改革时代的村民自治变迁历程：缘起、挑战与未来

常 安

（西北政法大学行政法学院，西安 710063）

改革时代的村民自治变迁历程：缘起、挑战与未来

常 安

（西北政法大学行政法学院，西安 710063）

村民自治制度在我国的兴起，本身即是对政社合一体制的改革使然，而其兴起过程则是一种从村民自发实践到地方局部试点到党的文件规定再到立法施行的一种自下而上的模式；随着改革进程的深入，农村的空心化问题对村民自治制度的运行构成了挑战；作为破解农村空心化问题对策之一的农村新型社区建设，更是在组织结构、人员构成、运行场域等多方面与村民自治制度存在差异，这实际上是从村民自治到社区自治的一种过渡。

改革；法治；村民自治；农村新型社区

一、改革时代的法治秩序建构：以村民自治制度的变迁为例

就当代中国的法治秩序建构而言，一个无法回避的政治、社会背景，显然就是改革。不夸张地说，当代中国法治秩序建构之路的重新开启，本身即是改革的产物。1978年的十一届三中全会上，党中央做出了将工作重心转移到社会主义现代化建设上来的英明决策，决定实行改革开放，当代中国法治秩序的建构之路，也由此正式拉开大幕。可以说，当代中国立法建设的深化，大都因改革而起、因改革而推动，三十余年的当代中国法治建设之路，几乎与我国三十余年的改革之路同步进行。改革——可以说是思考当代中国法治秩序建构命题无法回避的一个政治、社会背景。

改革，是一项全新的事业。而且，面对中国南北民情差异巨大、经济发展不平衡的现状，如果直接采取先验建构、整齐划一的立法模式，往往会适得其反、欲速不达。因此，改革时代的立法和法治秩序建构，更多采取的是先局部试点再推行全国的自下而上模式。同时，改革也意味着对既有制度的一种突破和创新，而法律则要求具有足够的稳定性，只有具有足够的稳定性，才能够给公众行为带来足够的预期，进而真正发挥法律对公众行为的指引功能。法律的这种稳定性的要求，一定程度上和改革本身的制度突破需求产生了内在冲突。

无论是从改革对于法治之路开启的作用，还是从改革对于法治变迁模式的影响，乃至改革与法治的内在悖论等层面来讲，当代中国的法治变迁，可以说深深地打上了改革的烙印。改革与法治关系的这种复杂性，也体现在村民自治制度这一基层群众性自治制度几十年来的变迁历程之中。虽然可以说，村民自治制度在我国的诞生从某种意义上可以追溯到古老的乡里自治传统，但主要原因还是改革之前旧有政社合一村治体制解体后的一种农民自下而上的法治实践创新。村民自治制度在其诞生后所面临的运行困境，一个重要的背景性因素恐怕和改革对于当代中国农村所带来的巨大变迁有关。而在空心村治理过程中，一些地方所推行的农村新型社区建设，实际上对于以《村民委员会组织法》为主体的村民自治制度形成了突破与挑战。从村落到社区的这一变迁，既是改革背景下市场经济、城镇化等政治、社会变迁的必然趋势，也对村民自治模式在市场经济、城镇化背景下如何进行新的调适与制度创新提出了新的思考和挑战。

因此，以村民自治制度为例，通过对其在改革背景下的缘起、改革深入带来的制度运行困境以及农村新型社区这一新生事物的制度定位等问题的分析，探索改革背景下当代中国法治秩序建构的复杂性具有重要的意义。

二、因改革而生的村民自治：自下而上的法治变迁模式

村民自治制度因为政社合一体制的改革而存在，而村民自治制度从村民自发实践到推行全国，乃至最终得以立法的自下而上的变迁模式，实际上也是整个改革时代特有的法治变迁模式的体现。新中国成立初期，农村的制度建设通过土地改革推翻旧有乡村秩序，使中国藉以完成了20世纪的历史任务：重组基层、整合中央地方、建构现代民族国家，加上新中国成立后为了实现农业现代化而进行的几次全国范围内大规模的农田水利基本建设工程等现实动因［1］，继而选择了政社合一体制作为农村的基本政治、经济制度。但是，政社合一体制在完成对农民社会的政治整合、实现工农联盟作为国家政权基础的同时，其建立起的纵向集中、高度统一的村治模式也带来了诸多新的问题，尤其是大跃进时期的“浮夸风”“共产风”，更使国家的经济、社会生活付出了巨大代价，如农产品供给不足、农民温饱得不到解决、城市食品短缺等。同时，这种政社合一机制，在一定意义上也不利于彰显农民真正的主体地位。

正因为如此，十一届三中全会以后，党和国家正式废除了政社合一体制，家庭联产承包责任制开始在全国推行。但政社合一体制废除后，农村作为一种公共场域，如何提供基本的公共产品供给、维持基本的公共秩序又成为新的难题。以村民自治制度的发源地——广西宜州合寨村为例，根据徐勇的访问，在人民公社制解体之后，该村治安状况急剧下滑：“每天少则三五十人，多则两三百人参与赌博，赌输了就偷，偷了又去赌，形成恶性循环……特别是耕牛大量被盗，严重影响了正常的农业生产……分田到户后，因争水争地，社会纠纷也大大增多”［2］34，在这种情况下，合寨村中的果地村原村支书蒙宝亮等萌发了集体推选出治安带头人的想法，并在几天后的全村户主会议上付诸实施。而临近的果落村，由于同样的原因决定自主选举村领导。1980年2月5日，新的村干部通过选举产生，关于选出的村领导的组织名称，多数人主张叫“村委会”，村委会也由此成为正式的组织名称［2］35。以村委会为核心的我国村民自治制度，由此在广西一个偏僻的小山村中诞生。合寨村成立村委会的情况，很快引起了宜州市所在的河池地委乃至广西壮族自治区领导的重视，毕竟推行生产责任制后的乡村公共秩序混乱问题，是当时面临的一个普遍问题，因此又很快引起了当时密切关注农村改革发展动态的彭真等领导人的注意并专门派有关人员赴宜山考察［2］36。在考察材料的基础上，彭真于1982年7月22日在全国政法工作会议上指出，村民委员会是一种群众自治性组织［3］。同年8月颁发的中央36号文，则以党的文件的形式要求各地有计划地进行村民委员会试点。其后，村民委员会组织在全国各地飞速建立。各地纷纷根据中央的部署制定村民委员会工作简则。在这些简则的基础上，民政部于1985年8月制定出《村民委员会组织条例》，并“发至各地广泛征求意见。经过修改，于1986年4月上报国务院审议。国务院常务会议对条例进行审议后，于10月提请全国人大常委会审议”［4］。在经历了第六届全国人大常委会的多次审议之后，于1987年11月在第六届全国人大常委会第二十三次会议上通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》试行整十年后，全国人大常委会办公厅于1998年6月公布了《村民委员会组织法（修正草案）》，又经过多次讨论修改，于1998年11月4日在第九届全国人大常委会第五次会议上最终通过《中华人民共和国村民委员会组织法》。

从1980年广西宜州合寨村成立全国第一个村委会，正式建立村民自治制度，到1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的最终通过，历经近20年。而这近20年的变迁，一定程度上也揭示出我国在改革时代独特的法治变迁特点。一方面，新的制度，本身即是缘于改革而生，是改革开放赋予其制度突破的现实需求与始源动力，没有家庭联产承包责任制推广和政社分开导致的村落公共秩序无序、公共产品供给失灵、公共权威缺位，就没有新的公共权威形成的制度需求，也就没有村委会组织诞生的可能。另一方面，改革本身试验性变革的特点也深刻地影响了当代中国的法治秩序建构模式。以村民自治制度的确立过程为例，是一个从部分村民的自发实践，到推广至全村，到县级机关的肯定与县范围内的试点与推广，再到自治区一级的多次调研、推广，以及将试点经验上报中央并得到中央领导的重视，随后中央领导再进行多次调研，从而形成中央文件，进而在全国范围内推行试点，待全国范围内的试点推行证明经验成功后，才付诸相关的立法过程。在立法过程中，同样需要进行大量的调研、讨论和审议，才通过试行立法，而在试行立法施行十年后，才最终通过了正式立法。可以说，这样一种从“基层自发试验——逐级上报调研与推广——中央文件——地方制定简则——全国性暂行立法——全国性正式立法”的立法变迁过程，固然是立法本身所要求的严肃性的体现，也和中国各地农村经济发展水平、组织程度等情况不一的现实状况有关，但主要还是缘于改革这一当代中国法治秩序建构所无法回避的背景自身所具有的试验性特征和自下而上的变迁模式使然。

三、村庄的变迁：农村空心化及其对村民自治制度运行带来的影响

由于村民自治制度被定位为我国的基层群众性自治制度，加之农民在我国公民中所占有的近80％的巨大比例，因此，村民自治制度的落实与运行，也被视为我国公民民主、政治权利实现的一个重要标识。村民自治制度在1998年《村民委员会组织法》正式颁布之后的运行状况，是包括法学界、政治学界、社会学界等诸多学科的三农问题研究者的关注重心，相关的研究成果也颇为丰硕。但客观来说，上述研究，尤其是法学界对村民自治的关注，基本集中在《村民委员会组织法》（2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议修订）运行本身。尽管在具体程序运作和权利救济上进行了诸多完善，但仍忽视了《村民委员会组织法》乃至整个村民自治制度所存在的场域——村庄本身在改革开放几十年所发生的巨大变迁。实际上，村民自治制度在现实中的运行困境，固然和诸如村民权利意识不足、选举程序不规范、权利救济制度不够等法律内在因素有关，但更重要的可能缘于村民自治制度所发生的场域——村庄本身在改革开放进程中所体现出的诸如市场经济深化导致的劳动力大面积、大幅度转移，城镇化背景下的土地集约利用等的剧烈变迁。这其中，一个典型的事例即是近几年颇受关注的农村空心化现象，即“空心村”。

空心村出现的原因，如工业化和城市化，实际上都是改革开放深入的结果。正是由于改革开放的不断深入，尤其是中国加入世贸组织之后，中国的经济不断趋向外向化，各种服务于外贸、加工经济的企业在东南沿海地区如火如荼的建立，产生了大量的对青壮年劳动力的用工需求。而此时，原有村落的富余劳动力不断增加，单纯依靠农业收入又很有限，所以，本是农村建设主力军的青壮年劳动力自然而然地卷起行囊南下打工。这种大面积、大幅度的人口转移数量庞大，以致于村民自治制度的运行场所——村庄，呈现出典型的空心化状态。这一点也被人口学者的研究所证实：“中国乡村常驻人口和农业户籍人口实际上早在1996年和2001年就已经分别开始转型，进而进入快速下降期”。［5］

这种因青壮年劳动力大幅度大面积转移造成的“人口空心化”或者“人才空心化”，已经不仅仅是一个经济问题，也是对我国村民自治制度本身的巨大挑战。村民自治的主体无疑是村民，大量青壮年村民的外出导致了村民自治主体的“空心化”，给村民自治的具体运行带来了诸多新的挑战。大量作为村庄精英的青壮年村民外出之后，加之近年推行的城镇化政策，相当数量的村民实际上已经举家外迁，和村庄共同体的关系某种意义上仅仅停留在户籍层面，自然不可能对村庄事务有足够的关注，也直接影响到了村委会选举、村民会议、村民代表会议等村民自治制度所包含的核心程序的运行，要么程序无法开启，要么即使开启也因缺乏真正的村庄精英的参与而使决策水准大打折扣。

首先，村民委员会作为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，其选举是村民自治制度的核心内容。因为“本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”（《村民委员会组织法》第二条第二款，下同）等村治事项都由其进行。由于青壮年村民大都外出打工而远离家乡，往往会考虑到回乡参选过程中的诸如交通食宿费用、误工损失费用、回乡后无法避免的探亲访友等额外支出等现实经济因素而放弃参选，这就影响到了村委会选举的参选率，而青壮年村民之外的留守村民作为选举人和被选举人也使得村委会选举的质量差强人意，甚至会使得村委会选举面临缺乏合适的候选人的尴尬局面，以致于在一些地方，因为无法产生合适的候选人，乡镇政府干脆直接任命村委会主任，背离了村民自治的本质。其次，由于“人才空心化”的制约，经上述选举或者任命组成的村委会，基本上流于形式，仅仅是在形式上完成了村民委员会的基本建制，不可能“根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会”（第七条），从而使得《村民委员会组织法》中这一周详的制度规定失去了用武之地。仅仅勉强凑够人数的村委会组织，在现实的村务协调、村庄治理中很难起到实质性的作用，只是形同虚设。再次，村民会议作为村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的一种组织形式，是村民行使自治权利的根本途径和形式。根据《村民委员会组织法》的规定，凡涉及全村村民切身利益的问题均应由村民会议集体讨论决定。但由于大量青壮年劳动力的外流，村民会议往往由于法定人数不足而长期无法召开。村民代表会议也因为参与者缺少青壮年劳动力而导致一方面缺乏足够的代表性，另一方面其决策能力和决策水平也成疑问。最后，由于大量青壮年劳动力的外流，很难实现《村民委员会组织法》所要求的“民主管理”与“民主监督”，如村民对村委会成员不满，甚至无法达到提起罢免所必须的“五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表”（第十六条）的数额要求，更无法满足罢免动议得以实行所必须的“须有登记参加选举的村民过半数投票”的要求。罢免程序这一民主监督的最后防线一旦形同虚设，村民对村干部的约束自然就大打折扣，村委会也由此很容易为部分村干部所操控。

近年来农村空心化村庄的变迁现状，已经不仅仅是一个经济学意义上的土地利用率低下的问题或者留守儿童、留守老人的权益保障问题，而是已经严重影响到村民自治这一重要的基层群众性自治组织的运作本身。可以说，空心村现象给村民自治制度运行带来的是一种釜底抽薪式的制度土壤困境。村落不存，村民自治焉附？这实际上也提醒我们，当代中国的法治秩序建构，并非在一个满足内在逻辑自洽和自创生系统内部循环即可的封闭体系内运转，而是要在一个个具体的场域内践行。思考当代中国的法治秩序建构，无法回避随着改革的深入而给法治秩序建构所进行的具体场域带来的巨大变化，即要考虑到法治的时空向度与实践品格。

四、破解农村空心化的对策：农村新型社区及其未来

2006年以来，全国陆续开展农村新型社区建设，作为新农村建设与推动城镇化的重要内容，其也被视为破解农村空心化的重要对策之一。所谓农村新型社区，是指由一个行政村或若干行政村合并组建而成，通过统一规划和建设，最终形成的居住方式与产业发展相互协调、基础设施和公共服务设施配套完善的现代化农村新型聚居点。就全国范围而言，中国的农村往往呈现出差异化的样态，农村新型社区建设试点包括城郊村、川原村、山区村等不同类型，各地关于农村新型社区建设还处于摸索和尝试的阶段。实际上，这种通过“合村（撤村）并居”，然后建立“一村一社区”“一村多社区”“多村一社区”等模式的新兴农村社会组织形式，在有效应对空心村状况下村庄土地资源浪费、村居环境混乱等旧有问题的同时，在某些方面已经突破了村民自治制度中的相关规定。

村民自治制度，强调的是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的自治属性，而农村新型社区的建立涉及诸如城镇规划设计、规划编制等一系列技术性事项以及巨大的资金筹措任务。同时，农村新型社区的建设往往涉及不同村落甚至不同乡镇，需要政府从中规划协调。因此，在具体建设中虽然本着“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与”的基本原则，但很多时候是以政府推进为主。而这种政府推进的建设模式，虽然以农村的稳定、农民收入的增加为目的，但无疑是和村民自治强调自治的制度设计初衷相背离的。

此外，新型农村社区由多个传统村落整合而成，因此，新成立的农村社区的组织架构，必然会面临如何与原有各村村民自治制度协调的问题。面对这个问题，有的地方的做法是尽量在村民自治制度框架内运行，如原有各村村委会保持不变，在各村村委会之上设立“社区发展协调委员会”或者“社区联合党委”，而新设立的这种机构和原有的各村的村民自治组织就变成了领导与被领导的关系。而有的地方则直接组建新的社区委员会取代原有的村民委员会，即村落变成社区，村民委员会也相应地变成了社区委员会。同时，农村新型社区内部还存有乡镇政府派出的社区服务中心，其人员主要由政府相关职能部门人员和面向社会招募的社工组成，承担的职能包括提供市场、生产信息与基本的公共服务等。因此，在农村新型社区的组织机构关系中，往往会出现乡镇党委（政府）、社区委员会、村民委员会、社区服务中心等多个主体。

为解决农村空心化问题而由传统村落整合而成的农村新型社区，其建设推进模式、内部组织架构关系、自治机构所处理的事项等诸方面，均和传统的村民自治制度有了重大差异。部分学者由此开始质疑农村新型社区的法律地位以及其与村民自治制度的冲突问题。实际上，农村新型社区将不同的村庄整合在一起，已经改变了村民自治制度所赖以运行的场域——传统村落，如果说传统村落是典型的熟人社会的话，农村新型社区则在一定程度上具有了陌生人社会的属性。从村落到社区，给村民自治制度在改革时代的运行带来了进一步的制度挑战。随着市场化和城镇化进程的进一步深入，传统的从事农业的村民职业趋向更为多元，流动性也更强，村庄也不再是原有的基于血缘和地缘而形成的自然聚合体。随着招商引资、企业下乡等不断涌入外来人口，农村新型社区内部成员之间的关系，更多的是一种市场关系或基于分工的“有机团结”关系，不再具备原有的熟人社区的那些特征。

这种村庄成为社区的变化，必然要求法律制度建构给出新的回应。实际上，即使是城市的《居民委员会组织法》和以此为核心的居民自治制度，同样也因无法回应城市剧烈变迁而带来的社区化的问题而颇受指责。从某种意义上讲，尽管村民自治与居民自治同样被称为基层群众性自治制度，但这种村民与居民的划分本身即是计划经济时代城乡二元体制在基层自治层面的反映。可以预见的是，随着城乡一体化进程的深入，这种界限必将慢慢消解。从一个更长的时段来看，道路通向城市将是历史的必然，而从村民自治到社区自治，也正是城乡二元体制消解后基层自治制度的必然选择，农村新型社区无疑是这一重要历史变迁中的过渡形态。当然，我们也须清醒地意识到，这种过渡形态将在相当长的一段时间内存在。

［1］薄一波.若干重大决策与事件的回顾（下）［M］.北京：中共党史出版社，1993：511.

［2］徐勇.最早的村委会诞生追记：探访村民自治的发源地广西宜州合寨村［J］.炎黄春秋，2000，（9）.

［3］彭真.彭真文选［M］.北京：人民出版社，1991：430－431.

［4］杨建中.彭真与村民自治［J］.中共天津市委党校学报，2008，（2）：25－26.

［5］李裕瑞，刘彦随，龙花楼.中国农村人口与农村居民点用地的时空变化［J］.自然资源学报，2010，（10）：163.

〔责任编辑：张 毫 马 琳〕

D921.8 ［

］A ［

］1000－8284（2015）03－0094－05

2014－11－27

陕西省社科基金项目“陕西省农村新型社区建设法律问题研究”（13F036）；国家社会科学基金重点项目“马克思主义法学理论中国化、时代化、大众化研究”（10AFX001）

常安（1978－），男，陕西榆林人，副教授，博士，从事宪法学、法理学研究。