党内法规体系建设的法治路径

张琳琳

(河北大学政法学院，河北 保定 071002)

法学研究·治理变革与法治秩序专题·

党内法规体系建设的法治路径

张琳琳

(河北大学政法学院，河北 保定 071002)

党内法规体系建设是规范党内权力制度化、规范化的根本举措，关乎国家治理体系和治理能力的现代化。党内法规存在着内容庞杂、体系分散、板块不全等问题，同时，党内法规与国家法律之间存在高度契合点，在国家治理方面可以实现良好的相互补充。因此，需要从法学视角去探寻党的建设中的法治规律，即以宪法思维作为总体指导思想，在制度设计中保持与其他法律规范内容上的协调和党内法规内部的协调，确保体系的完备和执行力，以权利义务为内容，兼顾党内法规的一般性和特殊性、制定程序上的科学性，用备案等制度完善法规制定程序，寻找党内法律与国家法律的契合之处，加强党内法规的硬性约束力。

党内法规;宪法思维;法治路径

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系以及完善的党内法规体系。［1］该《决定》首次提出了中国特色社会主义法治体系的基本内容，即法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和党内法规体系。纵观这几个体系，党内法规体系仍处于薄弱地位。因此，如何建设党内法规体系，将成为我国法治建设下一阶段的攻坚任务，关乎国家治理体系和治理能力的现代化能否顺利完成。这就需要我们从法理学角度去思考党内法规体系建设的法治思路，使党内法规体系建设呈现出法治化面貌。

一、党内法规体系建设的现状

我国党内法规体系是中国共产党中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委总政治部和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的各类规章制度的总称。党内法规并不属于严格意义上的法律概念，它最初产生于领导人的讲话，一般指一整套约束党员和党组织的条文汇编。目前，这一体系以党的建设总体布局作为分类标准，主要分为七大类:党章及相关法规制度;党的领导和党的工作;思想建设;组织建设;作风建设;反腐倡廉建设;党的机关工作。［2］通过这样的制度安排，规范党内法规在各个环节的作用，实现“把权力关进制度的笼子里”的目的，提高管党、治党的法治化水平。近年来，党内法规的制定取得了初步成效。在既有的党内法规总汇编的基础上，2013年5月制定了《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)，规定了党内法规制定的具体环节和备案制度。理论上习惯将国家法律称为“硬法”(hard law)，将党内法规称为“软法”(soft law)［3］。“硬法”反映国家强制力，“软法”则更多地反映国家意志和国家意志之外其他社会共同体的利益诉求。通过发挥“软法”和“硬法”的全面调整作用，实现公共治理的现实需求。

同时，不得不承认我国党内法规还处于制度探索期，这一体系本身还存在诸多问题:

第一，内容庞杂，体系分散。整个党内法规体系，涉及党中央和地方党委各部门在不同时期，针对不同领域所制定的规范性文件，缺乏统领的法治理念。据初步统计，我国现有的党内法规体系主要内容包括:党章及相关法规制度3件、党的领导和党的工作14件、思想建设5件、组织建设48件、作风建设6件、反腐倡廉建设34件、党的机关工作4件等。［2］内容上更多体现党的纪律规范性质，总体上缺乏统领性的法治理念。

第二，体系内部设置的板块不够全面，影响着这一体系的现实可操作性。缺少一些有针对性的内容板块，比如党员具体权利义务的规定、党组织和党员违法违宪的责任追究、党组织活动的经费来源、财务监管问题，等等。从现有制度情况来看，这些板块都是缺乏的，相关规定或是缺少或是散见在具体的法律条文中，而且内容上也呈现出模糊、不明确的特点。

第三，党内法规仅具有部分法律特征。从法的本体角度看，法有以下四个特征:法是调整人的行为的社会规范;法是出自国家的社会规范;法是规定权利和义务的社会规范;法是国家保证实施的社会规范。通过将党内法规与法的特征逐一对比后可以发现，党内法规来源于党组织的规定，效力保障主要来源于内在的遵从和外在的纪律，更多呈现的是纪律规范和职业伦理的特点。然而，党内法规现有的制度体系由于缺乏法治特征，容易产生动力不足、制度激励作用缺乏等问题，无法适应党员队伍内部社会分层、社会结构变化等党内的新挑战。十八届四中全会制定的《决定》将党内法规正式规定在中国特色社会主义法治体系之中，也预示着党内法规建设思路要从单纯的纪律规范和职业伦理，走向更具约束力和操作性的规范体系。

二、党内法规体系建设中应注意的问题

(一)党内法规与国家法律之间存在整合之处

我们不能否认，在规范对象、制定程序、适用范围、技术要求、程序要求等方面，党内法规与国家法律之间存在着很多的不同。党内法规更多地体现为政策性文件、纪律性文件和职业伦理规范，国家法律运用的是法律语言和法律技术。同时，党内法规和国家法律之间存在高度契合点，在面对充斥多种利益诉求的复杂社会，两者需要在国家治理方面实现良好的相互补充。尽管我们无法否认党内法规的根本政治属性和政党属性，但党内法规也同样追求着自由、正义、效率、公正等法的基本价值，两者在法律价值属性和意图实现的社会效果上保持一致。基于此，党内法规应该更多地吸收国家法律的法治因素，比如法律具有的可预期性、稳定性、严谨性、权威性、普遍性、实用性、明确性及简练性等特征，这些都是法的重要的形式价值，是法律制度在形式上所具有的优良品质，而这些都是党内法规所缺乏的品格。因此，未来党内法规体系建设中，需要加强党内法规的目的价值追求和形式价值追求，即通过引入国家法律的法治因素，加强软法的硬性约束力，将党内法规和国家法律互相衔接，从属于宪法。

(二)与中国特色社会主义法律体系中其他法律规范内容上的协调

《制定条例》和《备案规定》对党内法规的名称、适用范围、层次、原则、制定主体及具体程序均作出了明确规定，至此党内法规体系的程序性规范开始建立，党内法规建设取得了初步成绩。然而，在党内法规体系不断深化发展过程中，仍面临着如何协调党内法规体系与社会主义法律体系中其他法律规范之间的关系问题以及如何运用立法技术将两者有效衔接和协调统一的问题。目前，党内法规与我国法律存在许多衔接不好的地方。比如，党在立法中关于提案主体的缺失、法人资格类型不明等现象，国家在制定法律时，没有考虑到涉及中国共产党的事项;再比如，缺乏长效的违法审查和违法纠错机制，不利于审查、修改、废止与国家宪法法律相违背的党内规章制度。任何法律体系的改革和完善，都不只是一个法律部门内部能够独立完成的事情，还会涉及宪法中相关条款、其他法律部门的协调一致的规定。因此，党内法规体系的理顺有赖于与中国特色社会主义法律体系中其他法律的协调统一。党内法规的力量来源于党内法规的完备和法规所处环境的公正有效，应当在程序性规范与实体性规范两个方面实现与国家法律的衔接。比如在我国反腐败的相关条例中，如何对党内腐败进行规制，应承担哪些不利法律后果，同时将这些规范衔接到刑法上，确定其构成何种犯罪，承担何种法律责任，并明确党纪处理和司法处理的先后顺序以及衔接方式。

(三)党内法规体系内部的协调问题

一个成熟完备的法律体系，从宏观角度来看，表现为内部法律规范的统一、协调、完整，就同一问题不能存在两个不同的法律文本;从微观角度来看，具体的法的要素(包括概念、规则、原则)要科学和完备，体现立法技术和立法水平的高超，不能有相互冲突的规定。2014年11月，《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，在纳入第二阶段清理范围的从新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件中，160件被废止，231件宣布失效，20件继续有效。这标志着中央党内法规和规范性文件集中清理工作基本完成。这一工作的重大意义在于通过清理、废止法律规范的模式，确保党内法规体系内部的协调。然而，为了避免出现党内法规的不协调、不一致现象，法律汇编工作仍然需要继续。

(四)确保党内法规的完整性

我国党内法规建设已经基本具有雏形，但仍然存在着体系结构不完备、内容不完整的缺点。从整体上看，缺乏一些应有的制度规范，比如党内经费管理制度、财务公开制度等。从宏观上规定了党的领导地位，民主党派参政权利，党遵循法律办事的义务，但从规则的逻辑结构来看，缺乏法律后果的规定，导致了规则缺乏实际可操作性。从微观上看，很多原则性规定并没有细化，存在规定模糊和不明确的现象，致使很多规定缺乏可操作性，这也会导致党内法规的约束力比较弱。从法学本体论角度来看，判断一个规则是不是具有可操作性，需要分析规则的内在构成要素。一条法律规则从内在逻辑上讲，应该包括假定、行为模式和法律后果。尽管从行文的简练考虑，可能省略掉一些表达，但是这三种内在的逻辑构成缺一不可。在党内法规内部，许多规则仅规定了行为模式，可以做什么、必须做什么、不得做什么，但是对应的法律后果，即法律责任的承担和责任的保障却大量缺失。而规则逻辑构成的局限必然导致规则效力的普遍削弱，这种现象大量存在于党内法规体系内条文的规定中。因此，保证党内法规内部规范性文件规则逻辑结构的完备，将成为未来党内法规改革的着力点。

(五)保障党内法规的执行力问题

众所周知，国家的强制力保障了法律的实施，当行为主体实施违法行为或违约行为，亦即违反第一性法律义务引起第二性法律义务时，就要承担法律责任。党内法规也需要遵循法学理论中权利、义务和责任的一般规律。党员和党员领导干部在违背法律义务时，应该承担相应的法律责任。同时也应注意，党内法规较之一般法律有自己的特殊性。比如，一些党内法规对党员和党员领导干部比法律要求得更为严格，很多规定更多体现了党员道德伦理规范，目的是鼓励党员克己奉公、以身作则、讲党性、重品行、作表率等;再比如，对党员和党员领导干部廉洁从政的要求也更为严格。因此，党内法规既具备一般法律的特征，又具有党员道德伦理规范的特征。在确保党内法规执行力的问题上，需要采取多种途径。既需要通过学习宣传，使得党员和党员领导干部认识到党内法规严格遵守和实施的重要性，自觉地践行和遵守;也需要对违反党内法规的党员和党员领导干部追究纪律责任和法律责任。

三、党内法规体系建设实现的法治路径

党内法规制度体系框架的建立，有利于约束、规范党组织和党员行为，保证宪法的统一实施、维护国家和法制的统一。探寻有效的党内法规体系建设的实现路径，成为未来建设中国特色社会主义法治体系的攻坚任务。法治通常包含规则、良法、公正、民主、程序等元素。党内法规的发展之路，必须运用法治理念提高管党治党的法治化水平，增强党内法规的硬性约束力。

(一)以宪法思维作为总体指导思想

宪法是党领导人民制定的，体现了党的意志，党需要在宪法范围内活动。同时，宪法是依法制权之法，宪法背后的基本法理规律，通过约束权力的行使，从而保障公民权利。党内法规体系的建设目标和宪法的根本目标是一致的。党执政方式的最佳模式，必然是贯彻宪法思维，通过法律制度安排，向依法执政方向转变，使权力在宪法和法律的框架下运行，从而实现和保障人权，保障权力的健康有序运行。这就需要在党内法规体系建设中以宪法为核心，稳定宪法根本法的地位。在体系建设中树立宪法思维，自觉运用宪法及其基本理论思考问题、解决问题，在全社会形成遵守宪法、崇尚宪法的良好氛围。完善党内法规体系的宪法思维主要体现在以下几个方面:

第一，以宪法的文本为核心。在党内法规的制定中，树立宪法为根本法的理念，任何法规、条例的制定和解释都不得与宪法客观存在的文本内容相背离。党内需要调整的社会关系纷繁多样，需要在法规制定中将复杂的社会关系转变为权利义务关系，同时以宪法规定的基本权利与基本义务为设置权利义务的根本，在效力位阶上保持宪法的最高效力地位。

第二，以宪法价值理念为贯穿党内法规体系的主线。通常理解的法律包含着法的实然部分和应然部分，其中应然部分与法的价值相关，主要侧重于法的秩序、自由、公正等基本价值，这也成为法律的目的追求。与此相对应，党内法规更侧重于政党纪律的执行和政党属性的维护。然而党内法规与法律在根本追求上并不矛盾，党内法规体系建设的法治化，需要实现其与国内法律的有效对接，这就要求除了内在的文本不冲突、不矛盾，还需要在价值追求上保持一致，即将宪法价值理念作为贯穿党内法规体系的主线。从广义上讲，宪法除了客观存在的文本上的宪法，还包括宪法所蕴含的宪法价值理念，宪法不仅是法律条文的集合，内部还蕴含着民主、法治、公平等基本价值诉求。因此，党内法规体系的建设在形成、发展和运用过程中，要与宪法蕴含的基本价值保持一致，使宪法价值理念引导的宪法思维成为执政党自觉的思维方式。这个过程势必是一个融合的过程，需要同时兼顾宪法价值理念和政党目的，实现对党组织、党员的约束作用，维护党内秩序，根本上维护民主、法治、公平的宪法价值理念。

第三，遵从宪法的程序性规定。理性执政是党内法规体系建设的应有之意，也是确保党执政方式法治化、制度化的前提，而程序正义是确保理性执政的关键。我国宪法内容不仅有实体法规范，还有大量程序法规范，程序正义是宪法的重要价值之一。因此宪法思维需要做到在党内法规体系建设中尊重程序，严格按照程序制定法规、遵守法规。我国有专门的立法法，法律的制定过程中有专门的立法主体，必须严格遵循立法程序，确保立法内容的完备和立法技术的科学。对比而言，我国党内法规的立、改、废，主要由党中央和各级党委来完成，党内法规的确立过程缺乏严格的程序上的规定，势必影响党内法规的法治化水平。任何良好的法律规范必然是实体法律规范和程序法律规范的结合，不重视程序的后果就是规范性文件权威性和有效约束力的缺失，这是党内法规亟待解决的问题。

(二)以权利和义务为党内法规的基本内容

国家法律以权利和义务为核心内容，凡是涉及法律的问题都可以归结为权利和义务。权利和义务是从法律规范、法律关系到法律责任各个环节的核心要素。权利表征价值，提供更具活力、创新、革新的选择可能性;而义务表征负担，提供更多秩序、稳定、安全的保障。二者在法规中的比例关系上，法律更多体现权利本位;对比党内法规，义务为规范性文件的主要构成要素，更多体现的是内部成员的内心自觉。这是因为，党内法规体系内的很多文件原来都属于纪律规范和职业伦理，这样的本质特征有利于约束内部党组织和党员，通过纪律和伦理教育形成内心自觉的党性修养。但是，以义务为主的制度势必影响权利的地位，不利于党内民主的发展。从历史发展来看，党内法规缺乏硬性约束，依靠内心信仰和自觉，党的活动一度出现党内家长式领导、民主集中制被破坏等现象。实现软法的硬性约束，需要在党内法规体系内部实现以权利和义务为主线，确保规范性文件的硬性他律和内心自律相结合，协调党内和党外形成公正有效的力量，增加党员知情权、参与权、表达权和监督权等内容的规定，确保党内执政的以人为本，通过权利和义务的规定推进党内的民主生活化进程。

(三)兼顾党内法规的一般性和特殊性

党内法规的一般性是指党内法规应该按照法的基本特征的要求，在法律主体、法律内容、法律客体等方面遵循法学理论的基本规律，同时把握党内法规的特殊性。党内法规存在许多与国家法律不同的特征:首先，从制定主体上看，党内立法主体主要是党中央、中央各部门、中央军委总政治部以及各省、自治区、直辖市党委;其次，从效力渊源上看，党内法规主要包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种;再次，从适用范围上看，党内法规只适用于各级党组织、党员、党员干部;最后，从实施方式上看，由于党内法规兼具党员职业道德伦理规范的属性，主要靠党员和党员领导干部的自觉遵守来实现，只有当党员严重违反党纪国法时，才会启动军队、警察、监狱等国家强制力机关。基于党内法规的一般性和特殊性，在其制定过程中，既要遵循法律的基本特征，又需要兼顾党内法规的特殊规范性。确保党内法规与宪法、法律保持一致，不能与之相抵触，要使两者相衔接、相协调。

另外，从已经颁发实施的党内法规来看，实体性法规较多、程序性法规较少，对党员干部一般性要求过多、惩罚性措施较少，对同一问题立法缺失、重复立法和交叉立法现象并存。内部体系的不统一和法律规定的不一致，体现了党内法规立法技术的不成熟。因此，有必要在宪法理念的指引下，对党内法规，进行科学规划，使各个法规之间相互衔接，进一步完备相关配套法规和实施细则。

(四)在制定程序上确保党内法规制定的科学性

党的十八届四中全会要求，党内法规要做到法治化、制度化、规范化，确保党内法规的民主性。从法的效力渊源上看，党内法规不同于国家法律。国家法律包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、民族自治地区自治条例和单行条例等，这些渊源具有不同的效力等级，因此立法程序也存在差异。而党内法规从属性上看，它属于政党的立法活动，政党不存在地方的差异性，因此从效力形式上看，党内法规具有全国统一性和一体性，主要包括中央党内法规、部门和地方党内法规，其内容具有高度的一致性。

为了确保党内法规制定的科学性，需要在制定程序上体现民主性。党内法规的立法目的是为了约束党组织、党员个人的权力。根据党章的规定，党内法规的效力来源于党员的认同、接受。党内法规经过党内民主程序制定后，就会体现全党的意志，成为具有约束力的规范性文件。因此，党内法规建设的民主性路径就是要确保党的民主程序的广泛实现。完善党的全国代表大会和地方各级代表大会，包括党的章程在内的党内法规体系的制定和修改要在党内经过广泛的民主讨论，通过党内民主程序制定和产生。党内法规民主化程度越高，越能确保党内法规制定的科学性。

(五)用备案等制度完善法规制定程序

《制定条例》和《备案规定》两部规范性文件在程序的设计上都有具体的要求，包含了计划、起草、审批、发布、适用、解释、备案、清理、评估、审查及通报等内容，这对于推进党内法规建设的规范化、程序化，无疑具有十分重要的意义。从未来党内法规的发展来看，应继续完善党内法规等规范性文件的备案审查制度，从源头上防止一些地方党委随意以党委名义发布党内法规和规范性文件。为了防止出现党内法规的错乱现象，有效的办法就是完善备案审查制度，将各个立法主体制定的党内法规均纳入备案审查的范围，建立从上至下逐级备案审查制度，从主体、范围、操作原则、操作细则、处理办法等方面具体规定。备案审查中突出解决效力冲突问题，凡是违背宪法和法律的党内法规一律废止，严格遵循上位法效力高于下位法原则、中央党内法规效力优于地方党内法规的原则，做好党内法规制定的最后一环，构建一套科学、合理、完备的党内法规制度体系。

综上，党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国方略，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。当前阶段，充分认识形成完善的党内法规体系的紧迫性和必要性，既是建设法治政党的现实需要，又是坚持党的领导、实现党依法执政的根本法律保障。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，2014:2.

［2］中共中央办公厅法规局，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编(2007－2012)［M］.北京:法律出版社，2013:1－10.

［3］王振民.党内法规制度体系建设的基本理论问题［J］.中国高校社会科学，2013，(5).

〔责任编辑:王宏宇 杜 娟〕

D90

A

1000－8284(2015)06－0083－05

2015－04－23

河北省教育厅重点基金项目“河北省城镇化建设法治化研究”(SD141001)

张琳琳(1982－)，女(满族)，辽宁铁岭人，副教授，博士，从事法学理论研究。