论新疆城镇社区维稳方面存在的问题及对策

论新疆城镇社区维稳方面存在的问题及对策

陈奇彪

摘要当前，在以维护新疆社会稳定和长治久安为目标的前提下，加强新疆城镇社区，突出在维稳方面的作用尤其重要。新疆城镇社区的特点有：自建房为主社区治安任务重；民族小聚居情况仍较突出；少数民族聚居社区宗教氛围浓厚；社区内流动人口多数文化水平偏低；社区居民贫富差别较大；社区稳定形势仍较严峻。实现社会稳定与长治久安必须高举法治旗帜，要坚持法治思维，善用法治方式。完善与创新社区管理方法。加强民族团结的管理不能只局限在民族团结的宣传教育方面，政府要积极引导和制定政策，鼓励、规范各民族居民在社区、小区杂居，打破民族小聚居状况。根据当前新疆维护稳定实际情况，社区建设应走“大社区小街道”模式。社区工作重点要放到居民家庭，家庭对社会所起的作用不可小视，家庭对地区经济发展和社会稳定十分重要。政府的财政划拨是有限的，社区自筹的最有效方式是发展社区经济。派出所民警要切实入驻社区、深入居民。

关键词新疆城镇社区维稳特点问题对策

文章编号中国图书分类号D669.3

作者简介：(自治区党委党校法学教研部主任、教授)

一、新疆城镇社区特点

城镇社区是承接国家权力的最基层组织，是实现社会控制的有效途径。当前，在以维护新疆社会稳定和长治久安为目标的前提下，加强新疆城镇社区，突出在维稳方面的作用尤其重要。新疆城镇社区主要具有以下几方面特点。

(一)自建房为主社区治安任务重。

当前新疆城镇社区主要形成三种模式：第一种是“单位小区社区模式”，这类社区属于某一单位职工居住，或由几个单位住宅小区构成。单位对居住社区职工直接进行教育和参与一些管理，居民间熟悉，凝聚力和治安情况较好。第二种是“混合小区模式”，开发商开发的商品房小区或商品房小区同单位职工住宅片区混合构成。这类社区人员相对复杂，凝聚力差，治安状况次于单位小区模式。第三种是“演替式边缘社区模式”，农村向城市演替的社区。农村部分郊区变为市区，农民在原宅基地自建房形成小区而设立的社区或一部分城镇自建房为主构成的社区。一般在城乡结合部或是“城中村”，表现为出租房屋多、租金便宜，吸引大批流动人口、治安状况差、维稳任务重。

(二)民族小聚居情况仍较突出。

新疆城镇社区呈现多民族混合居住和民族小聚居并存局面。新疆仍有很多社区存在少数民族居民集中聚居或汉族居民集中聚居状况，民族小聚居居住格局没有打破。在各民族相对集中的聚居区域内，各民族间的交流交往很少。回顾乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧的重灾区，基本上是少数民族居民聚居的地区。

(三)少数民族聚居社区宗教氛围浓厚。

仅2008年全疆各类宗教活动场所高达2.48万余座，宗教教职人员2.9万多人。①新疆和田某县一社区，清真寺12座，喀什某一社区辖区内有清真寺19座。穆斯林群众聚居社区，居民宗教意识强，宗教氛围浓厚。民族分裂分子贯用手法之一，就是宣传宗教极端思想，煽动圣战，实施暴力恐怖和分裂国家活动。因此，新疆民族地区社区配合政府宗教事务管理部门，开展“去极端化”宣传，积极引导宗教与社会主义社会相适应，应该是民族地区社区非常重要的一项工作。

(四)社区内流动人口多数文化水平偏低。

新疆目前流动人口约占新疆总人口的1/6，乌鲁木齐流动人口已达85万余人。②流动人口一方面来自内地各省，其特点多为内地低收入人群，文化水平普遍不高。另一方面来自新疆南疆、北疆贫困乡村，大多文化层次低，汉语水平差，技能缺乏，有些无固定职业。

(五)社区居民贫富差别较大。

我国收入最高的10%家庭与收入最低的10%家庭的人均收入相差65倍。③新疆一些地区经济比较落后，生活困难居民比较多。2011年上半年据笔者对喀什市的艾提尕尔社区调研，享受低保人员达917户2705人。居民间贫富差别悬殊，易引起社会问题，不利于社会和谐稳定。对乌鲁木齐、喀什、伊犁社区问卷显示，居民对民生问题关注度极高。当问到除了“三股势力”之外，影响社会稳定的主要问题是什么？回答是民生问题的汉族居民占63.82%，少数民族居民占63.75%。

(六)社区稳定形势仍较严峻。

“三股势力”在社区出租房内进行恐怖活动准备工作、举办非法讲经点、煽动民族仇恨等案子时有发生。如新疆警方2008年在乌鲁木齐幸福路某社区破获的暴力恐怖组织；2008年7月8日在乌鲁木齐“晨光花园”小区住房内捣毁的“伊扎布特”极端宗教组织“圣战培训班”；2013年发生在乌鲁木齐公园北街的暴恐案件，暴徒在社区租房完成暴恐准备；2011年喀什市发生的“7·30”系列暴力袭击事件，参与“7·30”两起袭击的暴徒，都是住喀什社区的恐怖分子。自乌鲁木齐“7·5”后，新疆各地党委、政府高度重视社区维稳工作，收到一定成效。但必须清醒地认识到社区稳定形势依旧尖锐、复杂，“三股势力”暗中破坏活动不会停止。

二、社区在维护稳定方面存在的问题

(一)法治方面不足。

新疆社区有两大工作职责，服务居民；维护稳定。目前看社区维护稳定的法治建设跟不上维稳形势需要，其不足主要表现为：

1.维护城镇社区稳定的主体责任方面，缺失法律的明确划定。比如基层政府、公安派出所在社区维稳工作方面应该承担那些具体职责；社区党组织、居委会的维稳责任该是什么？无权威性法的责任划定，分工较模糊，职责不明，责任不清。这势必影响社区稳定工作常态化，在一定程度上会影响社区维稳工作扎实深入。

2.没有及时将新疆城镇社区维稳成功经验和好的做法及时上升为地方性法规。例如“以房管人”社区工作制度，社区依法引导宗教与社会主义社会相适应的好做法，社区“网格化”管理等。应当总结经验将其上升为具有普遍约束力的社区管理方面的地方法规，全面推进依法治疆，才能有效推动新疆社区维稳工作进一步发展。

3.社区自治法规缺失，特别是行政权与自治权的协调配合方面缺乏相应规范。社区被行政化的后果是不利于培养基层组织的维稳主动性。社区居民自治是维护社区稳定的重要动力和途径之一，“自治”可以不断提高居民自觉参与社区维稳管理的意识，可以加强社区维稳的自我监督。居民自我管理、自我监督弱化了，不仅不利于调动居民群防群治，并且也会影响了基层民主建设的发展。

(二)维稳管理措施方面问题。

维稳管理措施包括政府对社区的行政管理与服务措施和社区的自我管理措施。

1.社区机构设置仍不尽合理、职能定位较模糊。现有社区的机构设置和社区职能，出现维稳和为居民服务两大工作分工不清、有相互影响的现象。这一方面出现对维稳工作难以保障常抓不懈；另一方面出现片面强调“维稳”从而社区服务职能被弱化。

2.居民参与维稳的主动性、积极性不高，维稳工作合力不够。社区居民维稳的参与意识还不够强、参与机制不完善。真正及时了解和掌握敌情、民情、民愿的信息员队伍没有很好建立，一些深层次、预警性信息获取渠道过于狭窄。社区维稳管理缺乏合力，仍未很好形成社区、居民、社会“三位一体”的协同共建工作机制。

3.社区民生问题值得进一步关注。民生是社会稳定的群众基础，当前社区民生问题最主要表现在：有些社区失业人员多，技能差，就业比较困难；二是在低保方面，很多贫困流动人口不是本地户口，因此无法享受最低生活保障金；三是社区服务对象范围太窄，基本上都是针对低保户、部分老年人的民政服务，绝大部分社区居民享受不到社区服务。更为严重的是很多社区没有针对青少年的教育和服务项目，社区对青少年的教育服务管理活动严重缺失；四是社区文化建设还需要进一步重视，当前新疆城镇社区对丰富群众业余生活、提高居民文化素质和居民归属感的作用方面尚未很好发挥。

4.民族团结工作没有成为社区工作的创新主题。社区在民族团结工作方面仍停留在标语宣传、偶尔召集民族团结座谈会、送温暖等方面。着眼于促进各民族交流交往交融的活动与措施还没很好建立。政府和社区如果不积极提供条件，创造各民族居民交往交流交融的平台，各民族居民之间缺乏接触与了解，民族团结就难以更深层次发展；二是社区自我教育工作薄弱。在引导各族居民树立进步、开放、包容、文明、科学的理念，抛弃封闭、落后、保守、愚昧思想方面没有好的工作思路与方法。居民进步、开放、包容的思想有待加强，狭隘的民族意识不利于新疆的长治久安；三是民族团结宣传教育活动流动人口、个体工商户参与少。而实际上流动人口、个体户等应当是民族团结和法制宣传教育重点对象。对于内地来疆人员也缺少关于党的民族宗教政策的宣传教育。为避免社会生活中造成一些不同民族居民间摩擦，社区不仅要加强民族团结、法制的宣传教育，还应对内地流动人口介绍不同民族的风俗习惯，宣传党的宗教政策。

三、相关对策建议

(一)建立与完善社区法治。

实现社会稳定与长治久安必须高举法治旗帜，要坚持法治思维，善用法治方式。

1.建议制定《新疆维吾尔自治区城镇社区维稳管理条例》，以法的形式明确社区维稳机制及相关组织机构对社区的维稳责任，并将有关社区维稳的成功经验体现在该条例中，对我区社区的维稳工作加以法治引导、规范，赋予普遍约束力，实现治理方式与维护稳定的现代化。

2.督促各社区建立社区协调会制度。协调会是指涉及居民与单位间、居民与政府机关间的矛盾和利益冲突，由社区调解委员会上报社区居委会或街道办事处(管委会)，由居委会或街道办(管委会)召集会议，组织有关领导、专家、法律工作者进行协商调解的会议制度。在各种矛盾凸现的新形势下，社区的协调会制度日益显示出其必要性，这一制度能积极预防群体性事件和越级上访，并且能把关注民生落实到实处。

3.继续完善社区网格化管理制度。所谓“网格化管理”是把社区管理辖区按照一定标准划分为若干单元网格，由社区工作人员对自己所负责的网格内居民进行管理与服务。网格化管理在维稳方面的作用表现在主动及时发现问题。新疆城市很多社区都在开展网格化管理，但要取得实效，一是网格的划分要有利于精细化管理，否则户数过多，管理员难以掌控，会流于形式；二要资源要整合。不仅要发挥网格管理员作用，还要充分整合警务室、调解室、社区专职保安、义务巡防队伍等基层力量，还要发挥好居民组长、楼长作用；三要建立各项制度。如网格会议制度、情况报告制度、对网格管理人员工作的督查制度、对网格管理人员的奖惩制度，网格化不能代替入户，还要建立入户核实与服务居民制度。

4.创新流动人口较多社区单位化管理制度。把社区作为单位一样管理是流动人口较多社区维护稳定的好方法。要组织好社区单位化管理，在制度建设上不仅要建立对人员进入小区的登记，对出租房、流动人口的协会管理，还应设法建立居民利益与社区紧密联系的制度，使居民对社区有归属感、依靠感，居民就容易组织起来，形成凝聚力，对加强自我管理、自我服务、自我教育、自我监督具有积极意义。

(二)完善与创新社区管理方法。

社区管理方法分为政府行政管理方法和社法区自治组织自我管理方法。创新社区管理方法是新疆“三期叠加”新的维稳形势迫切要求。

1.在加强民族团结方面。加强民族团结的管理不能只局限在民族团结的宣传教育方面，政府要积极引导和制定政策，鼓励、规范各民族居民在社区、小区杂居，打破民族小聚居状况。嵌入式社会结构与社区环境，有利于促进各民族群众交往、交流、交融；有利于增强各民族群众国家公民意识、中华民族共同体意识，加强和巩固民族团结。

社区应重视多举办各民族共同参与的文体活动，其目的是打造一个各民族居民交流和沟通的平台。社区文体活动有助于各民族居民交往交流交融，有利于对中华文化的认同。健康的文体活动在一定程度上还有益于淡化宗教氛围，抵制宗教极端思想影响。目前来看，社区举办文体活动极少，活动项目范围太窄，地方政府不重视、投入少。

2.社区机构设置方面。根据当前新疆维护稳定实际情况，社区建设应走“大社区小街道”模式。建议在信教群众较多社区设立宗教工作委员会、工作人员经过专业培训。社区宗教工作委员会成为政府与教职人员、信教群众保持沟通联系的桥梁，能够更好地规范基层管理活动， 在组织上为正确落实党的宗教政策提供保障，改变基层社区组织对宗教活动不敢管、不会管、不善管的状况。政府还可考虑在社区设立信访室，信访室由地方信访局业务领导。设立社区信访室，最容易贴近和方便各族居民，有利于流动人口等不同层次、不同阶层的居民反映问题。能保证基层反映渠道畅通，及时听到基层群众呼声，才能切实关注民生，也才能解决好矛盾，防止矛盾激化。社区成立信访室还可成为社区民情恳谈会、民情接待日、民情恳谈室等新的专门活动载体。

3.社区工作的重点方面。社区工作重点要放到居民家庭，家庭对社会所起的作用不可小视，家庭对地区经济发展和社会稳定十分重要。一方面家庭承担赡养、抚养作用。当前待业、失业的矛盾仍然存在，家庭保障了家庭成员待业、失业后的生活来源，对社会矛盾起到缓冲作用。另一方面家庭发挥着教育说服作用。对一些家庭成员的过激行为起到了遏制，对预防违法犯罪起到教育功能。因此，社区的重要工作之一，就要熟悉每一家庭、关心每一家庭、帮助困难家庭、重视家庭工作，要改变以往工作方法，使社区的工作重心逐渐下沉到家庭工作上，深入家庭，深入居民。

4.社区资金方面。政府的财政划拨是有限的，当前难以满足社区的实际需求。社会各界对社区的捐助目前在我国还没真正开展，尚无这方面制度与个体意识，只有靠社区自筹。社区自筹的最有效方式是发展社区经济。新疆城镇社区应开阔思路，从实际出发，搞活社区经济，创办社区幼儿园，承办对外的加工业、餐饮业、服务业、娱乐业，改变在资金方面“等、靠、要”观念。发展社区经济不仅能解决困扰社区的资金问题，而且还能解决社区一部分人就业，就业是最重要的民生。要发展社区经济，街道办对社区要下放财权，社区有自己的财务与财产，社区经济才能发展起来。

5.社区警务方面。派出所民警要切实入驻社区、深入居民。政府及公安部门要“理念创新”，在新形势下让社区警务成为公安工作的最基本警务模式。改变过去重点突出派出所建设的做法，要向全面做实社区警务工作上延伸，真正做到派出所的重要阵地在社区，主要的警务工作在社区。坚持“动态警务”模式，通过入户访查、处理矛盾纠纷、上门服务和查处案件等，做到超前预警，防患于未然。围绕“群众见警率”和“人民满意率”两条主线，来不断满足人民群众对社会治安和公共服务的多方面需求，做到群防群治，严防“三股势力”破坏活动和违法犯罪发生。

注释：

①国务院新闻办：《新疆的发展与进步白皮书》。

②新疆都市报“流动人口快去办居住证”2012年5月25日AO4。

③新疆都市报“收入分配改革方案年内定案”2012年5月14日B01。

参考文献：

[1]赛马场东社区变化启示录.新疆日报，2011-11-3.

[2]郭永辉.加强流动人口管理夯实维稳工作基础[J].新疆法学，2010，(2).

〔责任编辑：石梦华〕

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