中国深化财税体制改革面临的难点

张丽华，闻 勇

(1.云南财经大学 财税研究所，昆明 650221；2.云南大学 经济学院，昆明 650091)

·经济增长与经济发展·

中国深化财税体制改革面临的难点

张丽华1，闻 勇2

(1.云南财经大学 财税研究所，昆明 650221；2.云南大学 经济学院，昆明 650091)

财税体制改革涉及中央与地方、政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与百姓，以及部门之间的权力与权益的调整。目前，深化财税体制改革面临着现代财政制度理论研究与实践探索的不成熟、难于稳定税负、难于建立公开透明预算、重点支出保障与财政收支增幅或GDP增幅脱钩、事权与支出责任和财权关系难于处理、政府性债务预算管理与监管难六大难点。可以看出，其难度之大，所需的不仅是时间与空间的组织与运作，改革顶层设计的科学与周密，还需对改革可能出现的困难与难点做出前瞻性的预测与应对策略。

财税体制改革；现代财政制度；稳定税负；政府性债务

2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，这彰显了财税在国家进一步改革开放、国家治理体系与政府治理能力中的重要地位。财税体制改革能否顺利推进和成功，关系到国家全面深化改革的成功和改革目标的实现，关系中国经济社会能否稳定持续健康发展。应该看到，财税体制改革涉及中央与地方、政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与百姓，以及部门之间的权力与权益的调整，其难度之大，所需的不仅是时间与空间的组织与运作，还需改革顶层设计的科学与周密，更需对改革可能出现的困难与难点做出前瞻性的预测与应对策略。本文意在探索深化财税体制改革可能面临的难点，以期为改革做一点前瞻性的分析。

一、现代财政制度理论研究与实践探索的不成熟带来的难点

党的十八届三中全会首次提出了现代财政制度概念，作为一种新型的国家财政制度，其理论和实践尚处于一种探索的状态，既是探索，意味着该制度的不成熟。

1.概念界定的不成熟。学界与实践部门不乏对现代财政制度进行讨论，许多学者从不同的视角解读现代财政制度，如百度全科将其定义为“科学的财税制度是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”许安拓认为，现代财政制度应涵盖宏观目标、实现目标的主体构成及关系、具体实施的手段及路径三方面的内容；卢洪友从国家治理的角度，将现代财政制度界定为重新认识财政与市场、财政与社会，以及财政治理在政府治理中的职能作用[1]；楼继伟从体系、功能、机制上概括现代财政制度提出，现代财政制度既是对现行财税体制和制度的继承与创新，又是适应国家治理现代化新形势，对财税体制等基础制度的系统性重构。遗憾的是，至今未有一个统一并得到公认的定义，甚至上述研究也不是真正意义上的含义界定，百度全科讲的是财税制度的作用，许安拓讲的是现代财政制度涵盖的内容，卢洪友讲的是财政的职能范围与作用，楼继伟从体系、功能和机制上界定现代财政制度是否全面、系统和科学。可见，现代财政制度的基本概念至今难于做到清晰和统一，何谈建设与改革？因此，从国家层面为现代财政制度确定一个统一、规范、科学的定义已迫在眉睫。

2.内容界定的不成熟。楼继伟认为，现代财政制度应包括三方面的内容，即政府预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。也有一些学者以十八届三中全会精神为依据，引申出现代财政制度应包括立法、事权、税制、税负、预算透明、效率等内容。马骁和周克清(2014)从治理的角度，提出现代财政制度的核心目标是构建政府、市场、社会的新型组合关系，或者说为这种新型组合关系奠定制度基础和财力保障。石亚军和施正文(2014)认为，现代财政制度是公共财政，要求财政的职能主要是提供充足的公共产品，保障和改善民生。张俊伟提出了现代财政制度内涵的五大特征：现代财政是统一、全面的财政，是法治的财政，是高效的财政，是透明、可问责的财政，是稳固的、可持续发展的财政。还有部分学者并未直接界定和研究现代财政制度的内容，而是从不同维度探索现代财政制度建设，如马骁和周克清提出，现代财政制度必须以国家治理体系和治理能力的现代化作为逻辑起点。由此可见，现代财政制度的理论研究还很滞后，学界零散碎片化的研究彰显了理论研究的不成熟和不系统。现代财政制度到底涵盖哪些主要内容，它与20世纪末中国建立并已实施的公共财政制度是否一致，如果不同，区别何在？它是一种新的制度供给还是原有制度的一种改善？诸多疑问不仅使学界感到困惑，也影响到实践部门工作与改革的推进。

笔者认为，现代财政制度应是以现代公共财政为核心和基础的，原因有三：首先，党的十八届三中全会决议提出的全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，全面深化改革以及国家治理体系和治理能力现代化的核心和首要任务就是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。财政作为国家治理的基础和重要支柱，处理好政府与市场的关系同样是建立现代财政制度的核心和首要任务，而界定政府与市场的边界恰恰是公共财政的理论基础与前提。因为公共财政是市场经济条件下的政府财政，其实质就是市场经济财政，它鲜明地揭示了市场在资源配置中的决定性作用范围和政府在市场失灵领域(只限于公共服务领域)的作用范围，为避免政府“缺位”和“越位”，必须为政府提供公共产品的范围划出明确的界限，而这一界限划定的正确选择，不是由政府自己而是由立法机关进行立法规范。其次，新一轮财税体制改革是建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，法治性和民主性为其重要特征已成为共识。这与党的十八届三中全会提出的“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”等精神相一致。作为国家治理体系中的重要组成部分，政府预算治理体系与治理能力的核心同样体现在财政的法治性与民主性，这与公共财政的“预算法治”和“民主财政”的要义不谋而合。最后，在党的十八届三中全会设定的深化财税体制改革的目标中，完善立法、透明预算、提高效率是公共财政法治性、公开性、高效率特征的集中体现。可见，党中央确立的现代财政制度与公共财政制度一脉相承，只不过前者涵盖的内容与含义更广泛。

二、稳定税负与财税改革的难点

近几年，在相关国际组织发布的各国税负水平报告中，中国排名世界第二位、亚洲第一位。2013年，全国仅公共财政预算收入(130 292.64亿元)一项就已达到中国人均万元的规模，加上政府性基金、国有资本经营收益、社会保险基金预算收入，规模为218 698.17亿元，人均16 000元，如果再加上未纳入预算的非税收收入，人均税负更高。税负过高，严重影响中国实体经济健康发展，也成为影响中国居民收入和生活水平的关键因素之一，最终将阻碍中国经济转型和深化改革[2]，为此，减税的呼声不断高涨。当然，考虑到目前中国诸多民生问题还需政府去解决，许多财政支出的不可缺甚至呈刚性状态，大幅度降低税负不可能做到，但至少不能再增加税负。

稳定税负是党的十八届三中全会决议中确定的财政改革目标之一，但要在今后的财税体制改革中做到稳定税负，恐怕亦有难度。一是目前已推出的“营改增”，虽然在一定程度上降低了企业的税负水平，但由改革引发的地方政府财政收入的大幅减少，地方政府财权与事权不匹配导致的财政收支缺口大幅度扩大的矛盾急需解决。目前，学界与中央相关部委的思路，基本倾向于通过扩大消费税征收范围，从生产领域扩至消费领域，广泛征收消费税，将消费税由中央独立税种改为中央与地方的共享税，以弥补地方政府由于“营改增”收入减少的部分。消费税改革是否影响税负水平，取决于消费税增收所提高的税负水平是否等于“营改增”减收所降低的税负水平，如果前者大于后者，税负水平的上升在所难免。二是作为地方主体税种的房产税虽然涉及诸多原有房产税种的整合，但保有环节的房产税的开征，完全属于新税的范畴，其涉及面很大，直接影响大多数居民的生活水平，如果没有其他明显的减负措施予以平衡，居民税负的增高是不容否认的事实。三是资源税的改革完善和环境税的开征，无疑将提高企业税负。由此可见，如果不结合财政体制改革，稳定税负可能变成一句好听但难于做到的空话。

笔者认为， 稳定税负不应更多地从增加新税种为主体思路的税制改革上寻找出路， 而应该从各级政府之间尤其是中央与地方政府间财权与事权的匹配改革， 包括以支出责任的重新划分为主要内容的财政体制改革上寻找出路。 全国财政收入规模大， 现在的主要问题是各级政府间财力分配不平衡， 需要做的是如何在各级政府间科学合理地分配好现有财政收入的“大蛋糕”， 通过财政体制改革， 真正实现各级政府事权与财力相匹配。

三、公开透明预算建立的难点

所谓政府预算的公开性，即政府收支活动的透明性，政府所有的收支计划和活动过程，除了某些特殊的例外，不仅须向议会(中国向人大)和社会公众公开，还须接受社会公众、议会和社会舆论的监督(张馨，2004)。按照张馨的观点，公开性就是透明性，二者合一。但现实中，有部分人却分割开两个概念，认为透明不一定公开，公开不一定透明，何谓真正意义上的公开透明，透明与公开是何关系等问题急需澄清。

笔者认为，公开是透明预算的基本要求，透明是公开预算的必然结果，没有公开何谈透明。要做到公开透明的预算，至少要做到以下三点：一是预算的法治化，包括政府预算的法治性和政府的依法行政。政府预算的法治性是透明预算的基础，实现了法治预算，也就实现了透明预算。政府的依法行政是透明预算的基本前提，只有实现了政府的依法行政，成就了政府预算的法治化，才能做到透明预算。二是预算权的合理配置，包括政府对预算的决策权、财政部门对预算的分配权、各预算单位对预算的使用权、人大对预算的审查监督权、公众或纳税人对预算的决定权。在现代代议制下，人大作为公众或纳税人的代表，通过法律手段为公众行使预算决定权，因此，人大的预算权包括最终预决算的决定权(即预决算的审批权)和预算过程(包括预算编制与执行过程)的审查监督权。从权力属性的划分看，预算的决策权、分配权、使用权均属于预算的行政权，预算的审查监督权和决定权属于预算的民主权；从预算权力的归属看，预算的行政权源于公众的授权，是社会公众赋予政府的预算权力，实现公众对预算行政权的控制与约束体现为立法机构即人大对预算的审查监督。因此，在民主财政情景下，民主权决定行政权，而预算的民主权的贯彻实施，须以透明预算做保障，政府预算信息的全面公开，是预算民主权得以实现的关键。三是强化预算的外部监督。透明预算客观上要求以外部监督为主，要让政府预算在阳光下运转，就必须使其从政府自我监督为主的模式中走出来，接受人大、社会公众和新闻媒体的监督。

四、重点支出保障与财政收支增幅、GDP增幅脱钩的难点

目前，与财政收支增幅或GDP增幅挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社会保障和计划生育七类。据统计，2012年仅财政安排的这七类重点支出即占全国财政支出的48%。可见，与财政收支增幅或GDP增幅挂钩的重点支出基本属于民生支出。从财政预算管理规范化层面，重点支出挂钩机制存在许多问题，有其产生的背景。长期以来，由于中国财政预算管理过于粗放，预算法制化、透明公开化严重缺失，人大与社会公众监督弱化，导致重要的民生支出难于得到保障，正是在此背景下，为了保障重要的民生支出，政府通过相关的立法，建立重点支出挂钩机制，解决财政法规无法解决的民生支出保障问题。应该承认，重点支出挂钩机制在特定发展阶段为促进民生等重要事业发展发挥了积极作用。其所滋生的预算职能弱化、财政支出结构固化、不利于部门职能转换等问题需要改革，但在现行不完善的财政管理体制下，能否通过预算安排和财税政策保障重要的民生支出，尤其在中国现阶段人大预算监督与社会公众监督十分不健全的条件下，通过何种手段保障政府预算安排向民生支出倾斜是深化财税体制改革急需解决的难题。

五、事权与支出责任和财权关系处理的难点

1994年，分税制改革有效地解决了“两个比重”(即财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政总收入的比重)下降的问题，在大大增强中央宏观调控能力的同时，也滋生出各级政府财权事权不匹配、地方政府财政收支缺口不断扩大的问题。解决各级政府财权事权不匹配的问题，特别是解决基层政府财力严重不足的问题成了近十年来财政体制改革的重点。无论学界还是政府决策部门，在保持原有事权格局和财力分配不变的情境下，基本将改进转移支付制度作为解决问题的主体思路和推进路径，这在一定程度上解决了基层政府财力不足的问题，但未能从根本上解决地方政府事权与财力不匹配的问题。地方政府在自身财力严重不足的情况下，一方面，争取更多中央转移支付资金；另一方面，通过“土地财政”获取土地收入，甚至利用大量的融资平台借债，以弥补财政收支缺口，由此财政风险、政府债务风险和金融风险应运而生。这充分凸显了改进转移支付制度对各级政府财权事权匹配的调整作用已达到极限，此路已走到了尽头，需要开辟新的思路。

而解决的思路无外乎两种：一是事权不变，调整财权；二是财权不变，调整事权。上述两种思路如果处理得好，都能解决各级政府财权与事权不匹配的问题。十八届三中全会决议提出的建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权与支出责任，基本出自于第二种思路。这一思路的前提是无论中央还是地方政府，都须抛弃本位主义，破除部门利益至上的障碍，从有利于国家治理和提高各级政府治理能力的层面进行彻底的事权调整。如果各级政府都固守原有的利益格局，不愿让渡部分利益，事权调整的科学合理性将难于保证，最终将难于实现改革的初始目标，关系全国民生的事权(如基础教育、公共卫生、社会保障)的归属将成为事权改革的最大难点。

笔者认为，此次建立事权和支出责任相适应的制度改革，重点应放在中央事权与支出责任的调整上。中央应通过事权调整，主动承担与全国性公共产品相关的事权与支出责任，解决长期以来中央本级支出占全国财政支出比重过小的问题，这需要中央跳出一切靠转移支付解决的传统思路，摆脱以往中央既要出钱，又不得不背“推卸责任”的罪名。因此，中央上收事权，应通过本级支出展现出来，一些事项需要地方具体实施，应采取购买公共服务的形式，向社会公开招标，允许地方政府与其他一切具备条件的市场主体一起公平竞争，中央向公共服务的供给方直接拨付资金，其程序和作用应与政府采购相同。同时，地方政府通过承担中央公共项目生产所获资金，在管理上应与本级收支科目区别开来。

六、政府性债务预算管理与监督的难点

2011年初和2013年底，国家审计署公布了两次大规模的政府性债务。从公布的政府性债务规模来看，虽然都在可控范围内，但债务风险已显现。为此，国务院与财政部为了强化政府债务风险管理，先后出台了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》《财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》《财政部关于地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》等法规条文，并将债务管理和风险防范列入干部考核指标体系，从而有力地促进了地方各级政府性债务的预算管理与监督。与此同时，许多省政府也出台了《政府性债务管理办法》，建立了政府性债务偿还准备金制度，有的还不同程度地建立了政府性债务风险防范预警机制。然而，地方各级政府在债务风险管理的实践中，碰到了自身无法解决的难题，即由于现行预算法规定地方政府不得举债负债，导致在政府收支分类改革中，未设计任何涉及地方政府债务的相关科目，虽然近年来财政部将地方政府性债务划分为一般债务和专项债务，并出台了相关文件要求地方将一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理，但上述管理措施不仅缺乏法律依据，还缺乏统一规范的管理方式。财政预算管理的难点必然延伸至人大对政府性债务的监督，人大同样面临缺失统一规范的监督范式和法律依据的难题。因此，各省地方政府与人大强烈呼吁中央及全国人大对政府性债务管理与监督的顶层设计。笔者认为，中央与全国人大应尽快形成顶层设计方案，并根据方案出台政府性债务管理与监督条例与办法，财政部应尽快启动2007年政府收支分类改革的修订工作，将地方政府性债务管理纳入政府收支分类科目管理，从而为地方政府性债务的统一规范管理与监督提供法理依据和制度保障。

[1] 卢洪友.从建立现代财政制度入手推进国家治理体系和治理能力现代化[J].地方财政研究，2014，(1)：6-11.

[2] 刘振亚，陈宇.基于税收超额负担国际比较的中国税收分析[J].商业研究，2013，(8)：135-138.

[责任编辑：房宏琳，曾 博]

2015-09-14

国家自然科学基金项目(71063023)

张丽华(1956—)，女，二级教授，从事财税理论与政策研究；闻勇(1983—)，男，博士研究生，从事财税理论与政策研究。

F812.2

A

1002-462X(2015)12-0113-04