的政府与社会、政府与公众之间单向的命令与服从关系的制度创新活动。

新中国成立之后，与一元化、全能型体制相适应，“管控”日益成为社会管理及其制度创新的行为选择。“1958—1982年是人民公社时期”，“这一时期，农村基层社会管理高度集中，农民的生产、生活都被组织进公社体制中”，“整个社会处于一种严格的管理之下”。［18］202改革开放后，伴随社会主义市场经济体制的形成和不断完善，全能体制越来越阻碍经济社会的发展，因而成为改革的重点，改革使服务型体制得以确立。与这种体制变革相适应，制度创新的管控属性逐步得到遏制，服务型社会管理制度创新方式亦逐渐形成。这就是当代中国社会管理制度创新的实践逻辑。比如，我国流动人口管理制度的变迁，就是一个从管控到服务的认识与实践过程:限制流动期(1958－1984年)→粗放管理期(1985－1994年)→控制管理期(1995－2002年)→服务管理期(2003年至今)［20］204－207。

必须强调的是，虽然社会管理制度创新从管控型向服务型转变是必然趋势，但并不表明我国已经实现了社会管理制度创新方式的根本转变。“强管控、弱服务”的现象在许多地方仍然大量存在。其管理者认为:强化社会管理及其制度创新，就是强调社会管控，实施“无缝隙”管理，实现社会问题“零发生”;就是加大行政审批力度，强化政府行政权力。因而，加强服务型社会管理制度创新仍然任重道远。

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〔责任编辑:常延廷 巨慧慧〕

C91

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1000－8284(2015)06－0163－06

2014－06－27

对外经济贸易大学中央高校基本科研业务专项资金项目“社会治理制度创新的理论范式与经验分析”(14QD12)

程波辉(1979－)，男，江西余干人，讲师，管理学博士，从事政府管理研究。