我国社会管理职能体系构建探索

我国社会管理职能体系构建探索

刘文光

(云南民族大学政治与公共管理学院,云南昆明650031)

摘要：我国社会管理职能体系可以从社会管理基本职能体系、具体职能体系和运行职能体系三方面进行构建。其中，社会管理基本职能体系可以从规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等七个方面进行构建；社会管理具体职能体系可以从人口管理与服务、就业服务与管理、收入分配关系的调整、公共安全的管理、生态环境的管理、公民权益的维护、社会保障服务与管理、信息网络的管理等八个方面进行构建；社会管理运行职能体系可以从社会认识、社会预测、社会决策、社会计划、社会组织、社会沟通、社会协调、社会预警、社会控制等九个方面进行构建。

关键词：社会管理；职能体系；基本职能；具体职能；运行职能

作者简介:刘文光，男(白族)，云南民族大学政治与公共管理学院教授，硕士生导师，主要从事公共管理理论研究。

中图分类号:C91-03文献标识码:A

社会管理职能是社会管理的职责和功能，社会管理职能体系是社会管理的职责和功能的构成形式和组合方式，表现为社会管理职能由哪几种职能形式组成，每种职能形式由哪些要素构成。目前，理论界对我国社会管理职能体系的研究大都只涉及社会管理的具体职能，而从基本职能体系、具体职能体系、运行职能体系等方面全方位、多角度进行构建的研究成果并不多。在新的历史条件下，加强我国社会管理职能体系的构建研究，有助于实现社会管理机构职能配置的科学化、效能化，有助于加强和创新社会管理，实现社会和谐、稳定、健康发展。本文试图突破现有理论研究视野，拟从社会管理基本职能体系、社会管理具体职能体系、社会管理运行职能体系三大方面对我国社会管理职能体系进行全新的构建，以求教于理论界的同仁。

一、社会管理基本职能

社会管理基本职能是社会管理运行过程中以公共组织为核心的多元管理主体所应该履行的基本职责和功能。社会管理基本职能体系可以从以下七个方面进行。

(一)规范社会行为

规范社会行为，就是运用社会习惯、道德、宗教和法律，确立社会成员在社会关系、社会交往、社会工作以及社会活动中所应遵循的基本准则，规定人们什么行为该做，什么行为不该发生，让社会成员明确自己在社会中应该具有什么样的言行，才符合社会行为规范的要求。如何建设社会管理规范社会行为的职能呢？规范社会行为，必须发挥法律规范、纪律规范、宗教规范、习俗规范、道德规范的作用。从发挥法律规范的作用来看，需要健全法律制度，培育法治文化，增强公民法律意识，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；从发挥纪律规范的作用来看，需要社会组织和团体加强包括劳动纪律、组织纪律、财经纪律、群众纪律、保密纪律、宣传纪律、外事纪律等基本纪律要求以及各行各业的特殊纪律在内的职业纪律建设，通过严格执行职业纪律规范，使社会组织和团体成员的行为符合纪律要求，维护正常的生产生活和工作秩序。从发挥宗教规范的作用来看，需要在公民宗教信仰自由的基础上，支持和鼓励宗教组织完善宗教原则、教规教义和礼仪，充分发挥宗教在规范人的外部行为和内心世界方面的作用。从发挥习俗规范的作用来看，需要政府引导公民抛弃传统习俗中的糟粕部分，发扬光大传统习俗中的优秀部分，使之发挥规范人们社会行为的积极作用。从发挥道德规范的作用来看，需要加强以社会公德、职业道德、家庭美德为主要内容的全方位的道德建设，全社会的公民组织和个人都应该鄙视和唾弃道德失范行为，“勿以恶小而为之，勿以善小而不为”，积极践行、崇尚和弘扬良好的社会道德风气。

(二)协调社会关系

社会关系虽然表现形式不同，但其本质则集中体现为一种利益关系，因此协调社会关系的关键是协调社会利益关系。如何建设社会管理协调社会关系的职能呢？从协调目的来看，必须把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。从协调内容上看，主要是协调好不同阶层、不同群体、不同组织、不同团体、不同地区、不同行业之间以及与国家之间的利益关系。既要按照科学发展观要求，总览全局，统筹规划，协调城乡、区域协调发展的关系、经济社会同步发展的关系、人与自然和谐发展的关系、国内发展和对外开放的关系，又要按照党和国家的方针政策要求，正确处理个人利益和集体利益的关系、局部利益和整体利益的关系、当前利益和长远利益的关系、中央与地方的关系、党群关系、干群关系等等。从协调机制上看，要想协调各种社会利益关系，就需建立畅通有序的社会利益诉求机制、科学有效的社会利益协调机制、积极稳妥的社会利益分配机制、有效管用的权益保障机制。从协调方法上看，必须采取综合协调手段，充分发挥法律、政策、经济等手段和教育、协商、疏导等办法在利益协调中的作用。

(三)解决社会问题

一般来讲，社会问题是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距。如何建设社会管理解决社会问题的职能呢？解决我国一切社会问题的关键在于发展，需要政府和公民组织共同努力，密切配合，协同治理。政府组织作为社会管理的主体，在解决社会问题过程中扮演着重要的角色。一是需要政府善于通过察觉、界定、描述等环节对社会问题进行确认，在经过“公众议程”(公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程)之后及时将严重的社会问题上升为“政府议程”(政府议程是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程)，制定社会政策加以解决。二是需要政府在解决社会问题时必须掌握社会问题的成因，区分其性质和类型，采用综合治理以及治标与治本相结合的办法加以解决，对于结构性社会问题(所谓结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象)，需要政府纠正制度缺陷，通过完善制度安排，从源头上杜绝社会问题的产生。三是需要政府按照轻重缓急的原则，首先要抓住主要的、关键的、关系全局的、人民最关心、反应最强烈的对社会稳定和发展影响较大的社会问题加以解决。四是需要政府动员和鼓励社会和公民力量积极加入到社会问题的解决之中，这就需要政府对社会组织的审批进行松绑，用心培育和发展公民社会，正确处理政府与社会的关系，该下放的权力要下放给社会组织，让社会组织进行自我管理、自我约束、自我解决存在问题，实现政府、社会与公民的协同治理。

(四)化解社会矛盾

现阶段，我国社会的基本矛盾仍然是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾，社会主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾。如何建设社会管理化解社会矛盾的职能呢？第一，化解社会矛盾，必须准确判断社会矛盾的性质。这是正确有效化解社会矛盾的前提和基础。若是敌我矛盾，就必须使用专政的方法加以解决；若是人民内部矛盾，只能采用民主的方法加以化解。虽然我国正处于社会矛盾的凸发期，社会矛盾表现出新的时代特点，但我国社会矛盾绝大部分仍然属于根本利益一致的非对抗性的人民内部矛盾，均适合采用民主协商的方法加以化解。第二，化解社会矛盾，必须按照标本兼治的原则进行。就治本来说，就是要从政治、经济、文化、社会、生态等领域全面查找矛盾产生的根源，解决产生社会矛盾的源头问题，釜底抽薪，从根本上铲除滋生社会矛盾的土壤。从根源上解决社会矛盾，关键是从源头上实现科学决策、民主决策、依法决策，把维护群众根本利益作为制定政策和执行政策的出发点和归宿点。就治标而言，就是要建立科学有效的矛盾化解机制，包括建立健全超前联动的矛盾排查调处机制，建立健全矛盾发生时的合力化解机制，建立健全预防和处置矛盾的利益协调机制，建立健全矛盾调处中的督查督办工作机制。第三，化解社会矛盾，必须完善矛盾调解工作机制。主要是建立健全由行政调解、民间调解和司法调解组成的调解体系，实现人民调解、行政调解、司法调解的有机结合，力争把矛盾化解在基层。第四，化解社会矛盾，必须利用综合手段和方法加以解决。为此，需要学会运用政策、法律、经济、行政等手段化解社会矛盾，善于运用教育、协商、调解等方法解决纠纷，及时、合理地化解各种社会矛盾，维护社会稳定，促进社会发展。

(五)促进社会公正

社会公平是指社会各方面的利益关系能够得到正确地、合理地、恰当地处理和协调的一种社会行为和社会现象。社会正义是人类追求的崇高价值，是人们的正义观在社会生活中的落实和体现。如何建设社会管理促进社会公正的职能呢？这需要从公平和正义两方面加以考察。一方面，由于社会公平主要表现为权利公平、机会公平、规则公平、分配公平四种形式，因此，促进社会公平，必须在大力发展社会生产力的基础上，依法建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。其中，权利公平主要是生存权的公平，它是社会公平的前提，是指每个社会成员不论其出生、民族、性别、职业、身份、地位、财产等状况如何，都平等地享有宪法和法律赋予的各项权利；机会公平主要是发展机会的公平，它是社会公平的主要体现，是指每个社会成员都依法享有平等的参与机会、平等的发展潜力、平等的施展才干的机会；规则公平主要是制度的公平，它是社会公平的重要保障，是指社会运行规则本身要合乎理性，符合社会发展规律，体现社会成员的平等意愿；分配公平主要是利益分配结果的公平，它是社会公平的核心所在，是权利公平、机会公平、规则公平的最终目的，是指每个社会成员都能平等地获得与其劳动和贡献相当的物质利益。“四个公平”既有区别，又相互联系，构成了完整的社会公平体系。另一方面，由于社会正义主要表现为社会成员对政治、法律、道德等领域中的是非、善恶做出的正确的价值判断，是人们正确的理念、正直的人格、正当的行为、正派的作风在社会生活、学习、工作中的综合反应，人们只有心存正义，崇尚正义，坚持正义，才能驱除内心的丑恶、行为的自私、灵魂的肮脏，敢于同不良的社会现象做坚决的斗争。因此，促进社会正义，必须依靠法制和道义伸张正义，保护和褒扬社会生活中坚持真理、遵纪守法、敬业奉献、关心他人、诚实守信、保护环境、节约资源、见义勇为、尊老爱幼等正义行为，严惩和贬抑颠倒黑白、违法乱纪、弄虚作假、自私自利、坑蒙拐骗、破坏生态、浪费资源、损人利己、凌强欺弱等非正义行为。

(六)应对社会风险

应对社会风险，就是建立健全社会风险预防、预测、评估、预警、应急机制，确保社会安全的过程。如何建设社会管理应对社会风险的职能呢？总体来说就是要建立健全社会风险预防机制、社会风险预测机制、社会风险评估机制、社会风险预警机制、社会风险应急机制。第一，建立健全社会风险预防机制，就是要通过积极主动地履行规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正等社会管理基本职能，预先采取相应的具体措施，将社会风险化解在萌芽状态，防止社会风险的产生或演化。第二，建立健全社会风险预测机制，就是要通过及时、全面、准确地掌握有关社会风险的指标数据，对社会风险的源头和征兆进行科学分析，预先测定社会风险产生的概率、种类、特征和危害，了解社会风险产生的内外因素及其发展变化，以便为社会风险评估提供依据。第三，建立健全社会风险评估机制，就是通过分析社会风险表现出来的指标体系以及演化趋势,进一步对社会风险的可能性和严重性、社会可承受的能力进行评价和估算，以便为社会风险预警警级的提出提供科学依据。第四，建立健全社会风险预警机制，就是要通过社会风险的预测和评估，对社会风险进行识别，科学确定社会风险等级，并向相关公民或组织准确预报社会风险警级，以便更好地应对社会风险的挑战。第五，建立健全社会风险应急机制，就是要针对社会风险预警机制做出的风险警级，结合实际制定应急处置社会风险预案，包括维护群众权益应急预案、流动人口管控应急预案、公共安全保障应急预案、社会治安管理应急预案、突发事件管理应急预案、生态环境保护应急预案、安全管控应急预案，以便社会风险爆发以后能够立即启动应急处置预案，尽量减少社会风险带来的损失和危害，将社会风险控制在一定范围之内。

(七)保持社会稳定

“社会稳定”是指一个社会的政治、经济、社会、文化持续地处于某种良性发展的状态。它包括政治稳定、经济稳定、社会秩序稳定、社会成员心理稳定、外部环境稳定等方面。如何建设社会管理保持社会稳定的职能呢？按照事物发展的逻辑关系，只要社会管理主体认真履行好规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险等社会管理基本职能，就能够实现并保持社会的稳定。但是，要想保持社会长期稳定和发展，关键还是要从解决我国政治建设、经济建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设中存在的影响社会稳定的根源性问题入手。从政治建设上看，就是要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。从经济建设上看，就是要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。从文化建设上看，党和政府必须牢牢掌握意识形态工作领导权和主导权，坚持正确导向，提高引导能力，壮大主流思想舆论，深入开展社会主义核心价值体系学习教育，用社会主义核心价值体系引领社会思潮、凝聚社会共识，广泛开展理想信念教育，把广大人民团结凝聚在中国特色社会主义伟大旗帜之下。从社会建设上看，就是要以保障和改善民生为重点，多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。从生态建设上看，就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境。

二、社会管理具体职能体系

社会管理具体职能是社会管理运行中以公共组织为核心的多元管理主体所应履行的具体职责和功能。社会管理具体职能体系可以从以下八个方面进行构建。

(一)人口管理与服务

人口管理与服务是社会管理的具体职能之一。人口管理与服务的内容和范围属于典型的社会公共事务。建设人口管理与服务职能，重点是加强和完善流动人口和特殊人群的管理和服务。加强和完善流动人口管理和服务，一是必须彻底变革流动人口管理理念，牢固树立“以人为本”的管理思想，一切管理工作都要以尊重人、理解人、关心人、爱护人、体贴人，促进人的全面发展为前提，寓管理于服务之中，在服务之中实施管理，实现管理与服务的有机统一，坚决杜绝“重管理轻服务、重惩罚轻教育”的现象发生；二是必须健全流动人口信息网络互联系统，以便及时更新、及时传递和掌握流动人口发展动态，同时，应充分发挥流动人口服务管理站的服务功能，对流动人口进行法制宣传和行为规范教育，使之尽快适应并融入流入地的政治、经济、文化生活之中；三是必须改革城乡二元结构背景下所形成的户籍管理制度，健全和完善有关流动人口管理的政策法规，解决流动人口在居住、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、子女教育、养老等方面的问题和诉求，实现常住人口与流动人口基本公共服务均等化，坚决消除一切损害流动人口享受“国民待遇”权益的障碍性因素，保护流动人口的合法权益。加强和完善特殊人群管理和服务，一是对于特殊人中的弱势群体，要通过就业指导、就业培训、就业安置以及社会保障中的社会保险、社会救助、社会福利等手段，帮助他们找到自己的合适位置，解决日常生活问题，使之立身于社会；二是对于特殊人中的优抚对象，要通过社会保障中优抚待遇等手段，帮助他们解决生活问题，消除后顾之忧；三是对于特殊人群中的边缘人群，要通过基层社区深入细致的帮扶帮教工作，解决他们的实际困难和问题，矫正他们的不良行为或恶习，消除他们的反社会心理，使之找到自食其力的正当职业，以便更好地回归社会；四是对于以上三种不同类型的特殊人群，都应加大法律援助力度，帮助他们实现法律诉求，保护其正当权益，促进司法公正。

(二)就业服务与管理

就业服务与管理是社会管理的又一具体职能。其中，就业服务是指以政府为核心的公共组织所开展的为未就业的人们所提供的职业咨询、职业指导、职业介绍、职业培训、能力提高、失业登记等公益性活动；就业管理是指以政府为核心的公共组织通过制定和执行就业政策，对就业人员、就业单位、劳动关系以及劳动力市场进行规范的活动。建设就业服务与管理职能，社会管理部门必须严格依照《中华人民共和国就业促进法》和《就业服务与就业管理规定》开展工作，强调服务与管理并重。从履行就业服务职能来看，一是县级以上劳动保障行政部门要统筹管理本行政区域内的公共就业服务工作，根据政府制订的发展计划，建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系；二是公共就业服务机构应当免费为劳动者提供就业政策法规咨询、职业供求信息、市场工资指导价位信息、职业培训信息发布、职业指导和职业介绍、对就业困难人员实施就业援助、办理就业登记、失业登记等服务；三是公共就业服务机构应当积极拓展服务功能，根据用人单位需求为其提供招聘用人指导、代理招聘、跨地区人员招聘、企业人力资源管理咨询、劳动保障事务代理等专业性服务。从履行就业管理职能来看，一是县级以上劳动保障行政部门要依法保证劳动者享有平等就业和自主择业的权利，劳动者就业不能因为民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受到歧视，同时也要依法保证用人单位享有自主用人的权利；二是县级以上人民政府和有关部门要加强对职业中介机构的管理，鼓励其提高服务质量，发挥其在促进就业中的作用；三是县级以上人民政府和有关部门要坚决禁止任何组织或者个人利用职业中介活动侵害劳动者合法权益的现象发生；四是县级以上人民政府要建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制；五是县级以上人民政府要按照促进就业目标责任制的要求，对所属的有关部门和下一级人民政府进行考核和监督。

(三)收入分配关系调整

收入分配关系的调整是社会管理的具体职能。收入分配关系的调整，就是社会管理部门对人们在社会财富创造过程中形成的对物质形态或货币形态生产成果的分给和占有状态进行重新调配和整顿的管理活动。必须指出，收入分配关系的调整，绝不是追求平均主义，而是通过调整，把收入分配差距控制在社会各阶层成员可接受的限度和范围。建设收入分配关系的调整职能，社会管理部门必须紧紧围绕深化收入分配制度改革这一主线抓好以下工作：一是坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平，加快形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，尽快扭转收入差距扩大趋势。二是通过采取“提低、扩中、调高”等政策措施，着力解决收入差距过大的问题。所谓“提低”，就是通过政府补贴、社会福利等社会保障性政策，帮助社会成员中的低收入阶层提高他们的收入水平，解决他们的生活困难。所谓“扩中”，就是通过职业教育和技能培训，帮助广大劳动者增强其实现就业和获得较为理想劳动报酬的能力；与此同时，通过提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，切实减轻他们的税收负担，在全社会逐步形成中等收入者占绝对多数的分配格局。所谓“调高”，就是通过加大对高收入者的税收调节力度，严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理，有效提高高收入者的实际税负水平，以促进收入分配公平。三是通过加强制度建设、健全法律法规，加强执法监管、加大反腐力度，加强信息公开、实行社会监督，以实现整顿和规范收入分配秩序、保护合法收入、规范隐性收入、取缔非法收入之目的。

(四)公共安全管理

公共安全管理是社会管理具体职能中的重要职能。它是指社会管理部门为了保护公民的生命、健康和公私财产不受侵害而依法进行的一系列预防和监控活动。我国公共安全管理的重点领域主要集中在食品药品安全管理、生产安全管理、社会治安管理、应急管理等方面。建设公共安全管理职能，社会管理部门必须建立公共安全管理机制。一是各级政府要加大人力、物力、财力的投入，加强对食品药品生产和销售环节的监督力度，充分履行政府的监管职能，全面落实食品药品安全法律法规和政策措施，加强政府食品药品综合协调管理机制建设，建立健全食品药品安全责任制和责任追究制，形成政府负总责、有关部门各负其责，企业履行主体责任的责任体系。二是健全政府部门安全生产监管职责，实行“分级抓、分层管、分类查”的安全监管模式，建立安全生产监管机制，重点对不符合安全生产条件和标准的生产性企业、资源开发型企业进行严格检查，该整改的要整改，该关闭的要坚决予以关闭。三是政府部门在积极改善道路交通等级状况和严格执行道路交通法规的同时，必须进一步帮助群众增强交通安全意识，自觉遵守道路交通法规，消除安全隐患，做到文明行驶，安全驾车，减少交通事故；四是按照“打防结合、预防为主，干群结合、依靠群众”的方针，建立健全公安机关主导的由基层治安信息员、综合治理特派员、治安志愿者所组成的社会治安联防联打工作网络，广泛开展形式多样的以创建平安和谐社区为目的的联防联打活动。五是必须依据2007年11月1日开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，建立健全“统一管理、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，形成统一指挥，反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对各种自然灾害、事故灾难、群体突发性事件，尽力保护公私财产不受损失，保障公民的生命及人身安全。

(五)生态环境管理

生态环境管理是社会管理具体职能中的又一重要职能。生态环境管理是政府环保机构为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设事业健康发展而依法对自然资源开发项目进行规划和调整、对生态环境影响因素进行监测和控制的一系列活动。建设生态环境管理职能，要求政府环保部门做到以下几点：一要树立并强化科学发展观，增强生态环境保护意识，正确处理经济发展和生态环境保护之间的关系，确保在生态环境得以保护的前提下使经济发展水平稳中求进，走可持续发展的生态环保路子；二要树立正确的政绩观，强化经济效益、社会效益、生态效益同步发展的综合效益意识，反对一切以牺牲环境和破坏生态为代价换取一时经济发展的短期行为和片面政绩观；三要各级组织人事部门在考核领导干部时，将经济发展水平和生态环境保护同时纳入当地干部的政绩考核指标体系当中，同时考核，缺一不可，考核是否合格，实行一票否决，考核结果与干部的提拔使用相挂钩；四要各级政府部门加大监管力度，依法查处破坏生态，污染环境的个人、企业或其他组织，对一切有悖生态环境保护的违法行为，坚决予以打击，绝不姑息迁就；五要整合我国各种针对政府的监督力量，加大对政府环保部门的监督力度，依法检举或举报公职人员在执法活动中利用职权谋取私利的腐败行为，严惩无视或纵容生态环境破坏的渎职行为；六要加强对大江大河源头、重点流域上游、重点湿地等地区的保护，加大对矿冶开发生态破坏的整治和恢复，开展水污染和工业污染的综合治理，加大对城乡污水、垃圾处理设施的建设，提倡生活能源清洁化，同时要深入开展村庄环境综合整治，保护清洁水源，确保人民群众喝上干净清洁的饮用水；七要提高农业科技水平，淘汰落后生产方式，切实保护好现有耕地和山林，大力发展生态养殖业和高效生态农业，逐步实现化肥农药的减量增效，以减少化肥农药的污染程度；八要推进生物多样性的保护和发展，切实加强自然保护区、森林公园、风景名胜区的建设和保护工作；九要建立生态建设和资源开发补偿机制，坚持开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，对因保护野生动植物、建设自然保护区和执行环境保护政策而造成财政减收、增支以及影响到群众生产生活的地区，由上级财政通过转移支付、项目支持等方式给予合理补偿。

(六)公民权益维护

公民权益的维护是社会管理尤为突出和重要的具体职能。维护公民权益，就是在党和政府的主导下实现好、维护好、发展好公民个人或者组织的权益。建设公民权益的维护职能，社会管理部门必须建立公民权益维护机制。第一，建立畅通有序的民意表达机制。建立畅通有序的民意表达机制，一要健全和完善群众来信来访制度、领导干部联系群众制度、民意调查制度、听证会制度、民主协商对话制度，使社会管理部门能够通过制度安排深入了解社情民意。二要完善各种领导“热线电话”，探索党代表、人大代表、政协委员“热线电话”，开辟“网络领导邮箱”、“网络领导博客”“网络民意调查”“网上在线交流”等新的网络民意表达渠道。三要充分发挥工会、共青团、妇联、居民委员会、村民委员会、行业协会等群团组织或其他社会组织的作用，通过它们及时向党和政府反馈本组织及其成员的利益诉求。四要建立健全党和政府公开办事制度，满足民众的知情权、参与权和监督权，以便他们通过正式的渠道表达自己的利益诉求，五要通过各种媒体耐心引导和帮助民众采取理性、合法、正当的方式，规范有序地进行利益诉求和表达，防止别有用心的人充当幕后推手，兴风作浪、激化矛盾。第二，建立积极稳妥的矛盾调处机制。建立积极稳妥的矛盾调处机制，一是在利益矛盾和纠纷尚未发生之前，应建立利益矛盾和纠纷处置预案，实现超前预防；或者对重点、难点问题进行及时排查和疏导，将矛盾和纠纷的苗头消灭在萌芽状态，实现超前防范。二是在利益矛盾和纠纷发生之后，应运用政策、法律、经济、行政、教育、协商、疏导等手段进行综合调处；应发动领导机关、涉事单位、信访机构、公安部门、有威望的群众代表、当事人亲属朋友进行联合调处；应采用人民调解、行政调解、司法调解等方法进行多方位调处；应建立督查督办制度进行及时调处；应发挥基层自治组织的作用，将矛盾和纠纷化解在基层，做好基层调处。三是在利益矛盾和纠纷调处结束之后，应对处置情况进行检查、跟踪、回访，对调处责任人进行绩效考核，对调处不作为的行为进行责任追究。第三，建立科学合理的利益协调机制。建立科学合理的利益协调机制，一要以科学发展观为指导，凡是想问题、办事情都要把民众利益放在首位，都要将维护公众利益作为一切工作的出发点和落脚点。二要教育和引导民众通过诚实劳动、合法渠道获取自己的正当利益，帮助公民正确处理个人利益与集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系。三要运用财税政策、货币政策、产业政策、社会保险政策、社会福利政策、财政转移支付政策、收入分配政策等调节资源和利益在全社会的公平分配。四要建立合理的利益补偿机制，对由于服从国家或集体大局而使自身利益受损的公民、组织或地区，国家应该给予一定的利益补偿。第四，建立有效管用的权益保障机制。一是依法保障公民个人或组织享有参与国家政治生活、社会管理的政治权益。二是依法保障公民个人或组织享有生产劳动、物质利益、财产拥有等经济权益。三是依法保障公民个人或组织享有公共教育、文化活动和科学研究等文化权益；四是依法保障公民个人或组织享有社会保障、物质救助、资源环境、公共安全等社会权益。

(七)社会保障服务与管理

社会保障是国家通过法律或制度安排，对因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力，或因自然灾害和意外事故等原因而面临生活困难的社会成员给予一定的物质、经济帮助或提供一定的公共服务，从而保证其基本生活正常进行的管理活动。社会保障服务与管理作为提供公共产品的一种方式，既是社会管理的具体职能，也是公共服务的具体体现。建设社会保障服务与管理职能，社会保障部门必须认真做好以下工作：一要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。二要在事业单位分类改革结束以后，接着改革机关事业单位和企业的社会保险制度，完成企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，以解决企业和机关事业单位社会保险差距较大的现实问题。三要在整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度的基础上，建立起能够有效统筹城乡居民基本养老保险和基本医疗保险的新制度，让城乡居民都能平等地共享社会保障待遇和管理资源。四要想方设法开辟社会保障基金筹资渠道，解决社保资金缺口问题；同时，应建立健全社会保险基金投资运营制度，加强社保基金监管力度，确保基金安全和保值增值。五要不断完善社会救助体系和社会福利制度，鼓励和保护慈善事业的发展，积极做好优抚安置工作，确保低收入者和特殊困难人员的基本生活能够得到切实保障。六要通过进一步深化改革，整合有关社会保障管理方面的人力、物力和财力，提高基层社保经办人员素质，改善基层社保机构工作条件，简化社保经办手续和流程，提高社保工作的规范化、信息化、专业化水平，建立标准统一、全国联网的社会保险管理信息系统。

(八)信息网络管理

信息网络是指传递信息的电子通道，就是通常人们所说的互联网技术。作为社会管理具体职能之一，信息网络的管理是指对所传递的信息以及承担传递信息功能的网络的管理。建设信息网络的管理职能，社会管理部门必须针对现存问题抓好以下工作：第一，加强对网站的管理。主要是加强网站域名的申请、注册、备案管理，健全信息网络市场准入制和分级制，强化信息网络从业人员的教育培训，强化信息网络企业的社会责任，加大对各种网站的巡查力度，依法查处非法网站和违法从业人员。同时，支持互联网企业成立行业协会、制定行业规则、进行行业自律，推动信息网络健康发展。第二，加强对网民的管理。主要是加强网民网络法制和道德教育，增强网民网络法制意识，提高网民网络道德水平。同时，加强信息网络行为规范建设，重点规范网民上网行为，增强网民文明上网、理性上网、上网守法的自觉性。第三，加强网络信息传播的管理。主要是利用先进技术，及时监测、审查、过滤、隔离、查处有害信息，包括危害个人或组织的不良信息、危害国家安全和社会稳定的反动言论，把信息网络建设成为传播先进文化的新途径、公共文化服务的新平台、人民健康文化生活的精神家园。第四，加强网络信息安全的管理。主要是加强网络信息安全高级技术人才培养，建立网络信息安全保障机制，以防止网络信息被个人、组织或他国秘密窃取。2013年美国原中情局雇员斯诺登揭露的美国对他国信息网络进行秘密监控的“棱镜”项目计划曝光，已经警示相关部门必须高度重视网络信息安全管理工作。第五，加强网络运行安全的管理。主要是加快网络安全技术开发研究，特别要加快防病毒技术、防火墙技术、防攻击入侵技术、加密与认证技术的开发与研究，推出新的网络安全产品，加强信息网络安全防范，以保障信息网络运行的安全。第六，加强网络虚拟社会的管理。网络虚拟社会是随着互联网技术的发展而产生的人们在网络空间中模拟现实社会情境进行信息沟通和互动的一种社会关系模式。加强网络虚拟社会的管理，主要包括加强网络犯罪的管理、加强网络舆论的管理、加强网络群体性事件的管理、加强网络论坛的管理、加强虚拟社区的管理等内容。

三、社会管理运行职能

社会管理运行职能，是社会管理运行中以公共组织为核心的多元管理主体所应该履行的职责和功能。社会管理的运行职能体系可以从以下九个方面进行构建。

(一)社会认识

认识是人的头脑对客观世界的反映，是人们对客观事物的认知和识别。而社会认识就是人们对社会现象、社会过程的认识。具体来说，就是人们对整个社会系统运行规律的了解和把握，是对政治活动、经济活动、文化活动、社会活动在内的整个社会系统的运行现状及其发展趋向的了解和把握。社会认识是社会管理的首要运行职能。社会认识具有实践性、客观性、系统性、全面性、抽象性、反复性、发展性等特点，它要求及时、全面、准确地把握社会信息。在社会管理中开展社会认识活动虽然具有很多困难，但通过努力又是可以做到的。建设社会认识职能，要求做到去粗取精、去伪存真，透过社会现象看到社会本质，其目的是解释社会、规范社会、改变社会。

(二)社会预测

所谓预测，是指人们利用知识、经验和工具等手段，在对事物过去、现在进行认识的基础上，对事物的未来或未知的状况做出估计、分析、推测和判断的一种思维过程。它是将未来事件或事物的未来的可能性空间缩小到一定程度，以造福于人类的一种活动。社会预测是在社会认识的基础上进行的社会管理运行职能，是人们在从事各种社会活动时，对可能产生的、影响社会发展的各种后果事先提出的有依据的、比较符合客观规律的预期和测定，是人们依据已有的社会认识情况，运用科学方法，对未来可能出现的社会现象、社会心理、社会关系、社会结构、社会生活、社会矛盾、社会问题、社会事件等方面的预期和判断。社会预测具有超前性、试探性、可检验性等特点。社会认识精确，社会预测才会相对准确。社会预测按照不同的标准可以划分为不同的种类。正确的社会预测具有重要的价值，它是进行科学的社会决策的前提条件。建设社会预测职能，要求社会预测必须遵循一定的社会预测程序和科学的社会预测方法。

(三)社会决策

何谓“决策”，简言之，“决策就是做决定”，就是为了解决问题而做出相应的对策。而社会决策就是为了解决社会问题，实现社会管理的目标而对多个行动方案进行分析、论证和优选的过程。社会决策包括认识现状、识别问题、分析问题、拟订方案、选择方案、使方案生效等一系列环节。社会预测是社会决策的前提条件，它贯穿于社会决策的全过程；而社会决策是社会管理运行的关键性职能，社会决策贯穿于社会管理的始终和方方面面。社会决策按照认识形式的不同，分为经验决策、理性决策、直觉决策；按照社会决策影响时间长短的不同，分为长期决策和短期决策；按照决策者所处层次的不同，分为高层决策、中层决策、基层决策；按照决策的条件和后果的不同，分为确定性决策、风险型决策、不确定性决策；按照问题的重复程度的不同，分为程序化决策和非程序化决策，等等。建设社会决策职能，必须贯彻民主的原则、科学的原则。贯彻社会决策的民主原则，要求树立民主决策的观念、完善民主决策制度、注重民主决策程序。贯彻社会决策的科学原则，要求遵循决策信息准确全面、科学预测、方案可行、对比选优等原则。

(四)社会计划

所谓计划，简言之，就是“设计和谋划”，具体来讲就是指人们为了实现既定的决策目标而对各项具体管理活动及其所需的人力、物力、财力等资源所进行的设计和谋划。而社会计划，就是社会管理部门为了实现既定的社会发展目标，针对现实社会发展状况而对具体的社会管理活动以及所需要的人力、物力和财力所进行的设计和谋划。社会管理中的社会计划通常包括五个六方面的内容：一是社会管理部门应该做些什么工作；二是为什么要做这些社会管理工作；三是谁去做这些社会管理工作；四是在什么地方做这些社会管理工作；五是在什么时间做这些社会管理工作；六是怎样做好这些社会管理工作。社会计划具有如下特点：一是社会计划为社会发展目标服务；二是社会计划为后面社会组织、社会沟通、社会协调、社会预警、社会控制等运行职能的展开提供根据；三是社会计划覆盖社会管理工作的方面面面；四是社会计划涉及错综复杂的各种社会关系和社会活动；五是社会计划面向未来，具有前瞻性；六是社会计划注重成本和代价；七是社会计划没有终点，具有连续性。社会计划是社会系统持续运行的保证，它是我们联系未来的桥梁。社会计划的运行过程是社会决策的组织落实过程。社会决策是社会计划的前提，社会计划是社会决策的逻辑延续。建设社会计划职能，必须遵循制订社会计划的原则、程序和方法，完成社会管理的任务，实现社会发展的目标。

(五)社会组织

“社会组织”一词可以从静态和动态两个方面加以理解。静态的“社会组织”是指人们在社会活动中为了实现特定目标而有意识地组合起来的群体。而这里的“社会组织”则需要从动态方面加以诠释。它是指在社会发展目标已经确定的情况下，对实现社会发展目标所必需的各项社会管理活动加以分类组合，并根据社会管理宽度原理，划分出不同的社会管理层次和部门，将监督各社会管理活动所必需的职权授予各层次、各部门的主管人员，以及规定这些层次和部门间的相互配合关系。从“社会组织”的动态含义来看，社会组织职能主要包括四个方面的工作：一是根据社会管理目标，设计和建立一套社会管理组织机构和职位系统；二是确定社会管理组织机构中的职权关系，从而把社会管理组织机构上下左右联系起来；三是与社会管理的其他职能相结合，以保证所设计和建立的社会管理组织机构有效地运转；四是根据社会管理组织机构内外部要素的变化，适时地调整社会管理组织结构。由此可以看出，建设社会组织职能，应遵循以下基本原则：目标导向原则、分工协调原则、权责一致原则、统一指挥原则、集权与分权相结合原则、精干高效原则、稳定性与适应性相结合原则。

(六)社会沟通

沟通是指信息、情况、思想的传递和交流，是信息传递主体通过一定的载体将某一信息、情况、思想、情感传递给信息接受者，并期望信息接受者做出反馈、给予回应，以求得相互理解、消除隔阂、畅通情感、统一思想、达成共识的过程。而社会沟通就是指在社会活动中,社会管理者通过某种恰当的载体或渠道，将某一社会意识、社会信息、社会政策、思想情感传递给社会个人、群体或者组织，以便互通情况、相互交流、相互影响、相互支持的行为过程。社会沟通既有在社会系统内部依据明文规定的原则和渠道进行的信息传递和交流，也有在社会系统内部通过非明文规定的渠道而进行的非正式沟通。社会沟通有利于安抚社会公众、控制社会秩序；有利于调动社会力量、整合社会资源；有利于促进社会民主、完善社会决策；有利于统一社会思想，协调社会行为。建设社会沟通职能，需要遵循沟通目标明确具体、沟通信息准确完整、沟通时机及时有效、沟通形式灵活应变、沟通结果互动反馈等原则。社会管理者只有认真主动地接受来自社会系统外部的信息，并向社会公众及时准确地输出社会系统内部的信息，确保二者在思想和行动上产生良性互动，才能保证社会的协调发展。

(七)社会协调

“协调”简单地说就是协同一致、配合得当。它是指在管理活动中为了实现组织的预期目标，管理主体通过与管理对象或相关部门进行有效沟通以求得行动上的协同配合的活动。从协调的定义可以看出，沟通是协调的前提，协调是沟通的结果。社会协调是指社会管理者在社会沟通的基础上，对不同组织、群体和个人之间的社会关系、社会利益、社会矛盾进行调节或调整，以求得社会系统各个要素相互协调、相互配合，保持社会良性运行、和谐发展的活动。做好社会协调工作，有助于减少社会组织、社会群体、社会系统的无序性，使之回到动态平衡状态。建设社会协调职能，关键是在准确把握社会关系、社会利益失衡现状的基础上，深入分析问题产生的具体原因，采取相应的对策措施，对症下药，对问题加以解决。同时，在进行社会协调工作过程中，必须坚持统筹兼顾、公平公正、民主协商等原则。

(八)社会预警

“预警”顾名思义就是预告紧急危险情况，警示加以防范和应对。它指的是管理者在事件发生之前，根据以往总结的规律或现在观测到的可能性前兆的判断，向有关部门或社会公众预告紧急危险情况，警示相关部门和人员提前做好准备加以防范和应对，以避免或减少危害所带来的损失的行为过程。而社会预警就是社会管理者根据所掌握的社会发展情况和以往的经验教训，把可能出现的影响社会系统正常运行的社会风险或社会危害事件提前向相关部门和人员发出诫告，警戒相关部门和人员提早准备应对之策，尽可能地化解社会风险，避免或减轻可能发生的社会危害事件对社会发展造成的影响。社会预警对社会稳定和社会发展有着重要意义。社会预警具有科学性、系统性、预见性、警示性、紧急性等特点。建设社会预警职能，关键是建立健全社会预警体系，提高社会管理部门预防和化解危害公共安全和社会稳定发展事件的能力。

(九)社会控制

“控制”是管理学中的专业术语，它是指为了实现组织发展目标，管理者在制定标准的基础上，依据一定的程序和方法，对照标准检查和衡量组织计划完成情况，并采取行动纠正计划执行中出现偏差的活动过程。而社会控制，是指在社会发展过程中，社会管理部门根据社会发展目标和要求，运用各种手段和方法，对社会组织及其成员的行为进行约束和规范，以促使社会系统正常运转，确保社会持续、稳定、有序发展的活动过程。社会控制既包括社会管理部门对偏离社会规范要求的组织或个人的行为加以纠正，也包括社会管理部门对社会组织及其个人进行社会规范的引导和教化，同时还包括对符合社会规范的行为加以鼓励和提倡。社会控制具有控制方法的灵活性、控制手段的人本性、控制把握点的关键性、控制标准的合理性、纠正偏差的有效性等特点。加强社会控制，有利于维护社会秩序的稳定，实现社会发展的目标。建设社会控制职能，必须紧紧围绕社会发展目标和发展计划，牢牢把握住社会控制的难点和关键环节，时刻掌握社会发展趋势，妥善处理社会发展中出现的突发事件，尽量避免或减少社会危机事件的发生。

结语

通过以上分析，可以得出这样的结论：社会管理职能体系可以从社会管理基本职能体系、具体职能体系和运行职能体系三方面进行构建。在加强和创新社会管理过程中，以社会管理职能体系构建理论为指导，有助于实现社会管理机构职能配置的科学化、效能化，有助于科学、规范地实施社会管理，提高社会管理预期绩效，实现社会和谐、稳定、健康发展。

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The Establishment of Social Management Functional Systems in China

LIU Wen-guang

(Institute of Politics and Public Administration, Yunan Minzu University, Kunming, 650031, Yunnan, China)

Abstract:The social management functional systems of China include three parts: the basic system, the specific system and the operational system. Among them, the basic functions of social management can be established from seven aspects: regularizing social behaviors, coordinating social relations, solving social problems, dissolving social contradiction, improving social justice, preparing for social risks, and stabilizing social development. And the detailed functional system be structured from eight aspects: population management and service, service and management about employment, the adjustment of relations about income distribution, the management of social security and ecological environment, the protection of civil rights, the service and management of social insurance, and the management of information networks. The operational system of social management be built from nine aspects, social recognition, social prediction, social decision making, social planning, social organization, social communications, social coordination, social precautions, and social controlling.

Keywords:social management;functional systems;basic functions; detailed functions; operational functions

〔责任编辑：左安嵩〕