法治是新疆治理能力现代化的关键

王振华

●深入学习贯彻十八届四中全会精神

法治是新疆治理能力现代化的关键

王振华

法治是新疆治理能力现代化的关键；结合新疆实际全面推进法治建设实现治理现代化，以达成法治新疆的目标；推进法治新疆建设，必须树立法律信仰，培育法律思维。

法治 新疆 治理能力 现代化

中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和自治区党委《关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》(以下简称《意见》)法治新疆建设的顶层制度指导和全面进行法治建设的路线图。在新疆迈进现代化的过程中，法治建设是新疆现代化建设的必由之路。在法治新疆建设中，新疆社会治理体系和治理能力的现代化是实现法治新疆目标的途径，而治理能力建设的关键是全面推进法治建设。

一、法治是新疆治理能力现代化的关键

治理有别于传统的管理，传统的管理是政权主要是政府以行政权力对社会和公民进行单向的管理。治理，则是政府行使权力和进行决策过程中通过协商的平台吸收社会公众的广泛参与以达成决策，其特征是由政府的单向之治形成为政府、社会和公民的共治，是国家权力与社会权力和公民权利的结合。新疆治理的现代化包括民主化、法治化、科学化、文明化。民主化是要求在新疆治理中，公民有更多的参与权，其直接体现的是党的十八大报告中提出，并在《决定》《意见》中都涉及的协商民主，是政府与公民共治；法治化是要求一切组织和个人的行为必须在宪法和法律之下，并在法律的轨道内运行；科学化是管理制度与方法必须符合社会发展的客观规律，拒绝主观武断，恣意决策；文明化是要求治理须以民为本，增进社会生活中的真善美，与民主化、法治化一道实现善治。

新疆的治理中法治化是其中的关键因素。其主要原因体现在以下三个方面。其一，法治是一个国家、一个地方、一个社会，维持公平正义最基本的底线。人们在社会生活中，需要遵循道德、伦理、习俗、礼仪、宗教规范及法律等诸多规范。在所有的规范中，从各规范公平正义的价值层面来讲，法律的价值层次最低。因而，法治仅仅是维持一个国家社会公平正义的最低要求。法治在我国已经不是一个新鲜话题，1999年《中华人民共和国宪法》就以修正案的方式规定了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”《决定》《意见》在改革开放已进行了三十年的今天也做出相应的规定和要求，反映了中央和自治区党委对新疆当今社会现实状况的判断，反映了社会矛盾的危险性对国家治理现代化的要求。其二，正因法治从公平正义的价值尺度讲是公平正义的底线，因而在规范的效力上，必须坚持法律至上。每一个公民，特别是领导干部的最基本准则是遵守法律，依法行事。其三，法治已是当代文明的标志、是整合公民国家认同的软实力、是国家治理正当性的源泉。改革开放三十多年来在经济巨大发展的基础上，我国社会已从历史上长期存在的相对静止的熟人社会转变到当今流动多变的陌生人的社会。传统的熟人社会依靠伦理道德、风俗习惯、礼仪等等即可调整，而高度流动的陌生人社会必须依靠普遍的法律规范进行调整。

二、结合新疆实际全面推进法治建设实现治理现代化，以达成法治新疆的目标

法治的核心是公平正义，法治的手段是限制政府权力，法治的目的是保障公民权利，法治的形式是法律至上。首先，法治所谓限制政府权力其实质是限制官员的权力，政府是一个机构，自身权力的行使都是通过公职人员来进行的。公职人员一个人身上具有两种身份，一是公职人员身份，二是私人身份。公职身份要求公职人员行使权力必须是依法为公，即为公民服务；但私人身份使公职人员天然地趋向为私，即为自己、为家人、为圈子中的人、为与自己有各种利益交换的人。为此，人类制定法治以限制公职人员权力，保障公民权利。其次，法律至上是指法律实施在效力上是最高的。一是法律在实施过程中“一切国家机关、武装力量，各政党、团体、企业事业单位”都必须在宪法和法律规定的范围内活动。二是公民在社会生活中要遵循诸多的规范，而在伦理道德、风俗习惯、政策命令、宗教规范及法律规范之中，法律规范具有最高效力。在立法、司法、守法三大环节中，立法环节就是个反映并形成各方意志的政治过程，政党通过吸收广大人民群众的意志和利益形成为党的路线、方针、政策，并通过国家立法程序制定成法律。因而，国家的宪法和法律就是人民意志和利益、政党的意志和利益与国家意志的统一。立法过程就是政治过程，因此，法律制定出来之后，在法律的执行和遵守环节上，一切主体都必须在宪法和法律规定的范围内活动，而各级党组织作为党的一级组织机构就要肩负起领导并监督各级党员干部模范地遵守宪法和法律的责任，要防止和杜绝以“讲政治”“顾大局”的名义法外“讲政治”、法外“顾大局”。如果领导干部可以法外行事，那意味着他们对党、国家、人民意志和利益的侵犯。

法律是社会的调整器，法律的生命在于法律被遵守。法治虽然不能被庸俗地仅仅当做是守法，但没有对法律的遵守就绝不可能有法治。而法律能够得到遵守取决于国家的强制和社会全体成员的自觉。全面推进法治新疆建设，首先，在地方性立法中要全面贯彻立法的科学化与民主化。科学化是个理性过程，是全面反映、吸收新疆各族人民意志和利益以及新疆经济、社会、文化发展的客观规律的过程。为此，必须坚持以公民权利为取向，破除地方性立法的行政化、部门化的影响。民主化是最广泛的地吸收公众参与和最普遍地反映各族人民利益的过程，为此必须加快推进立法的协商民主建设，以保障公众参与。其次，在法治政府建设中要全面推进权力清单制度，使政府的职权、决策、依据等为公众所了解，使政府职权无授权而不为；要全面推进重大决策遵循法定程序，特别是落实公众参与的协商民主制度建设，落实合法性审查制度，把合法性审查与政府法律顾问制度、政府购买法律服务等制度联系起来；要全面推进事后的终身追责和责任倒查机制，设立重大决策的备案机制，以为终身追责和责任倒查提供事实依据，使权与责的有机结合落在实处；要全面推进政务公开建设，特别是财政公开和重大项目公开。再次，全面推进司法公正，要着重保障司法机关独立行使职权，从防范领导个人干预、防止地方政府通过人财物干预、法官的职业保障等方面保障司法独立。在司法体制改革过程中，要以法治思维进行改革。

三、推进法治新疆建设，必须树立法律信仰，培育法律思维

自治区针对主要社会热点，具有前瞻性地提出“一反两讲”。在自治区经济发展、社会建设中，极端暴力恐怖始终是社会秩序最大的危害。在反对一切暴力特别是极端民族主义、极端宗教意识形态下的极端暴力，在法治框架下进行方有长效。针对暴力恐怖行为，执法机关和执法人员要树立法律及法定职权就是命令的意识。一旦发生暴力恐怖行为就要及时、果断、坚决地当场处置。针对暴力恐怖犯罪的意识形态基础，要着眼于从长远出发，重在铲除其思想基础。任何形式的极端主义思想，本质上都是对个体的人的非人化！新疆极端主义意识形态往往是通过极端教义和极端民族主义的意识形态，把群体内的人不当做独立的享有权力的主体，而是视作实现其极端意识形态的工具。对内利用宗教和民族的天然的私人身份联系，以及人所具有的荣誉感、神圣感、使命感进行从身体到生活方式直至思想的控制；对外利用群体间客观的差异，制造矛盾。从而达到使受其极端主义意识形态控制的人，把群体外的人当做消灭的对象。受极端主义控制者也成为仅仅是实现极端主义的工具，而非是有亲人、有感情、有思想、有生命的人。由此，极端主义意识形态完全把内外所有的人都非人化了。对极端主义思想影响和受极端主义思想影响的人的治理，在根本坚持法治的同时，还需辅之于教育。教育要从幼儿开始起，通过家庭、社会、学校三位一体的公民教育，使每一位公民首先树立起个人的主体意识，树立起对自己和他人生命的尊重，树立起对自己权利和美好生活的尊重，树立起对自己生活其间的社会及社会秩序的尊重，以在法治框架内实现新疆各族公民的国家认同和秩序遵守。为此，可在学校设立公民课程，以培育具有共同法律认同的，理性、包容、自主、负责的公民。

在新疆法治建设中，新疆各族公民，特别是领导干部，要实现观念转变，推进法治新疆建设，必须树立法律信仰，培育法律思维。

第一，从重身份到重规则，从重身份的管理到重规则的治理。在当前人口高度流动的社会中，只有法律规范是最普遍的规则。在法律规则面前每一个人有一个共同的法律身份——公民，凝结公民的就是权利，而权利是以法律为媒介的。在共同的普遍的法律的公民身份之外，每一个人还有多重的私人的各种身份，伴随着私人身份就有多种多样的规范，伦理的、道德的、习惯的、文化的、宗教的等等。而在国家和社会公共层面，公民的身份是所有人共同的，在全球化、多元化的时代，作为主权国家共同体连接公民的唯一纽带就是法律权利。依法保障每一个人的权利就成为当代国家的任务与目的。法治也就成为当代国家治理的最根本的方式。

第二，从权力本位到权利本位，从上下尊卑的特权到法律地位平等、到法律权利平等、到社会机会平等、到人格尊严充分保障的人格平等。传统的人治在权力与权利关系中，往往是以权力为本位，权利是权力的附庸、是权力施舍或赐予的对象。这在当代体现为干部往往把自己视作公民的主人，是父母官，更有甚者把权力当做私有之物，不仅权力的掌握私相授受，行使权力也完全从自利角度出发。而根本上没有现代法治所要求的“权为民所赋、权为民所用”。

第三，从法是治民之工具到法是治官之良器，传统人治，谈到法律就是治民的工具；现代法治，主要从保民权出发，对公权也就是官员的权力进行限制。当所有国家机关及其工作人员的行为都纳入到宪法和法律的轨道，就意味着法治的实现。

第四，党委要从传统的重视行政权力到立法、司法、行政并重。立法确定一个国家公平正义的基准，司法是公平正义的安全阀，而行政由于其与社会生活结合的十分密切，十分广阔，加之其十分活跃。因此，人民政府必须受到人大与人民法院的强有力的监督，党作为领导核心在法治国家建设中，为实现社会公平正义的目标，工作重心适时、适当从行政向立法、司法转移。

第五，领导干部在遵守法律之上，还有更高的纪律、道德要求。法律从价值尺度来讲，只是最低限的道德。同时，法治的实现仅仅靠外在的强制是远不够的，必须依靠人们的道德自律。因此，领导干部在遵守法律的前提下，更需要树立更高的纪律、道德自律。

第六，法治成为我们的社会生活方式还是一个渐进的、漫长的建设过程，需要每一个人参与其间的行动观念。在社会中有一些人，既对现实中的违反和破坏法治的现象不满，同时又对中央出台的任何法治举措不报希望，仅仅进行负面批评。同时，将自己完全置身与法治建设之外，似乎法治建设与己无关。然而，法治的成长仰赖于每一个公民参与其间进行切实的建设。每一个人唯有参与、唯有行动、唯有建设，才会有不断进步、成熟的法治。

〔责任编辑：郭 嘉〕

D927

A

1671-4741(2015)01-0012-03

新疆大学法学院副教授)