争议海域油气资源共同开发中的第三方权利——中国在南海共同开发中的实践及权利维护

张丽娜

(海南大学 法学院，海口 570228 )

·法治文明与法律发展·

争议海域油气资源共同开发中的第三方权利
——中国在南海共同开发中的实践及权利维护

张丽娜

(海南大学 法学院，海口 570228 )

争议海域油气资源共同开发中第三方权利产生的主要依据是国际条约、国家主权及主权权利和特许协议。如何正确处理这一权利问题对中国在南海油气资源共同开发的实践具有重要意义。在中国参与南海油气资源共同开发时，应对其他国家的相关权利予以尊重，其中包括航行权和飞越自由、其他国家的主权及主权权利和基于特许协议而产生的先存权等。在中国没有参与共同开发的情况下，南海周边国家之间的共同开发协议如果侵害了中国作为第三方的权利，中国应及时采取必要措施，维护中国的相关利益。

第三方权利；南海；争议海域；共同开发；先存权

海洋油气资源共同开发主要有两种类型：一种是跨界共同开发，即海洋划界已确定的共同开发；另一种是争议海域的共同开发，即划界前在主张重叠区域的共同开发[1]。本文所指的共同开发是后者，即争议海域的共同开发。本文所指的第三方是签订海洋油气资源共同开发协议当事方以外的有关国家、机构或个人。此类第三方权利有些依据国际法规则产生，有些依据国家主权或主权权利产生，还有些依据一国的特许协议产生。在争议海域进行油气资源共同开发势必会涉及第三方的权利问题。因此，如何正确处理这一权利问题对中国海洋油气资源共同开发的实践具有重要意义。虽然中国在南海和周边国家的海洋划界基本没有确定，争议海域面积较大，但中国一直在积极推动和周边国家的共同开发活动。在中国参与的共同开发中，应该正确对待和处理好第三方的权利问题。同时，中国周边的许多国家也在积极进行共同开发活动，他们的行为也会涉及中国作为第三方的权利问题。当中国作为第三方的权利受到侵犯时，我们也应该采取措施积极应对。

一、争议海域油气资源共同开发中第三方权利要求的依据

(一)依据国际法规则

海洋油气资源共同开发权以及共同开发中涉及的第三方权利均可以从《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中找到依据。《公约》第56条(a)规定，沿海国在专属经济区内有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利”。同时，《公约》第77条规定，沿海国对大陆架的权利包括：“1．沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利。2．第1款所指的权利是专属性的，即如果沿海国不勘探大陆架或开发其自然资源，任何人未经沿海国明示同意，均不得从事这种活动。3．沿海国对大陆架的权利并不取决于有效或象征的占领或任何明文公告。4．本部分所指的自然资源包括海床和底土的矿物和其他非生物资源，以及属于定居种的生物，即在可捕捞阶段在海床上或海床下不能移动或其躯体须与海床或底土保持接触才能移动的生物。”据此，油气资源共同开发应发生在专属经济区和大陆架区域。所以,这一区域内的第三方权利值得注意。

《公约》在专属经济区和大陆架制度中对第三方权利的规定主要体现在第58条和第78条上。《公约》第58条规定，在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。*第87条为公海自由的规定，“1.公海对所有国家开发，不论其为沿海国或内陆国。公海自由是在本公约和其他国际法所规定的条件下行使的。公海自由对沿海国和内陆国而言，除其他外，包括：(a)航行自由；(b)飞越自由；(c)铺设海底电缆和管道的自由，但受第六部分的限制；(d)建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由，但受第六部分的限制；(e)捕鱼自由，但受第二节和第十三部分的限制。2.这些自由应由所有国家行使，但须适当顾及其他国家行使公海自由的利益，并适当顾及本公约所规定的同“区域”内活动有关的权利。”《公约》第78条规定，沿海国对大陆架的权利不影响上覆水域或水域上空的法律；沿海国对大陆架权利的行使，绝不得对航行和本公约规定的其他国家的其他权利和自由有所侵害，或造成不当的干扰。同时《公约》第79条第2款规定，沿海国除为了勘探大陆架，开发自然资源和防止、减少及控制管道造成的污染有权采取合理措施外，对于铺设或维持这种海底电缆或管道不得加以阻碍。

从以上规定可以看出，第三方在专属经济区和大陆架上的权利主要包括航行权和飞越自由，以及铺设海底电缆和管道的权利。但应特别注意的是，沿海国的油气资源共同开发权优于其他国家在相同海域铺设海底电缆和管道的权利。由此，根据《公约》的规定，海洋油气资源共同开发中涉及的第三方权利主要是航行权和飞越自由。

(二)依据国家主权及主权权利

国家主权是一国具有独立自主地处理其对内和对外事务的最高权力。主权权利是海洋法上的重要概念，可以被看作是主权派生的权利。根据《公约》的规定，主权及主权权利是一国在某一海域进行油气资源开发的主要依据。争议海域油气资源的共同开发是相关国家在海域划界未完成时的一种临时安排。既然海域划界尚未完成，那么，该争议海域就可能存在若干国家的主权或主权权利要求。在争议海域油气资源的共同开发中，第三方的主权或主权权利有可能被忽视或被排斥，而他们会基于主权或主权权利对此提出要求。在实践中，这种排斥行为主要表现为两种形式：其一，双方协调一致排斥第三方。例如，在苏丹和沙特阿拉伯的共同开发协议中规定，签约双方在共同开发区域内拥有同等的权利，只有双方才拥有开采这些资源的权利；两国政府承担保卫其主权权利的责任，防御第三方对这些主权权利的侵犯。其二，间接排斥第三方的介入。例如，在科威特和沙特阿拉伯的共同开发协议中规定，双方中任何一方绝不能向任何第三方“放弃或转让”协定中所规定的权利，否则签约另一方将不再承担协定所规定的任何义务。无论哪种排斥行为，只要涉及第三方的主权或主权权利，均会遭到强烈反对。

从目前来看，国际上的大多数共同开发协定都是双边的。从缔约方的角度看，双边的谈判更容易达成协议。他们把主权或主权权利的争议搁置一边，将原来的争议区变成共同开发区，这既符合双方的利益要求，也契合了《公约》的规定。但是，在签订这种双边共同开发协议时应特别注意，任何一个共同开发协议如果忽视其他国家的权利存在，便会引起第三方的权利要求。在争议海域进行共同开发过程中，主权或主权权利问题更是是敏感而复杂的。所以，在任何共同开发协议的谈判和签署中都应以国际法和海洋法为依据，尽量做到尊重第三方的主权和主权权利。这样做不仅有利于共同开发协定的达成和有效执行，也有利于海洋争端的和平解决。

(三)依据特许协议

特许协议是指一国政府同外国投资者在约定的时间和地域内，允许其在一定条件下享有从事自然资源开发等专属于国家的某种权利，并予以特别许可的法律协议。特许协议的特点是：该协议的一方当事人为政府，另一方当事人为外国投资者；外国投资者基于东道国的许可行使某些专属于国家的权利；该类协议需要国家的特别批准。在海洋油气资源开发领域，这类特许协议随处可见。很多国家由于经济、技术等原因，通过签订特许协议的方式将海洋油气资源开发权授予某些外国的石油公司，从而实现国家海上油气资源开发的目的。国家通过特许协议将油气资源开发权授予外国公司是国家主权的体现，其他国家无权干涉。但根据国际法的要求，一国只能在属于自己的大陆架和专属经济区内和其他外国公司签订特许协议，这样的特许协议才是有效的。在实践中，许多国家会在争议海域和外国公司签订开发油气资源的特许协议，目的是证明其在该海域的主权或主权权利。这样，在某些争议海域共同开发前便存在了许多外国公司基于特许协议而享有的油气资源开发权，这种权利一般被称为先存权。而一旦共同开发协议达成，先存权便成了除共同开发协议外的第三方权利。如何处理先存权，也是争议海域油气资源共同开发谈判中需要面对和解决的重要问题。

通过上述分析可知，争议海域油气资源共同开发中第三方权利产生的依据是不同的。基于国际法产生的第三方权利必须得到尊重。任何的海洋油气资源共同开发均不能影响其他国家基于国际法而享有的航行自由和飞越自由。基于国家主权和主权权利要求而产生的第三方权利也应该受到重视。在海洋油气资源共同开发中，如果忽视其他国家对共同开发中的权利主张，就可能会引起更大的争议，不利于共同开发协议的履行和争端的和平解决。对于基于特许协议产生的第三方权利，需要在签订共同开发协议时进行讨论和协商，这其中不仅涉及是否承认先存权，还涉及对第三方先存权的处理问题。

二、中国参与南海共同开发的实践及对第三方权利的尊重

(一)中国与南海周边国家进行共同开发的实践

中国的海岸线较为漫长，在海上与8个国家相邻或相向，海洋划界争端问题比较突出。目前，中国仅就北部湾与越南达成了划分领海、专属经济区和大陆架的划界协定，而其他海域的海洋边界问题尚未得到解决。中国一贯主张在争议海域进行共同开发，而且这方面的努力从未停止。

1.中国与文莱。2013年10月，中国与文莱发表《中华人民共和国和文莱达鲁萨兰国联合声明》，双方决定进一步深化两国关系，并一致同意加强海上合作，推动共同开发。双方发表的联合声明中提到，中国海洋石油公司与文莱国家石油公司签署了建立合营公司的协议，双方将共同进行海上油气资源的开发、勘探和开采。但有关合作不影响各自对海洋权益的立场。

2. 中国与越南。中国与越南就南海油气资源共同开发问题有过多次接触和意见交换。 2011年10月，中越两国签订《关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题基本原则协议》，其中指出：“在寻求基本和长久的解决海上问题的办法进程中，本着相互尊重、平等相待、互利共赢的精神，按照本协议第二条所述原则，积极探讨不影响双方立场和主张的过渡性、临时性解决办法，包括积极研究和商谈共同开发问题。”

3.中国与菲律宾。在共同开发的问题上，中国与菲律宾接触较多。早在2003年3月，菲律宾外交部向中国外交部致函，正式就共同开发南海事宜提出建议。同年8月，中方也向菲方提出了共同开发的建议，菲方当即表示欢迎并完善了有关计划内容。同年11月，中国海洋石油总公司和菲律宾国家石油公司在马尼拉签署了有关共同开发南海油气资源的意向，协议面积达16万余平方公里。但该意向书的性质只是民间企业的合作，还不是真正意义上的共同开发。近一段时期，菲律宾菲莱克斯石油公司希望能与中国海洋石油公司合作开发南海礼乐滩的油气资源，但由于涉及领土主权问题，中国海洋石油公司拒绝了此项要求。

虽然中国同周边国家的共同开发实践进展比较缓慢，但中国从未放弃在这方面的努力。中国与南海周边国家的海洋划界争端比较复杂，短时间内还不可能达成划界协议；但各国又都需要利用海洋资源发展本国经济，所以在争议海域进行油气资源共同开发既符合各国的利益诉求、也符合国际公约和有关国际法的规定。因此，共同开发应该是在这一海域有所作为的大势所趋。

(二)中国参与共同开发时对第三方权利的尊重问题

无论是现在还是将来，中国参与南海争议海域油气资源共同开发时，应该对第三方的权利给予充分的重视和足够的尊重。

1.对航行权与飞越自由的尊重。共同开发首先涉及其他国家的航行权和飞越自由问题。从中国共同开发的实践来看，共同开发区基本上位于或将位于专属经济区和大陆架上，对该区域的航行权和飞越自由，中国和相关参与方应给予尊重，而且应该将这种对航行权和飞越自由的保障体现在共同开发协议中。例如，法国和西班牙共同开发协定第6条就明确规定，本公约的任何规定不影响上覆水域或上空的法律地位。因此，中国和南海周边国家签署的共同开发协议中也应有类似的明确规定。

2.对其他国家主权及主权权利的尊重。中国与南海周边国家的争端海域范围相互错综，有些海域的权利主张涉及众多国家，这就要求在签订共同开发协议时必须考虑相关国家的权利和利益。从国际共同开发的实践看，中国在南海参与共同开发时应遵循两大原则：其一，共同开发当事方宜少不宜多。共同开发协议的达成是各方合意的结果，更体现了各方利益的一致性和妥协性。无论在理论还是在实践上，双边协议比多边协议的达成更为容易。这也解释了为什么当前大多数的共同开发协议都是双边的。所以，双边共同开发协议亦是中国与周边国家进行共同开发的最佳路径选择[1]。综观中国与南海周边国家的海域争端，签订双边协议时必须注意避开第三方。即不要触及第三方国家的主权及主权权利问题。其二，共同开发区块的选择宜小不宜大。由于南海周边国家对南海海域的权利主张重叠比较严重，双边共同开发协议所涉区块一旦过大，就有可能触及其他国家的权利主张，导致其他国家的不满或抗议。从共同开发的实践看，一般应将共同开发区调整或限制在与第三方不存在争议的那一部分海域。也就是说，在南海选择开发区块时，应尽量避免涉及多国主权的敏感区域，将开发区块控制在只涉及两个当事国之间的争议海域。

3.对先存权的处理。从理论上看，在争议海域油气资源共同开发协议达成之前争议双方均不承认对方的权利要求。因此，在一方看来，另一方在争议海域的权利是不存在的，某些单方开发行为是违法的。争议当事国一方完全可以否定对方开发行为的效力，特别是如果其自身没有在该区域进行单方开发[3]。但是，如果完全否认先存权亦存在诸多弊端。其一，对外国投资者不公平。海洋石油开发需要石油企业投入巨额资金，如果企业开发特许权不能得到法律的有效保护，对其来说则是一种严重的不公平。其二，可能会引起投资者母国的不满，引发国际冲突。如果在共同开发协议中一概废除先存权，并且没有给予适当的补偿或相应的安排，则可能构成对外国投资者的征收行为。这不仅会引发国内诉讼和国际仲裁，还可能引起投资者母国的外交保护或国际诉讼。其三，不利于共同开发协议的达成。如果完全不承认先存权，共同开发谈判可能会进展不顺，共同开发协议的达成将面临更大的困难。所以，在国际实践中，共同开发协议对先存权的容忍程度是比较高的，有些共同开发协议甚至直接承认先存权，有的则是间接承认先存权。*例如，1979年的泰马谅解备忘录第3条第2款规定，联合委员会的权利和义务不影响或削弱任何一方迄今发出的特许证或执照协议。1974年，苏丹和沙特阿拉伯签订的共同开发协议第13条规定，要依“本协定建立起来的制度对此项事务做出决定”，即要求具有先存权的许可证持有人在协定规定新条件下参加勘探开发活动。这实际上是对先存权的间接承认。基于此，中国参与南海共同开发活动要注意两个方面：其一，中国与南海周边国家签署共同开发协议时应该对先存权予以承认；其二，在共同开发协议达成前，中国应强化在争议海域的单方开发行为。

三、南海周边国家的共同开发实践及中国的权利维护

在南海争议海域，除中国积极推进共同开发实践以外，其他国家也在进行共同开发活动，并达成了许多共同开发争议海域油气资源的协议，而这些协议就涉及中国作为第三方的权利。同时，随着中国石油企业对外投资的发展，一些企业在参与国际投资时可能会涉及争议海域中的共同开发问题，中国石油企业基于特许协议获得的先存权应该得到其他共同开发协议的尊重。因此，中国应明确作为第三方时的各种权利和利益，并且积极进行维护。

(一)南海周边国家的共同开发实践

1.马来西亚和泰国。马来西亚和泰国对位于南海西侧、泰国湾约7 250平方公里的海域存在争议。*Malaysia-Thailand Join Development Area, http//:en.wikipedia.org/wiki/Malaysia-Thailand_joint_development_area。1972年双方开始谈判，并于1979年2月签署了《关于为开发泰国湾两国大陆架划定区域海床资源而建立联合管理局的谅解备忘录》。1994年，马来西亚和泰国签署了第一份共同开发协议，正式启动在泰国湾争议海域的共同开发工作。

2.马来西亚和越南。马来西亚和越南对在泰国湾的海域存在争议，为了解决此争端，1992年6月两国签署了一份《谅解备忘录》，决定共同开发该争议海域的油气资源。两国争议海域的面积为2 500平方公里，但共同开发区仅限定在1 358平方公里的海域。

3.印尼和澳大利亚。印尼和澳大利亚存在专属经济区和大陆架的划分争议。1989年12月，两国签署了《帝汶缺口条约》，决定对大陆架上的非生物资源进行开发，合作区范围总面积60 500平方公里。后由于东帝汶独立等原因，2001年7月两国又签署公约《帝汶海油气资源开发的谅解备忘录》。

上述实践表明，南海周边国家也在积极推进海洋油气资源共同开发活动。在这些共同开发活动中，中国均属于第三方，未参与其中，但这并不意味着这些共同开发活动就与中国无关，中国作为第三方应时刻关注自身的权益是否被侵犯，并及时维权应对。

(二)中国作为第三方时的权利维护问题

1.航行权和飞越自由的维护。航行权和飞越自由对中国十分重要。首先，中国所处地理位置并不是十分有利。虽然中国有着18 000多公里的海岸线，但西太平洋上一系列大大小小呈弧线型分布的岛屿紧紧地封锁着中国进出太平洋的门户，使中国实际上处于一种半封闭状态。中国的出海口有三个方向：北出口——从图们江口15公里长的朝俄界河出入日本海；东出口——出入太平洋方向；南出口——南海方向，为出入太平洋的通道。因此，南海是中国出入太平洋的重要通道。其次，中国外向型经济不断发展，对国际海上交通线的依赖程度较高。2013年，中国对外贸易突破4万亿美元，超过美国居世界第一。中国已经与228个国家和地区建立贸易关系，海上通道承载着中国对外贸易90%左右的运输量。2014年，全年货物进出口总额264 334亿元，顺差23 489亿元。从国家统计局的数据看，2010—2014年中国货物进出口总额在逐年增加。*参见国家统计局官方网站，http://www.stats.gov.cn。另外，中国大多数资源、能源的运输也都依赖于海上交通。最后，中国航空运输发展迅猛。截至2013年底，中国航空公司定期航班通航50个国家的118个城市，国际航线达427条，中国航空运输总周转量在民航国际缔约国中位列第二。根据民航局的统计，2013年，全民航完成运输总周转量671.72亿吨公里，其中国际航线完成运输周转量210.68亿吨公里。同期，全行业完成旅客运输量35 397万人次，国际航线完成旅客运输量2 655万人次。*中国民用航空局官方网站，http://www.caac.gov.cn。

由此可见，航行自由和飞越自由对于中国经济发展和对外交往来说十分重要，中国的海上航线和空中航线均需经过南海等争议海域。当南海争议海域的共同开发协议妨碍了中国作为第三方的航行权和飞越自由时，中国应采取必要的措施积极维护自身的权益。

2.主权及主权权利的维护。中国一直十分重视同其他国家的共同开发活动，但坚决反对其他国家在共同开发协议中破坏中国主权及主权权利的行为。例如，1974年1月日本和韩国签订的《日本和韩国关于共同开发邻近两国南部大陆架协定》就侵害了中国的主权。对于日韩签订的共同开发协定，中国外交部于1974年2月4日发表声明：“中国政府认为，根据大陆架是大陆自然延伸的原则，东海大陆架理应由中国和有关国家协商确定如何划分。现在，日本政府和南朝鲜当局背着中国在东海大陆架划定所谓日韩共同开发区，这是侵犯中国主权的行为。对此中国政府坚决不同意。如果日本政府和南朝鲜当局在这一区域擅自进行开发活动，必须对由此引起的一切后果承担全部责任。”根据大陆架自然延伸原则，中国对东海大陆架拥有不容侵犯的主权，日韩的共同开发区域处于中国提出权利主张的海域，中国对日韩共同开发协定的反对表明了中国作为第三方维护国家主权及主权权利的态度和决心。

这一事实也警醒我们，南海争议海域面积大、范围广，争议主体众多，南海周边国家也在积极寻求共同开发，此时中国必须时刻关注这些海域的动态，关注相关国家在南海海域的共同开发协定是否存在侵犯中国海洋权益的内容，以便及时采取积极的应对措施。

3.先存权的维护。随着中国石油企业的不断发展壮大和中国经济发展的需要，以中国石油天然气集团公司、中国石化集团公司和中国海洋石油总公司为代表的中国石油公司，通过各种渠道开展海外石油投资，目前已形成中东、南美、非洲、中亚与俄罗斯、亚太五大油气产区，遍及全球40多个国家。以中国海洋石油总公司为例，截至2013年底，其海外资产占汇总资产的40%，业务遍及20多个国家和地区，争议勘探区净面积6.9万平方公里，海外生产原油2 746万吨，天然气89亿立方米。跨国指数正在向国际一流公司逐步迈进。*数据来源于中国石油总公司官网，http://cnooc.com.cn。由于中国石油企业海外投资的发展壮大，面临处理先存权的问题是切实存在的。一旦遇到先存权问题，中国石油企业和政府应从两个方面积极应对：其一，根据东道国法律寻求国内法救济或进行国内诉讼；其二，根据国际法提起国际仲裁或国际诉讼。总之，应充分利用先存权在国际实践中的处理原则，为中国石油企业争取更多更大的利益。

结 语

争议海域油气资源共同开发中的第三方权利，无论在理论上还是在实践中，均具有重要价值。南海海域油气资源丰富，争议面积大，争议主体多，第三方权利复杂。因此，在这一海域的油气资源共同开发中更应该重视第三方权利。无论中国在南海地区参与共同开发，还是作为共同开发中的第三方，都应该解决好第三方权利问题：既要尊重其他国家作为第三方时的权利及相关石油企业的权利，也应积极维护中国作为第三方的权利和利益。

[1] 萧建国. 国际海洋边界石油的共同开发[M].北京：海洋出版社, 2006: 23.

[2] 张丽娜. 南海争议海域油气资源共同开发的困境与出路[J].海南大学学报, 2013,(4):18.

[3] 张辉. 中国周边争议海域共同开发基础问题研究[J].武大国际法评论, 2013,(1): 50.

[责任编辑：朱 磊]

2015-09-10

国家社会科学基金“南海油气资源开发的法律困境及对策研究”(12BFX128)；海南大学服务地方经济社会发展项目“海南省海洋经济发展机制与措施研究”(qnjj1301)

张丽娜(1969—)，女，教授，博士生导师，从事国际经济法学和海洋法学研究。

D993.5

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1002-462X(2015)12-0062-06