东盟一体化背景下的内部移民问题

陈松涛

（云南大学 国际关系研究院，云南 昆明 650091）

东盟一体化背景下的内部移民问题

陈松涛

（云南大学 国际关系研究院，云南 昆明 650091）

东盟内部移民开始于20世纪70年代，80年代以来快速发展，大批劳动力的流动促进了成员国间经济相互依赖性的加强，满足了地区劳动力市场的需求，对地区一体化进程产生了积极作用。真正的一体化要求实现劳动力的自由流动，但东盟的客观条件决定了在可预见的将来难以实现。为了促进地区一体化进程的深入发展，东盟需要构建一个适当的地区移民机制以使内部移民收益最大化。

东盟；一体化；内部移民；地区机制

移民是个涉及空间和时间的现象，当前大多数的国际移民发生在地区层面，在移民研究中，地区已成为一个重要的分析单元。东盟成立于1967年，至1999年4月成员国从创立之初的5国扩大到10国，40多年的发展历程不仅完成了体量的扩展，一体化进程也在不断深化和推进，最明显的证据之一是地区内部快速发展的移民潮。

一、东盟成立以来内部移民的发展历程

二战以来，东南亚成为全球移民最具活力的地区之一，流向上包括了外来的、向地区外的及地区内部的。其中，地区内部移民开始于20世纪70年代，初期带有显著的难民潮特征，因越南、柬埔寨、老挝和缅甸的国内战乱导致了大批难民外逃，泰国成为地区内的首要避难国。进入80年代，地区主要冲突结束，新兴工业国家如新加坡、马来西亚和泰国实行出口导向的发展战略，引发了地区内部移民的加速发展，经济移民（劳动力移民）取代了难民成为主导模式。1990年，东盟内部移民约为150万，2005年东盟1350万的国际移民中有60%迁移到地区之外，剩余的40%（约530万）在成员国间流动，联合国估计530万移民中有400多万属于劳动力移民，2013年内部移民发展至650万。［1］东盟内部移民数据仅是一个估计值，很难获得一个准确的数据，普遍的观点认为实际规模更加庞大。所有东盟成员国都不同程度受到内部移民潮的影响，并在其中扮演着不同的角色：文莱、新加坡是净移民接收国，缅甸、柬埔寨、印尼、老挝、菲律宾、越南主要是作为输出国，马来西亚和泰国既是接收国也是输出国，但两国接收的移民远远多于输出的移民。地区内部的移民流向基本是从欠发达国家流向发达国家，形成了两条主要的移民走廊：东盟群岛走廊（archipelagic ASEAN corridor）和湄公河次区域走廊（Mekong sub-regional corridor）。在第一条走廊中，马来西亚、新加坡和文莱是主要的接收国，移民主要来自印尼和菲律宾；第二条走廊中，泰国是首要的接收国，移民主要来自缅甸、柬埔寨、老挝和越南，湄公河次区域每年输出的移民高达300万～500万，泰国至少接纳了其中60%的移民。［2］

对东盟内部移民发展的认识不仅要考虑移民规模及流向，还需包括数十年来移民流动所形成的特征。从全球层面来看，当代国际移民的特征主要表现为：输出国、接收国和中转国之间的传统区别逐渐模糊，国家都同时充当着三种角色；移民群体中女性比例不断增加，基本与男性持平；地区化趋势加强和区域劳动力市场形成；相对于过去的永久性移民，临时移民更突出。［3］（P6～7）东南亚作为全球移民最具活力的地区之一，内部国家间的移民流动具有了以上共性，而地区的特殊环境也造就自身的个性特征。

在技能层面上以非技术／低技术移民为主。东盟内部的移民包括技术移民和非技术／低技术移民，尽管技术移民的数量在增长，但相比后一类移民而言规模依旧很小，2007年在所有内部移民中，非技术／低技术移民的比率高达87%。［4］（P7）绝大多数移民仅受过初级教育，来自印尼、缅甸、柬埔寨和老挝的移民中非技术／低技术工远远超过了技术工。技能层次限制了对就业领域的选择，非技术／低技术移民在接收国基本从事当地人不愿意从事的工作，集中在环境相对艰苦、收益相对低下的下层就业市场如农业、渔业和第三产业（主要是建筑业和服务业）。

非法移民问题严重。东盟的非法移民问题一直存在，20世纪80年代末期以来逐渐发展成不可遏制的态势。2005年东盟1350万的国际移民并没有包括非法移民，估计该地区所有移民的30%～40%是通过非法的渠道，流向可简单概括为三个主要的输出国（印尼、菲律宾和缅甸）和两个主要的接收国（马来西亚和泰国），国际移民组织2008年估计两国容纳的非法移民达300万之多。［5］（P2）

移民不是一个孤立的现象，迁移行为也不是简单产生于某个单一动因，而是多种因素共同作用的结果，东盟内部移民的发展是对成员国间经济发展程度及人口差异的回应，集中反映了地区经济、社会和政治结构的转型变化。

二、内部移民对地区一体化的促进作用

（一）强化了成员国间的相互依赖性

作为一种人口的跨国流动形式，移民不单纯是个经济学问题，还具有社会属性和政治属性，但移民最立竿见影的影响体现在经济方面，大多数移民行为受经济因素的驱动并产生了强大的经济效应。移民是劳动力作为一种生产要素的跨国流动，是使人力资源最大化的一种方式，移民流动改变了不同生产部门和利益群体之间的利益分配，无论对输出国还是接收国，总产出都因移民而增加。［6］（P155）移民是对市场需求的回应，可同时使个人、家庭、社区、国家乃至地区受益，东盟地区内部的接收国和输出国都对移民产生了某种程度的依赖，前者通过接收移民填补了劳动力市场的需求，后者则通过剩余劳动力的外迁缓解了国内的就业压力并增加了外汇收入，有助于减贫和发展，移民在双方经济中发挥着安全阀的功能，已成为地区经济发展的动力。大量非技术／低技术移民以其廉价的劳动力成本维持了接收国一些传统劳动密集型产业在国家经济结构中的份额和在国际市场中的竞争力，在马来西亚主要的出口农业——橡胶和油棕种植业中，劳动力几乎都是外来的廉价劳工，已经形成结构性的依赖。进入泰国的非技术／低技术移民主要从事家务工作、建筑、农业和劳动力密集的制造业，纺织业、沿海渔业和鱼产品加工业对这类移民的依赖性较大。

除了经济方面的联系加强，东盟内部的移民还扩展了成员国间密集的关系网，经济上的相互依存性促进了国家间的民间交流和对话。移民是伴随着经济资源、文化行为、意识形态和社会价值的流动行为，不可避免引发了多层面的摩擦，如文化冲突和国家认同等问题，长远来看则有利于增强输出国与接收国的社会活力。围绕移民议题，输出国与接收国之间制定了一系列的双边协议，如泰国分别与老挝（2002年）、缅甸（2003年）和柬埔寨（2004）签署了谅解备忘录（MoU），马来西亚也与地区内的移民输出国印尼和菲律宾建立了双边协议管理移民。

（二）内部移民符合地区劳动力市场的需求

移民与劳动力市场两者之间是彼此影响的关系，移民是调节劳动力市场的一个关键要素，而劳动力市场则塑造了移民流动，移民进程中起重要作用的一个动因是劳动力市场的二元性。所谓的二元性是指国家经济结构由资本密集型部门和劳动力密集型部门组成，前者是劳动力市场中的主导部门，收入高、工作条件优越，需要高技术劳动力；后者是一个次级部门，收入低、工作条件恶劣，对经验、技能和教育的回报率低，发达国家的劳动力不愿意进入这一部门导致劳动力短缺，需要外来廉价的非技术／低技术工人。劳动力市场的二元性既需要技术工人也需要非技术／低技术工人，从而形成了移民流动的制度性基础。

东盟成立后，地区劳动力市场逐渐形成，源于几个客观因素的存在：成员国间经济发展的不平衡及不断扩大的收入差距，国家间劳动力市场的异质性和地理上的重叠，非正规经济对劳动力的需求及成员国间的移民流动。东盟国家发展程度的不同也造就了地区劳动力市场明显的二元性特征，与国际制造业和服务业接轨的“正规”部门，与国际经济联系较少的以传统制造业、手工业和个体零售业为主体的“非正规”经济活动，都需要技术和非技术／低技术移民，成为地区内部移民的驱动力。东盟内部移民包括技术移民和非技术／低技术移民（尽管后者占绝大多数），符合地区劳动力市场二元性的原理，分别填补了成员国不同技能市场的需求。在地区一体化背景下，东盟内部移民客观上满足了各国及地区的经济发展需求，一定程度上促进了地区经济的整合与社会互动，［7］（P32）而快速发展的移民潮成为地区劳动力市场一体化不断加深的一个明显证据。

三、存在的主要问题

（一）非技术／低技术移民的流动受到限制

东盟作为亚太地区发展最快的一个区域性组织，还没有实现劳动力的自由流动，也没有为成员国移民的流动提供优先待遇。［7］（P38）在涉及人员流动的地区安排中，《东盟服务框架协议》（1995年）、《东盟经济共同体蓝图》（2008年）和《自然人流动协议》（2012年）只关注技术工的流动，而将非技术／低技术工排除在外。东盟在社会维度中的一个主要缺失是官方讨论缺乏对全部移民的承认，欢迎、认可技术移民和专业人才，却不承认大规模存在的非技术／低技术移民，在相关的改革议程中也忽略了这一群体。移民接收国需要并依赖非技术／低技术移民，但在政策上并不认同，并限制、阻止这一群体的流动，迫使移民采取非正规渠道迁移，从而导致了严重的非法移民问题。东盟计划于2015年建立东盟共同体（ASEAN Community），包括东盟安全共同体、东盟经济共同体和东盟社会-文化共同体三个支柱，鉴于成员国间发展的不平衡，在先易后难的原则下，将于2015年底率先实现经济共同体的目标。经济共同体的建立将成为东南亚经济一体化进程中的一个重要里程碑，其目标之一是实现成员国间技术劳动力的自由流动，根据东盟《相互认证的框架协议》，仅涉及工程、建筑、测量、医生、护理和会计师这7个领域（所占比重不到东盟所有职业的2%），非技术／低技术移民的流动将依然受到成员国（特别是接收国）严格签证政策和特定工作要求的限制。在成员国贫富差距悬殊的条件下，实现技术工人的自由流动并不容易，一是各国对技术工人的认证标准尚不统一，二是输出国可能限制技术工人的外迁。

（二）劳动力的自由流动不可行

真正的一体化要求实现全部劳动力的自由流动，意味着需要开放国家边界或取消边界，边界的开放符合全球化的要求，其理论基础是资本、商品、服务、信息和思想的跨国流动和转移愈加自由化，根据这个逻辑，人口的流动也应该是自由的。经济全球化有着内在的悖论，在支持资本、商品、服务这三种关键要素自由流通的同时，却将人口的自由流动排除在外，劳动力流动自由化的议题通常不在双边、地区和全球层面的对话中，对全球化的讨论更多的是关注商品、资本和服务的流动，避而不谈人口流动。理论上，地区一体化所期望的利益包括市场的扩大及劳动力等生产要素的自由流动，但在实际进程中，移民领域始终落后于贸易和投资等其他领域。国家倾向于积极参与贸易领域的诸多双边、地区和国际协议，但对相关移民制度框架（如联合国及国际移民组织的公约和文件等）的参与性不高。在安全考虑背景下，移民成为国家安全的潜在威胁，决策者的意愿集中于国家的安全和政治目标，跨国移民的本质要求国际合作并共同分担责任，但大多数国家不愿意承担国际合作的原则，对移民问题的考虑首先是基于主权、自立和单边原则，全球化背景下的国家也处于两难境地：一方面市场要求开放边界，另一方面国家更多立足于监督和保护边界以阻止不想要的移民。

在东盟共同体宏大的架构下，经济共同体、安全共同体及社会-文化共同体三个支柱中包含的共有要素是移民／人口流动，在经济共同体和社会-文化共同体中还是一个重要成分，因而成为东盟共同体建设中一个不可回避的问题，地区经济一体化的进程也将继续促进地区内部的劳动力移民，如果移民不包含在其中，一体化的愿景就不可能成功。在所有地区一体化组织中，只有欧盟实现了内部边界的开放，1985年制定、1995年开始实施的《申根协定》实现了成员国之间人员的自由流动。因客观条件的限制，东盟不可能遵循欧盟劳动力自由流动的模式，成员国间国土面积、经济发展程度、政治文化及价值观等方面的差异性决定了不可能开放内部边界，如文莱和新加坡虽然经济发展程度高，但是国土面积狭小，一旦开放边界将使两国的吸纳能力崩溃，一些受民族问题或难民问题困扰的成员国也不支持，短期和中期内实现劳动力的自由流动在东盟是不可预见的。正如前东盟秘书长素林·比素万（Surin Pitsuwan）所言，实现劳动力的自由流动应该是一步一步来而不能急于求成。2012年12月，泰国和柬埔寨实现了单一签证，是东盟次区域组织“伊洛瓦底江、湄南河及湄公河经济合作战略”（成员包括柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南）单一签证计划的组成部分，也是该组织及东盟第一次实现两国的单一签证、东盟迈向欧盟式“申根签证”模式的第一步。

四、东盟需要构建一个地区移民机制

在移民领域，东盟缺乏一种地区的观点和立场，在东盟自由贸易区的框架内没有为人口自由流动建立完整和系统的法律制度安排，也没有一个共同的政治联合体来具体处理移民事宜，一定程度上表明移民议题不是该地区的一个重要关注点也不在地区的积极议程中。移民已成为东盟成员国经济增长的一个结构性要素，只要客观条件存在，移民将会继续存在和发展。东盟成员国间不平衡的发展程度和人口趋势、社会变革、更紧密的地区经济一体化等因素将继续推动内部移民的发展，国家间人口和经济的差距使得人口流动不仅重要而且必要，输出国和接收国对移民的依赖是结构性的，移民动力依然强大，地区一体化进程的加深、商品和服务的贸易自由化都将促进内部移民的发展。保持内部移民系统的良性运行对所有参与方（来源国、目标国和移民）及地区一体化进程均具有重要意义，有助于东盟地区劳动力市场的健康发展，将成为东盟在全球竞争性环境中的一个独特的比较优势资源。为使内部移民收益最大化，东盟当前的紧迫任务和主要挑战是构建一个适当的地区移民机制，这一机制的预期目标包括：符合成员国的利益并能为成员国所接受，促进地区劳动力技能的提升，促进技术和非技术／低技术劳动力的合法流动并保护移民权利等。

建立一个统一的地区移民机制对东盟而言存在很大的难度，一个主要的障碍就是该组织赖以存在的基础——“东盟方式”。所谓的东盟方式即不干涉他国内政、相互尊重和协商一致的原则，其特点是非正式性和非约束性，其中的不干涉原则植根于东南亚的政治和历史中，但在某些方面却成为更积极的地区发展议程的一个障碍，导致东盟在地区性和全局性的问题上难有作为。在移民议题上，移民问题的复杂性和取得共识的难度之大远远超过了经济贸易方面，成员国很难达成一致意见，使得地区的移民机制止步不前。东盟地区治理能力的改善、地区移民机制的构建部分取决于“东盟方式”的演变。

［1］MigrantWorkers in Asean：The Hidden and Neglected Workforce［EB／OL］.2015-05-26，http：／／www.establishmentpost. com／migrant-workers-asean-hidden-neglected-workforce／.

［2］ADB.Facilitating Safe Labor Migration in the Greater Mekong Subregion：Issues，Challenges，and Forward-Looking Interventions［M］.Mandaluyong City，Philippines，2013，Executive Summary.

［3］Khalid Koser.InternationalMigration：A Very Short Introduction［M］.Oxford University Press，New York，2007.

［4］Aniceto C.Orbeta Jr，.Enhancing Labor Mobility in ASEAN：Focus on Lower-skilled Workers［R］.Philippine Institute of Development Studies，Discussion Paper Series NO.2013-17，February 2013.

［5］Jacqueline Joudo Larsen.Migration and People Trafficking in Southeast Asia［J］.Trends＆Issues in Crime and Criminal Justice，No.401，November 2010.

［6］保罗·克鲁格曼，茅瑞斯·奥伯斯法尔德.国际经济学［M］.海闻，蔡荣，郭海秋，等译.北京：中国人民大学出版社，2002.

［7］吴前进.东南亚地区的移民流动——以1990年之后的东南亚五国移民为例［J］.社会科学，2005，（12）.

Analysis of the Internal M igration System of ASEAN：Development and Problem s

CHEN Song-tao
（Institute of International Studies，Yunnan University，Kunming，650091，Yunnan，China）

The internalmigration system has become a constructive element in regional integration and amost identifiable evidence of deeper integration of ASEAN since the1970s.Internalmigration is helpful to themember countries of their development aswell as regional integration，but italso leads to some problems.To build a suitablemigration policy has become amajor challenge to ASEAN.

migration system；development；factors；problems

D523.8

：A

：1006-723X（2015）09-0029-04

〔责任编辑：左安嵩〕

2012年云南大学人文社会科学青年研究基金项目（12YNUHSS035）

陈松涛，女，云南大学国际关系研究院2009级博士研究生，主要从事跨国人口流动研究。