基于低碳经济背景的湿地立法研究

李爱琴，唐铭泽

（东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040）

法学研究

基于低碳经济背景的湿地立法研究

李爱琴，唐铭泽

（东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040）

由于我国没有国家层面统一的湿地法，在湿地保护过程中，相关管理部门的职责范围存在交叉，湿地开发与保护之间的矛盾得不到妥善处理，导致我国近年来在湿地开发利用过程中存在诸多问题。在发展低碳经济的大背景下，我国应弥补湿地保护相关立法及管理过程中存在的缺陷和不足，加快制定《湿地法》，并在立法中规定相应的制度。坚持湿地旅游的低碳指导原则，合理划分湿地所有权及使用权，完善公众参与机制，通过农田湿地专门立法加强对农田湿地的管理和保护，建立湿地统一管理的专门机构以加强管理的系统性，实现对湿地的有效保护并促进湿地生态作用和特殊功能的发挥。

湿地立法；湿地保护；低碳经济；法律法规

一、湿地立法的低碳经济背景

湿地是天然或人工形成的沼泽地等成片浅水区（含低潮时水深不超过6米的水域），包括沼泽、泥炭地、湿草甸、湖泊、河口、河流、水库、滩涂、池塘及水稻田等。湿地与森林、海洋并称全球三大生态系统，具有重要的生态价值和经济价值，素有“地球之肾”的称号。2013年中国统计年鉴数据显示，我国有38 485.5千公顷湿地。2014年国新办新闻发布会宣布的第二次全国湿地资源调查结果情况表明：目前湿地面积占国土面积的比率（即湿地率）为5.58％。与第一次调查同口径比较，湿地面积减少了339.63万公顷，减少率为8.82％。我国的湿地面积正在逐渐减少。近年来，高强度的开发改造以及生产生活垃圾的排入，导致了湿地的水体污染，湿地资源和湿地生态系统遭到了不同程度的破坏。因此，必须通过法律手段来规范湿地开发与管理活动，合理指导湿地的保护和修复工作，对私自开发和破坏湿地的行为进行严厉惩罚，才能有效地保护湿地资源与湿地生态系统。

1.完善湿地立法的低碳经济背景。从1997年的《京都议定书》到2007年的《巴厘岛路线图》，再到2008年7月在日本东京举行的G8峰会提出的“2050年将全球温室气体排放量减少至一半”的长期目标，各国都在积极为“碳减排”的目标寻求途径和方法［1］。我国是能源生产大国和消费大国，二氧化碳的排放量位居世界第二，预计到2020年将超越美国，成为世界第一。近年来，全球都面临着气候变暖及其导致的一系列环境问题，减少能源消耗并控制温室气体排放，改善地球环境，已经刻不容缓。自2003年英国提出能源白皮书后，“低碳经济”逐渐进入到人们的视野，并在经济社会发展中扮演着越来越重要的角色。“低碳经济”指的是通过技术、制度创新以及产业转型、新能源开发等多种手段，通过减少高碳能源的消耗减少温室气体排放，在经济社会发展的同时尽量减少对生态环境的破坏的发展模式［2］。我国大力倡导低碳经济这一绿色发展模式的举措，符合世界发展潮流，是走可持续发展道路的必要条件，也是保护自然环境及人类自身生存环境的必然选择。

2.湿地的碳汇作用。全球湿地中50％到70％是泥炭湿地。泥炭湿地是陆地上最大的碳储库，CO2、NO2、CH4等温室气体汇聚于泥炭湿地中。天然的湿地环境下，湿地由于水分过于饱和而具有厌氧特性。大量的无机碳和有机碳聚集在湿地中，存在于富含有机质的湿地土壤和泥炭层中，土壤呼吸速率低，因此释放CO2的速率低，形成了碳循环的“汇”，起到了碳汇的作用，延缓了人类活动导致的大气CO2浓度的增加，在一定程度上对全球变暖这一现象起到了抑制作用。当湿地水体趋于干涸时，湿地中所贮存的不同存在形式的碳便会被释放出来，湿地就从CO2的“汇”变为了CO2的“源”。因此，改变湿地碳循环模式将会对大气CO2含量的稳定构成潜在的威胁，加剧全球变暖，对生态环境起到负面的影响。因此，加快完善湿地立法，保护湿地，发挥其特殊的碳汇功能刻不容缓。

3.低碳经济背景下完善湿地立法的意义。第一，在低碳经济的背景下，完善湿地立法，是湿地的开发与利用走可持续发展道路的必然选择。人与自然是不可分割的主体，通过湿地立法对现有湿地资源加以有效的管理和保护，维续现有的湿地面积以及整体环境，既满足了当代人的需要，又不会损害后代人对湿地这一重要生态资源的需求，而要实现这一目标，必须有法律的监督。第二，在低碳经济的背景下，完善湿地立法，在一定程度上对减排目标的实现具有法律意义上的保障。湿地是陆地生态系统循环中不可或缺的一部分，其固碳潜力高于其他类型的生态系统。通过完善湿地立法，加强对湿地的保护，改善湿地资源现状以及湿地生态环境，维持和恢复湿地的固碳功能，不仅可以保障湿地生态系统自身平衡的需要，还会稳定自然界的碳循环，控制大气中的温室气体含量，保护地球的大气环境。第三，在低碳经济背景下，完善湿地立法，对于发展低碳的湿地商业模式，湿地景区的开发与景区的规范管理，以及开展绿色文明的湿地旅游，能够在法律层面给予严格明确的限定。一方面，在法律的框架下满足社会与公众对湿地生态环境的需要，另一方面，通过产业转型的方式促进低碳经济这一经济发展模式的深入发展，对转变经济增长方式，保护人类的生存环境具有重要的意义。

二、我国湿地保护的相关政策及法律法规

1.我国湿地保护的相关政策。1994年通过的《中国21世纪议程》是我国可持续发展总体战略和对策的指导性文件，其中对湿地制定的目标是：通过两级管理机构，即国家和地方，共同对现有湿地资源进行科学有效地管理与保护。对世界上现有的湿地保护区进行合理保护，并在我国建立100处不同湿地类型的自然保护区，规范化管理，对随意破坏湿地生态环境和资源的行为进行严厉打击。《中国生物多样性保护行动计划》（以下简称《行动计划》）是我国政府根据《生物多样性公约》中规定的原则和义务以及我国今后一段时间内对生物多样性保护的需要而制订的。湿地中生活着多种动植物，是《行动计划》重点考虑的对象。《行动计划》确定的优先保护的生态系统中有29处自然保护区是湿地水域，其中16处具有国际保护意义。我国出台的湿地相关政策表明，我国正逐渐认识到湿地这一生态系统的重要性。然而，各项政策的具体实施效果并不明显，一些政策仅停留在下发文件与会议精神层面，政策的具体实施及反馈没有得到足够的重视，导致我国湿地功能下降，湿地面积缩小，湿地生态环境无法得到改善。

2.我国湿地保护的相关法律法规。（1）从中央立法来看，三大生态系统的重要性已得到重视，但相比于森林和海洋的立法情况，至今还没有一部专门保护湿地的《湿地法》。1992年我国加入了国际湿地公约，在我国现行法律体系中，仅有《湿地保护管理规定》这一指导性文件中明确了湿地概念，将其作为整体保护，但缺乏法律功能，且效果不明显。现有的湿地相关法律法规比较零散，分散在不同的法律体系中，致使湿地开发和保护的工作缺乏针对性和合理依据。有些湿地相关法律法规分散于环境立法中，但仅涉及湿地概念，对湿地的保护并没有提供有效的法律保障，也没有给湿地的开发和利用提供足够的规范性指引。中央和各级政府的行动计划以及通知中虽然出现了关于湿地保护的举措，但产生的效果有限。我国在湿地立法方面的不足导致我国的湿地没有统一的管理机构，各种生态要素被分割管理，湿地中的土地、草地、森林等由不同的部门进行管理，分别受《森林法》《野生动物保护法》等不同法律法规保护。尽管一些湿地区域成立了自然保护区，由国家林业局负责湿地管理与保护工作的组织、协调和监督，但因主管机关繁多，具体管理中涉及林业、农业、水利等多个部门，故多龙治水的局面时常发生，管理效率低下。（2）从地方实际工作来看，部分地区的政府根据国家相关法律，结合本地实际情况，制定了一些地方性法规以及相关细则。目前全国共有16个省、自治区和直辖市在湿地立法工作中取得了进展，这对湿地的保护工作起到了积极的作用，创造性地对难于共处的湿地保护和开发利用问题进行了协调。相比之下，我国在国家层面上的湿地立法工作进步缓慢，亟待颁布《湿地法》，以解决我国在湿地的开发、管理与保护工作中存在的诸多问题，通过法律给予湿地保护足够的保障和支持。

三、国外关于湿地保护的相关规定及立法情况

目前，已经有一些国家出台了国家级湿地政策，如《加拿大联邦政府湿地保护政策》《澳大利亚联邦政府湿地政策》。日本已建立了一个较为有效的湿地保护法律体系，包括宪法条款、中央立法、地方公共团体条例等，具体如《野生动物保护和狩猎法》《水质污染防止法》之类。日本对湿地相关法律法规给予了高度重视，及时修订现行湿地法以适应湿地保护需要。

从20世纪80年代开始，美国就开始建立有关农田的湿地保护法律制度。1985年美国农业法中的沼泽地翻犁条款严格限制湿地向农田的转化。美国并没有通过传统的许可程序对湿地转化进行管制，而是对在转化的湿地上进行农业生产的农民拒绝发放农业补贴，以引导农民保护湿地。

四、关于我国湿地立法的建议

1.加快制定《湿地法》。在三大生态系统中，我国已通过立法对森林和海洋进行了保护。然而，对湿地的开发保护和管理工作却处于无法可依的境况。我国至今尚未颁布《湿地法》，只有《湿地保护管理规定》这一国家级的指导性文件和省级的专门性湿地保护法规，缺乏国家性的湿地保护法律。对湿地资源以及湿地生态环境的有效管理需要合理的法律制度予以保障。为了从根本上解决我国湿地开发保护与管理面临的问题，建议尽快制定《湿地法》及相关的法律法规和保护政策。规范湿地开发与管理中的不当行为，全面指导湿地开发与保护中的一系列工作。通过立法指引湿地开发和利用的方针，明确各级湿地管理机构的权限以及管理分工，并对违法行为进行处罚。只有这样，才能有效填补当前我国湿地开发与管理中的漏洞，加强对湿地资源与湿地生态环境的保护。

2.合理划分湿地所有权及使用权。在我国现行的法律体制下，湿地资源大部分归国家所有，少部分可以由集体所有，湿地周围的水资源和野生动物资源归国家所有。湿地资源所有权尚未完全归国家所有，相关部门对湿地资源以及周边环境缺乏统一管理，出现了个人或集体对湿地处置不当，破坏湿地资源的现象。因此，在湿地立法中要对湿地的所有权进行限定，规定湿地归国家所有，集体和个人只允许承包管护或低碳经营，不得享有所有权。国家作为整体对湿地享有所有权，有利于充分发挥集中管理的优势，避免因集体和个人对湿地享有所有权而擅自对湿地进行处分和破坏。而湿地资源的使用权必须经过严格的审核程序，通过办理法律规定的手续，确认并登记注册后才可以进行分配。经过严格的审查，单位和个人可以依法获得国有湿地的使用权，但不可擅自改变湿地的用途及其固有环境，同时要对使用年限和目的加以规定。单位或个人若擅自破坏湿地或改变湿地用途，要通过法律程序予以追究和处罚。

3.对农田湿地专门立法保护。农田湿地与自然湿地都是湿地生态系统中的重要组成部分，农田湿地也同自然湿地一样对自然环境产生重要影响，因此在湿地立法中不能忽视农田湿地这一重要资源。我国有大面积的湿地属于农田湿地，分布广泛且难于管理，而我国对农田湿地的控制和管理存在着诸多不足。应学习美国在农田湿地管理中的管理经验并借鉴美国处理湿地转农田问题中的鼓励机制，制定《农田湿地保护条例》。在《农田湿地保护条例》中要规定可变更用途的农田湿地和不可变更用途的农田湿地的相应条款。对于可变更用途的农田湿地，通过政府发放农业补贴鼓励农民自觉保护农田湿地；对周围生态环境影响较大且不宜改变用途的农田湿地，个人不得对农田湿地进行改造或破坏。如果违反人擅自破坏或将农田湿地改造做其他用途，相关部门可对其处以罚金并责令其恢复湿地原有环境。同时，由相关管理部门对农田湿地建立使用记录，对于有违反条例擅自破坏或改变农田湿地用途记录的人应加大罚金数量，以达到警示和引导作用，进而有效地保护我国大范围的农田湿地。

4.完善公众参与机制。在《湿地管理保护规定》中，仅有通过加强宣传教育来促进公众参与的相关条款，并没有提出较为实际可行的利于公众参与的办法。湿地的保护离不开有效的公众参与，而合理的制度是最为有力的支撑。目前，我国公众参与机制停留在宣传教育层面，并没有为公众参与提供有效可行的方法。为了加强湿地管理活动中的公众参与，应建立利于公众参与湿地管理的相关组织，也可以通过湿地听证会等形式予以实现。在湿地立法中，通过上述方式保障公民有效地参与到湿地的管理中，为公民参与湿地的管理提供法律依据。行政部门在提出有关湿地项目议案时，要采取公众听证会的形式，听取湿地利益相关公众的意见与建议，综合考虑议案的可行性。应建立湿地公众委员会，由公众组成湿地保护监督组织，代表公众的同时，亦便于与行政部门进行交流和维权，这比听证会和大型公众会议更有利于交流。同时，政府也要为公众提供湿地的相关信息，定期举办湿地宣传活动，让公众参与到湿地文化中，参与到湿地保护的各项活动中，让每一个公民都切身感受到社会生活低碳发展的趋势。

5.突出可持续发展与低碳发展的理念。发展低碳经济是全球经济发展的大趋势，符合中国的具体国情，同时也是实现可持续发展的必要条件。我国关于湿地保护的地方立法中，体现出来的仅仅是保护湿地及其固有形态的立法目的，没有涉及湿地的生态价值，也未突出可持续发展与低碳发展的理念。近年来，我国人口大幅增长，城市规模扩大，工业快速发展，大量的生活及工业废水被排入湿地中，远远超出了湿地的自净能力。湿地生态环境因遭受严重污染而恶化，湿地的生态功能随之减弱，湿地生态功能的不断下降又导致了湿地生态环境的进一步恶化。如此恶性循环下去，湿地不仅不能发挥碳汇的功能，碳汇还将变为碳源，造成大气温室气体含量的增加。要使湿地保护得到有效的实现，就要在立法层面上突出可持续发展与低碳发展的理念，对其进行立法保障。此外，在湿地的利用与保护中，要平衡好经济利益和环境利益之间的关系，力求达到经济与环境的共同发展，绝不允许经济利益凌驾于环境利益之上。

6.规定湿地旅游的低碳指导原则。湿地旅游资源的低碳开发要求减少能源消耗和资源浪费，限制碳排放，保护湿地内的水体和生物，以实现湿地旅游和生态环境的可持续发展。而我国目前的湿地旅游依然处于高碳的运行状态下，高能耗、高污染、低利用率，缺乏低碳原则的指导。湿地景区不能只追求眼前利益而不考虑湿地环境的长远发展。湿地立法应对湿地景区加以规范。建议在湿地立法中规定湿地旅游的低碳指导原则，通过法律的保障和监督实现文明、环保、低碳的湿地旅游。在湿地旅游区建设和经营的过程中，应依据具体情况利用太阳能、风能等新能源，减少传统能源的使用，对碳排放指标进行检测和考核，对超标的企业责令整改并处罚金，保障湿地旅游景区的低碳发展。在景区的管理中，要改进落后的经营和管理模式，对湿地中的旅游区域和游客量加以限定；加强景区餐饮、住宿、娱乐等行业的低碳建设，控制碳排放；食品加工以及景区产生的废水、废料、废弃物等应经过严格的处理，达标后才可排放。对于游客，景区应禁止机动车进入，改以电动车或自行车代替，对游客乱扔垃圾等不文明旅游行为进行监督。总之，应改变现行的高耗能、高排放、高污染、以牺牲环境为代价的旅游发展方式。

7.完善湿地管理的系统性。传统的湿地相关立法只是将湿地中的不同资源进行归类并分别加以规范和管理，忽视了湿地的内在价值。我国长期以来采用的就是这种立法与管理模式，将湿地生态系统分割为一个个生态要素，如湿地野生动物资源、湿地野生植物资源以及水体资源等，并由不同的管理部门分别管辖，打破了湿地作为生态系统的整体性，造成了效率低下的交叉管理的局面。建立专门机构对湿地统一管理，协调好相关湿地管理部门的关系，完善湿地保护管理体系是合理开发与保护湿地的前提条件。一些发达国家已经建立了相对成熟和完善的湿地管理体系，对本国湿地资源的开发、管理和保护起到了积极的作用，如英国的专门机构湿地管理体制。加强并完善我国湿地保护管理系统有利于协调湿地管理部门之间的关系，合理分配管理资源。湿地生态系统包含多个生态要素，应采取系统的管理方式，以达到较好的管理与保护作用。在湿地立法中，要根据《湿地保护管理规定》实施的具体情况和实施效果，借鉴国外的湿地立法经验，对我国现有湿地保护法规实施情况进行全面分析，尽快提出适合我国当前国情的湿地保护法律、法规以及条例，构建更为系统的湿地法律法规，规定湿地专门管理机构的职权以及责任，划分不同管理部门之间的管理目标，在不同的湿地自然保护区确定最为合适的专门管理机构，明确权力运用的目的，协调部门间的权力配置，合理利用政府公权利。此外，应明确专门管理机构中各部门的职责范围，对湿地资源进行系统式的管理，防止多个部门交叉管理。

保护湿地的法律的进一步完善将直接决定今后我国湿地生态环境与资源的前景，同时也符合低碳经济发展的要求。从这个意义上讲，加快《湿地法》的出台，将为湿地的后续开发、利用和保护提供更为完善的法律体系和强有力的保障。

［1］马驰，丁俊慧.基于低碳经济的旅游业发展对策研究［J］.现代经济，2009，（7）：17－19.

［2］张剑波.低碳经济法律制度研究［D］.重庆：重庆大学，2012：160－163.

〔责任编辑：王宏宇 马 琳〕

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］A ［

］1000－8284（2015）03－0111－04

2014－11－14

教育部人文社科基金项目“低碳经济社会转型动力机制研究”（11JYE630001）；黑龙江省社会科学研究规划年度项目“生态文明建设的制度机制研究”（13H003）；国家林业局项目“湿地立法听证程序研究”

李爱琴（1968－），女，黑龙江哈尔滨人，教授，硕士研究生导师，从事低碳经济、环境与资源保护法学研究。