影响南疆地区惠民政策实施效果成因分析及对策

李 艳 蒋小凤

●新疆社会稳定与长治久安

影响南疆地区惠民政策实施效果成因分析及对策

李 艳 蒋小凤

宣传惠民政策的力度不够，农民知晓程度和积极性有待于进一步提高；惠民资金投入不足，且监管不力，存在违纪违规操作现象；部分惠民政策普惠性程度不高，实际操作缺乏弹性；一些惠民政策执行操作程序繁琐。加强宣传惠民政策的力度，提高农民知晓率；增加惠民补贴资金种类及规模，强化惠民补贴资金及惠民项目资金监管及运行机制；简化惠民政策执行操作程序，提高惠民政策便民效率。

南疆地区 惠民政策 实施效果 总体评价 成因分析

近年来，中央及自治区党委高度重视南疆地区的民生问题，为此出台惠民政策之多、涉及范围之广、资金数额之大可谓前所未有。然而，一些影响惠民政策实施效果的问题还未根本解决，惠民政策效应在南疆地区尚未充分显现。笔者在充分实地调研的基础上，侧重分析影响南疆地区惠民政策实施效果的成因，并提出相应的对策建议。

一、南疆地区惠民政策实施效果总体评价

惠民政策在南疆地区已经实施了一段时间，政策效果已经显现。总体来看，惠民政策种类多、覆盖面广、力度大，农民认可度较高。

从惠民政策层次来看，在南疆地区实施的惠民政策既有国家制定适用于全国农村的惠民政策，如新型农村合作医疗(简称“新农合”)、新型农村社会养老保险等；也有专门针对新疆所制定的惠民政策，如安居富民工程、定居兴牧工程等；甚至有些惠民政策特别为南疆而设，如针对南疆三地州农村计划生育家庭奖励扶助制度等。

从惠民政策种类来看，各项惠民政策几乎涉及了南疆农民生产生活的各个方面，其目的在于帮助他们实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所助。具体而言，惠民政策包括六大方面：一是教育，侧重扶持义务教育、职业教育及双语教育；二是就业，侧重于扶持农村剩余劳动力转移就业及创业；三是农业生产领域，包括农资综合补贴、农机具购置补贴、农作物良种补贴，以及对农民专业合作组织的支持等；四是社会保障，侧重于对农民养老、住房、看病等方面提供保障性扶持，对生活困难的农民提供低保等；五是基本医疗卫生制度，侧重于提高农村医疗能力及农民健康水平；六是社会管理，侧重于完善农村社会管理体系，维护社会安定团结。

从惠民政策总体实施效果来看，南疆地区面貌发生了翻天覆地的变化，农民生产、生活条件得到了较大程度的改善，各项惠民政策得到了当地普遍肯定和高度评价。但是相比较而言，其整体生产生活条件在全疆仍处于相对落后状态，仍然有部分农民对惠民政策不甚了解或有微词，有个别农民没有享受到应享有的惠民政策，一些制约惠民政策充分发挥效应的突出问题亟待解决。

二、影响南疆地区惠民政策实施效果的成因分析

(一)宣传惠民政策的力度不够，农民知晓程度和积极性有待进一步提高。

这些年来，中央及自治区党委、政府出台的惠民政策虽然较多，而农民对惠民政策知晓率还不高，知晓程度较浅，大多一知半解。究其原因主要有以下四点：

一是与惠民政策的部分业务部门和乡镇政府对惠民政策认识不够，特别是个别领导干部将惠民政策简单地理解为“发钱行为”，加之南疆地区是落后地区，乡镇政府财力资金有限，宣传惠民政策的方式和手段单一，往往仅限于以文件讲惠民政策、以会议谈惠民政策，没有抓住核心要点直接深入农民中去宣传，农民难以充分掌握惠民政策的核心内容。

二是“公开”制度落实不到位，农村村务不公开现象尤为突出。村委会本应对各项惠民政策的执行范围、发放方式、资金额度等予以预告和公开，但往往做不到，导致农民对相关惠民政策不知晓、不熟悉，只是在村干部执行惠民政策后才知道该项惠民政策的存在。

三是惠民补贴资金数额较低，农民学习、认知此类惠民政策的积极性不高。惠民补贴资金种类多，涉及的范围广，几乎惠及了所有农民，但个别惠民政策落实到农民个人后，只有十几元到几十元，农民却需要提供各种证明，专门到乡镇机关所在地农村信用社领取，由此产生的交通费用和其他费用较高，农民由此对此类惠民政策的内容及执行情况漠不关心，影响了惠民政策的执行。

四是落实强农惠民政策的行政成本较高。为保证每项惠民政策的落到实处，县、乡政府和村组织需层层部署，安排专人落实，要召开会议、转发文件、制作宣传资料、编制账卡表册、核实面积、协调矛盾纠纷等，一定程度上增加了政府的行政成本，这些由县、乡政府承担的配套资金，对落后的南疆地区有一定的压力，导致惠民政策实施前的宣传动员及其他准备工作不到位。

(二)惠民补贴资金投入不足，且监管不力，存在违纪违规操作现象。

一是惠民补贴资金投入总量不足，各项惠民补贴资金整合力度不够。(1)由于需要惠及的对象主体较多，惠民补贴资金投入相对不够。这些年来，尽管自治区政府及南疆地区各级地方政府逐年加大惠民补贴资金投入力度，但由于南疆地区农民收入远远低于自治区农民收入的平均水平，且南疆地区基础设施建设严重滞后，急需改善，加之干旱少雨，盐碱、沙化等恶劣的自然条件，需接受帮助及扶持的对象主体比较多，所需惠民补贴资金规模较大，而地方政府惠民补贴资金投入相对不足。再有，笔者在调研中发现，由于南疆地区经济相对落后，南疆地区地方政府配给一些中央或自治区惠民项目的配套资金比较吃力，使得一些惠农项目迟迟不能开工，或者惠农项目实施进度缓慢，比较突出的表现是：有的地方前期中央资金到位时，惠农项目轰轰烈烈地展开，而到中后期不能及时配给本级配套资金，导致该惠农项目出现较大的资金缺口，最终发生不能如期完工或者出现“半拉子工程”。(2)各项惠民补贴资金整合力度不够，资金使用效率较低。当前，各项惠民补贴资金来源渠道较多，所涉及的相关惠民补贴资金归口管理部门也较多，大多涉及财政、农业、林业、水利、发改委等部门。由于每笔惠民补贴资金以及惠农项目资金都需按归口部门申报，且各相关资金管理部门对惠民补贴资金的使用以及相关惠农项目的管理要求都不一样，各归口部门都有自己的计划、申报、审批等制度安排，使得现实中一些惠农项目在规划布局、建设内容以及资金分配等方面出现不同程度的交叉、重复，存在多头申报、互不衔接等问题。相同内容的惠农项目可能会从不同部门获得惠农项目资金，但惠农项目规模都较小，惠农项目资金数量也不大，且分配时间和节奏也不一致。这不仅浪费了有限的惠农项目资金，而且增加了基层工作部门的工作量和行政成本。再有，有的补贴项目是自治区统一覆盖，这种面面俱到的做法分散了惠民补贴资金，使得各地所获惠民补贴资金量少，惠民政策重点不突出，无法集中力量办大事。在这种惠农项目资金采取“撒胡椒面”的方式下，真正急需补贴的重点对象和重点环节却未补贴到，进而降低了惠民补贴资金的使用效率。

二是惠民补贴资金监管不力，存在违纪违规操作现象。笔者在走访调研中发现，由于制度及机制缺陷，以及受资金和人力不足等因素的影响，部分惠民补贴资金出现了监管力度不够、监管失控、违规违纪操作等现象。(1)惠民补贴资金存在截留和挪用现象。目前，南疆地区多数乡镇惠民补贴资金的发放实行“一卡通”方式，但就农民反映来看，个别乡镇仍存在截留和挪用惠民资金的现象。突出表现是：乡镇政府和所在地信用社等通过“打招呼”或“说情”的方式，延迟惠民补贴资金的入卡时间，将其移作他用。(2)以惠民补贴资金抵消个人账务的问题时有发生。比如，在种粮直补方面，南疆地区部分乡镇及村级有关干部工作方法简单，直接将农户种粮直补款扣去抵交医保费、社保费、村公路建设集资款等。(3)惠民补贴资金的发放方式单一。为了统一、规范和简化惠民补贴资金发放程序，确保惠民补贴资金及时、足额发放到农民手中，大部分乡镇都采用了“一卡通”的发放方式。包括粮食直补、农资综合补贴、退耕还林补助、农村低保、农村五保户供养、农村特困家庭医疗救助、农村计划生育家庭奖励扶助等全部打入一卡中来发放。农民不知道增加的惠民补贴资金是哪一项惠民政策的钱，也不知道钱是从哪里来的，甚至个别少数民族农户并不认为钱是国家好政策给的，而是胡大赐予的极端思想。所以，针对南疆地区农民对惠民补贴资金的现实认知状况，可以将个别易监管的惠民补贴资金通过基层政府发放，既可以让农民弄清楚惠民补贴资金的来源，又能够增强基层政府威信及农民对其拥护程度。(4)个别惠民政策的搞“一刀切”，未体现公平原则。南疆地区个别乡镇和农村干部责任意识不强，“不愿得罪人”心理严重，对相关惠民政策不分类、不评比，搞“一刀切”，缺乏公平。如，在执行农村低保政策上，个别村作出七十岁以上的老年人可享受农村低保的规定，甚至个别村规定谁家出了大学生谁家才可享受农村低保的规定，虽然这些规定对于解决农村养老问题及鼓励孩子努力学习发挥了重要作用，但同时削弱了农村低保政策保护其他弱势群体最低生活保障的作用。甚至在个别村还存在不坚持原则，村干部的亲朋、好友及其与之关系亲近的人虽然不符合享受农村低保政策的条件，却也享受了的现象。(5)部分惠民补贴资金使用不规范，没有实现应补尽补，甚至出现骗取惠民补贴资金和冒领现象。比如，种粮直补没有实现应补尽补，甚至部分资金使用不规范，长期外出务工土地撂荒的、土地承包权转让的、承包者没有耕种的仍然享受种粮直补惠民政策。个别村组干部和乡镇干部采取虚报、瞒报、漏报、多报等方式，夸大个人及相关人员土地面积，骗取国家惠民补贴资金。

(三)部分惠民政策普惠性程度不高，实际操作缺乏弹性。

一是惠民政策普惠性程度不高，弱化了惠民政策的作用。一些普惠性惠民政策重点突出于大多数或全体农户的扶持，而特惠性惠民政策则强调对部分或个别特定对象的扶持。笔者在调研走访中了解到，目前在南疆农村地区实施的惠民政策中，普惠性惠民政策所占比例不高。取消农业税，实施“新农合”及新型农村社会养老保险等是深得民心的普惠性惠民政策，但这类普惠性惠民政策所占比例并不高。与之相对应的是，在一些现行的惠民政策中，有的甚至附加了农民不能企及的限制性条件，且标准不一，重视身份特征。这使得相当数量的、发展基础相对薄弱的农户不能普遍得到扶持，没有广泛的基础，就不可能带来发展的规模效应。而且有的惠民政策没有形成长期有效的制度性规定，往往是目前一段时期有效，当前补偿或补贴期满后如何操作运行缺乏明确规定，长期来看，这弱化了惠民政策的作用，激励不足。

二是一些惠民政策操作缺乏弹性，降低了惠民政策实际效益。一些惠民政策在具体制定政策标准时过于单一，忽视了惠民政策惠及主体的差异性，从而缺乏操作性。比如，安居富民政策规定，从建筑面积来看，安居房仅有80平方米和40平方米两种规格可选，而选择建40平方米的指标有限。对于很多经济条件不太好的农户来说，即便有2.85万元的建房补贴，但其仍然盖不起80平方米的安居房。如果变卖家中牛羊等牲畜盖安居房，安居房盖好之日也是其涉贫之日，空有安居房，难以保证其维持正常的生产生活。农户建议增加安居房建筑面积的选择弹性，将建筑面积的标准定为40平方米、50平方米、60平方米、70平方米及80平方米不等，个人依照自身经济状况自由选择。再比如，南疆地区一些乡镇顺应本地农业产业结构调整，将本乡镇定为蔬菜基地，农户也积极响应。但蔬菜种植没有补贴，且损耗及风险很大。在没有改种蔬菜前，农民种植棉花、小麦等均有相应的补贴，为此，使得当地调整农业产业结构遇到重重阻碍。故在种植农作物直补问题上，能否增强补贴农作物弹性，因地制宜地制定体现本地区特色的补贴政策。

(四)一些惠民政策执行操作程序繁琐。

在执行惠民政策过程中，环节较多，有的环节体现资格审验，有的环节体现公平，有的环节体现效率，有的环节体现监督。总之，程序繁琐有其必然性。但各环节与程序之间应设置科学、合理的时间限制，以及提供力所能及的空间便利条件。否则，就会出现农民抱怨政府部门办事拖拉、公众难以监督、没有话语权的现象。在现实中，一些惠民政策项目往往需要相关管理部门的层层审批，而且审批地点相隔较远，对南疆地区的农民来说，很难搞清楚其中的先后顺序以及各管理部门的业务职能。这就会出现申请者来回跑，不仅延长了审批周期，而且耗去了不必要的时间和资金成本。

比如，“新农合”的报销问题。新型农村合作医疗制度的实施，是解决农民“看病难、看病贵”等问题的一项重要举措，深受广大农民的拥护。然而，按照新型农村合作医疗制度的规定，一旦农民生病住院，病人出院后，需经过医院主治医生出具诊断证明，并盖医院的印章，还要由医院住院部打印用药清单等，履行完这一系列程序后，再由患者或患者家属携带身份证才能去所属卫生院报销，广大农民反映报销程序复杂、手续繁琐。并且与新型农村合作医疗制度规定的报销标准不一，报销缺乏公开、透明，农民怨言较大。

三、提升南疆地区惠民政策实施效果的对策建议

(一)加强宣传惠民政策的力度，提高农民知晓率。

要增加惠民政策在执行中的惠及程度，真正发挥惠民政策“惠民生”、“聚民心”的作用，就必须让广大领导干部和农民掌握惠民政策的精神实质、条件要求和实施程序，做到家喻户晓、妇孺皆知。

针对当前南疆地区存在的农民知晓惠民政策程度不高的实际情况，必须认真研究适合当地的宣传惠民政策的方式和方法，可以利用广播、电视、报刊宣传单及宣传手册等，采取固定宣传、流动宣传、会议培训宣传及上门入户宣传等灵活、方便、快捷的宣传方式，及时、有效地把各项惠民政策传达到基层，把惠民政策的精神实质和操作程序向村组干部讲清楚，向农民讲透彻，做到家喻户晓，提高惠民政策宣传的入户率、知晓率。

具体要把握以下四方面：(1)惠民政策宣传应尽量简单易行，让农民容易学习、掌握；把相关惠民政策汇编成册，并把其中难以理解和把握的部分用案例予以说明；(2)宣传新的惠民政策，要对乡村干部进行培训，确保他们掌握和运用新的惠民政策；(3)增强会议、广播、电视、文艺等宣传形式的针对性、通俗性、有效性，让农民准确理解、明白各项惠民政策，更好地监督惠民政策的贯彻执行；(4)将惠民政策宣传工作纳入乡镇村相关部门的年度工作计划，并列入绩效目标考核，以督促基层干部宣传惠民政策，并确保宣传的有效性。

(二)增加惠民补贴资金种类及规模，强化惠民补贴资金及惠民项目资金监管及运行机制。

一是因地制宜，有针对性地增加农业补贴种类及补贴标准。南疆地区的气候、土壤条件适宜发展瓜果等特色农业，并且特色农业带动农民致富效应较强。而国家各项惠民政策中对粮食等农作物的补贴种类较多，缺少对特色农业的扶持。要在改善南疆地区民生上取得突破，加大南疆地区扶贫开发力度，可以考虑在支持当地特色农业上做文章，因地制宜地增加特色农业补贴，帮助当地农牧民发展壮大特色林果业或养殖业，既带动当地就业，又带动农牧民致富。

二是提高南疆地区农村社会保障类惠民政策补助标准。鉴于南疆地区发展落后，农民生活困难，国家统一的社会保障缴费标准对其而言较高，村民即便完成了缴费，但已捉襟见肘，并且其随后的生活生产都会受到影响。这非常不利于南疆地区同其他区域的协调发展。第二次中央新疆工作座谈会提出要下大力气搞好南疆工作，基于此，笔者建议在认真研究南疆地区的实际情况下，提高南疆地区农牧民社会保障补助标准，适当降低农牧民自筹比例。

三是强化惠民补贴资金及惠民项目监管，设置责任追究制。针对当前存在的部分惠民补贴资金监管失控以及违规违纪操作等现象，必须尽快制定和完善强农惠民专项资金规范使用管理办法，同时制定专项资金使用效果量化考核办法，并在此基础上设置相应的责任追究制。纪委、监察、财政、审计等部门要各司其职，齐抓共管，切实加强惠民项目实施过程的监管，加强惠民项目资金的监督检查。及时纠正、处理所发现的违规、违纪问题，坚决依法处理违法犯罪活动，并追究相关人责任。

应重点加强对粮食直补、农作物良种补贴、农机具购置补贴、扶贫项目以及新型农民培训项目等专项资金的监督检查，从而有效保证惠民政策畅通和惠民补贴资金的安全运行，维护广大基层农民的切身利益。在具体的监管过程中，监督检查惠民补贴资金可采取点、线、面相结合的方法。点，监督检查各项惠民补贴资金是否发放到相应农民的手中，即，是否发放到“点”，并监督检查受益农户的现实情况是否属实；线，监督检查各项惠民补贴资金拨付路径和流向；面，监督检查各项惠民补贴资金是否到位，并监督检查其是否是专款专用，即，是否落实到面。

(三)简化惠民政策执行操作程序，提高惠民政策便民效率。

农民从惠民政策中得到的实惠与其为享受惠民政策所花费时间、精力相比的比值越高，则惠民政策的效率越高。因此，简化惠民政策执行操作程序，减少农民享受惠民政策的时间、精力及其他机会成本就成为提升南疆地区惠民政策实施效果的关键性环节。首先，无论哪个行政层级的哪个部门出台的惠民政策，都应保证农民不出乡就能办完享受惠民政策所需的所有手续，而各级政府则需要加强相应的监督检查。其次，要建立完善的机制，保证出台惠民政策的部门通过各行政层级本部门就使该项惠民政策落实到农民头上。杜绝农民要享受一项惠民政策需经多个部门审核、批准的现象。第三，要构建专门的服务机构，帮助确有困难的农民办理享受惠民政策的有关手续。

比如，在走访调研中笔者了解到，“新农合”深受农村广大农民的好评，绝大多数农民认可、接受“新农合”，并积极参与。“新农合”的具体报销范围和报销比例标准不一，各地区存在差异。因此，基于语言文化上的差异，南疆地区的农民对惠民政策的具体内容往往一知半解，出现了“新农合”的“参与率”高而“参与度”低的现象。尤其是农民反映”新农合”异地就医以及医保报销等执行程序过于繁琐等。不仅增加了农民的负担，也加大了各相关部门的行政管理成本。为此，应全面简化医保报销手续。一是可以根据病种在全疆确定统一、固定的报销比例及程序，不要设置过多、过于繁琐的报销细节。报销细节越多，越会产生过度就医，同时也会滋生腐败空间。比如在报销范围和报销比例的确定上，就存在很多不确定性因素，这给具体审批者以自由裁量的权力，有权的、有钱的、有关系的，在报销范围和报销比例上往往能够报销得多，从而造成了另一个不公平。二是建议所有患者只在医院结算，不论是本地医院还是异地医院，剩余部分全部由医院通过信息系统和医保机构统一结算。总之，就是要达到两个效果：一是所有农民在报销范围和报销比例上平等，没有差别；二是所有报销程序都在医院解决，不必到处跑。

[1]孔凡丕.落实中央惠农政策要把握的几个问题[J].农业经济问题，2014，(9).

[2]曹志阳.优化惠农政策效应应重整合严监管——江苏省盐城市惠农政策落实情况调查[J].农村经营管理，2011，(9).

[3]克州财政局乡镇财政管理局汇编.克州现行城乡惠民政策简介(内部资料)，2014.

[4]疏附县惠民政策总结(内部资料).

李 艳 自治区党委党校经济学教研部主任、副教授，女

蒋晓凤 自治区党委党校经济学教研部讲师，女)

〔责任编辑：李爱民〕

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1671-4741(2015)01-0043-05