法治与国家治理现代化的路径关系探析

吴琼华

●深入学习贯彻十八届四中全会精神

法治与国家治理现代化的路径关系探析

吴琼华

国家现代化转型的关键在于推进制度治理。制度治理蕴含着“规则之治”的法治精神，国家治理现代化首先是国家治理法治化。国家治理法治化的载体是一国法治体系，建设中国特色社会主义法治体系是我国实现国家治理现代化的关键所在。要牢牢坚守“党的领导与社会主义法治是一致的”这条根本红线，确保不偏离中国特色社会主义法治体系建设的终极目标；要始终把握住“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这一中国特色社会主义法治体系的基本特征，将各项举措有机联系起来，确保不偏离中国特色社会主义法治建设工作的价值方向。

国家治理现代化 法治 制度治理 社会主义法治体系

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为我国全面深化改革的总目标，党的十八届四中全会进一步提出全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》的说明中特别强调：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”这一论断将法治与国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标切实联系起来，提升了法治在我国现代化转型中的地位和作用，丰富了依法治国的内涵，明晰了法治作为国家治理现代化目标实现的路径功能。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，意味着国家治理要走向现代化，就必须全面推进依法治国，法治是实现国家治理现代化的基本路径。

一、国家现代化转型的关键在于推进制度治理

(一)制度治理是世界现代化历史进程的重要经验。

在我国现代化转型的大趋势下，制度治理问题，近年来越来越受到我国理论界关注。制度治理，简单而言，就是按照制度治理意识办事、依据治理规律办事、运用制度治理规则办事。①制度治理意味着国家管理社会从传统管理转变为现代民主治理，意味着国家制度将成为国家权力的依据和边界，成为社会权利实现的途径和保障，成为全社会共同遵守的最高行为准则。国家现代化的意义也在于此。从世界范围的现代化历史进程看，解决制度治理问题往往是一国启动现代化的起点。从美国的宪政制度设计到日本的明治维新全面西化，以及后现代化国家新加坡体制内的民族化制度改造，都是先从解决国家制度治理问题入手来推进本国现代化的。基于历史传统的不同，虽然上述国家建构的政治体制存在着差异，但各国在实现现代化的进程中致力于建设或完善适应本土的国家制度体系，并运用于管理社会事务的各个方面，这一点则是共同的。实现国家制度治理，成为世界判断一国现代化与否的重要标准。对我国而言，发展和完善中国特色社会主义制度体系，运用制度将国家的经济、政治、文化、社会、生态文明，以及党的建设等方面导向“善治”的局面，是我国建成社会主义现代化国家不可回避的问题。

(二)我国对制度建设认识的升华。

关于制度建设，改革开放以来，我国历届党和国家领导人都非常重视，并将其作为改革推进和治国完善的重要元素。邓小平同志提出在制度上加强党和国家的建设，江泽民同志提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，胡锦涛同志提出“坚持用制度管权、管事、管人”。从党和国家建设的宏观层面强调制度的重要性，到将制度建设与法制建设相衔接，进而上升为依法治国的基本治国方略，直到对制度运用的要求具体到“管权、管事、管人”等权力行使的关键方面，表明我国对国家制度建设的认识越来越深刻。

习近平总书记指出：“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”②这一表述将“制度”置于核心地位，强调国家治理体系和治理能力的现代化，具体就是指党领导下的国家制度体系和运用国家制度管理社会各方面事务能力的现代化。这是我国领导人首次将国家制度与国家治理现代化紧密联系起来，并且将国家制度体系科学化建设和国家制度运行能力现代化建设相统一，以此作为发展和完善中国特色社会主义制度的重要途径，推动实现国家治理现代化。这一论断承前启后，实现了我国在国家现代化转型理念上的重大升华！这一重要论断不仅借鉴了世界上国家现代化转型的历史成果，也吸纳了当前全球化背景下以国际制度安排为核心的全球治理理念的精髓，从国情出发，力图改变我国“运动型”治理依存的传统体制土壤，将国家治理导向“常规化”、“制度化”的现代治理模式。在此模式下，制度不再仅仅是一个重要的治国元素，而是贯穿于国家治理各方面的一个体系建设与实践推行的核心。从这个意义上讲，国家治理体系和治理能力的现代化就是要实现国家治理的持续化、长效化，要牢牢抓住制度这个核心，促进制度体系的科学化，制度运用的实效化。

二、制度治理蕴含着“规则之治”的法治精神，国家治理现代化首先是国家治理法治化

(一)制度治理蕴含着“规则之治”的法治精神。

制度治理之所以是国家治理现代化的必由之路，因为它是对传统国家强权政治思维的突破。制度治理强调在国家管理社会事务的过程中，限制国家权力的绝对拥有和任意行使，将权力的分配、行使、监督制度化，将社会各方意志因循一定的程序，并以制度的形式表现出来，以制度为标准评判国家权力行使的正当性。一方面，制度的内容生成应当得到基于个体不同利益考虑的社会成员的普遍认同；另一方面，因循制度确定的原则、规范、程序行使国家权力，并解决由此产生的纷争，应成为全体社会成员无一例外的行为准则。显然，这些内容反映了制度治理的法治精神，即以“规则”而不是以个别人的意志来将国家权力运用于社会事务的管理，是对传统人治思维的超越，是一种顺应国家现代化的“规则之治”。

(二)全面推进依法治国，促进国家治理法治化，是我国现代化推进的明智之举。

正因为洞察国家现代化推进中制度治理这一首要环节，以及制度治理所蕴含的法治精神，党的十八届三中全会《决定》在提出推进国家治理体系和治理能力现代化的同时，强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府 、法治社会一体化建设，建设法治中国。党的十八届四中全会则一脉相承，以依法治国为主题，明确将建设中国特色社会主义法治体系，建设中国特色社会主义法治国家，确定为全面推进依法治国的总目标。表明国家制度体系的法治化、运用国家制度管理社会的手段、方式的法治化，将成为我国推进国家治理现代化的关键评判标准。从这个意义上说，国家治理现代化首先是国家治理法治化。正是基于此，法治才成为国家治理体系和治理能力的重要依托，为其走向现代化提供了现实路径。

三、国家治理法治化的载体是一国法治体系，建设中国特色社会主义法治体系是我国实现国家治理现代化的关键所在

国家治理法治化，完善的法律体系是前提，即国家对经济、政治、文化、社会、生态文明等社会治理领域建立起完备的法律规范。但仅有完备的法律规范还不够，一方面，只有这些法律规范准确反映了真实的民意，才有可能得到民众拥护和遵守；另一方面，只有这些法律规范被法律执行机构尊重和敬畏，才可能得到严格实施。法律体系是静态的，一般主要反映一国现行法律文件在结构、形式上的完备程度，主要体现的是立法成果。法治体系则是动态的，主要反映一国在立法、执法、司法、守法等法治环节的配置、安排，全面体现法律从生成到实施以及法律纠纷解决全过程的价值原则和力量安排。如果说一国法律体系更多表达了国家对法治的愿望追求，那么一国法治体系则深入表达了国家对法治的落实和安排。一国法治体系的建立和完善，意味着立法不仅要完备，更要内容科学，执法要不走形式、严格实施，司法要排除干扰、独立公正，守法要一视同仁、全民同等。从这个意义上说，法治体系才是国家治理法治化的重要载体。党的十八届四中全会将建设中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国的目标任务，是我国对法治建设更深入、更成熟的表达。

四、建设中国特色社会主义法治体系要准确把握其本质属性和基本特征

(一)党的领导是中国特色社会主义法治的根本要求和本质属性。

建设中国特色社会主义法治体系，是为了完善中国特色社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力的现代化。中国特色社会主义的本质特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的根本原则是坚持党的领导。建设中国特色社会主义法治体系，必须正确处理其与党的领导的关系。党的领导，是中国历史的选择，中国特色社会主义道路和中国特色社会主义制度都是党领导人民开创的。我们开展的全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的伟大变革，也正是在党的领导下进行的。这项变革的一个重要内容就是党毅然决定在国家现代化转型进程中首先改进自己的执政方式，明确提出要依法执政，并具体指明坚持依法执政首先是坚持依宪执政。党的领导地位是中国历史选择的结果，也得到了中国宪法的有效确认。坚持依法治国首先是坚持依宪治国，坚持依宪治国当然首先要坚持党的领导。

完善中国特色社会主义制度、建设中国特色社会主义法治体系，实际是将中国特色社会主义制度进行法治化升级的过程。法律也是一种制度，但又不同于一般制度，本质特点是其实施的刚性，法治追求的正是将法律的制度刚性转化为国家社会秩序的现实状态。完善中国特色社会主义制度，建设中国特色社会主义法治体系，更加坚定党的领导，应在党的领导下，完成对其自身执政方式的改进和完善。党的十八届四中全会首次将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，力图依据“严于国法”的党内法规实现“依法治党”、“从严治党”。这一理论创新，昭示了在中国特色社会主义法治体系下，以党章为核心的一系列党内法规体系就是“党法”，必须在党内得到严格实施。党内法规体系作为中国特色社会主义法律体系中的一种特别法，将成为执政党以法治精神实现对自身“规则之治” 的有力武器。党的十八届四中全会后，党中央在先前“摸底”的基础上，梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件，经过清理，废除322件，宣布失效369件，继续有效的487件。③这正是党将对自己的治理纳入中国特色社会主义法治体系的务实之举。因此，党的领导不仅与社会主义法治一致，还是中国特色社会主义法治体系的本质属性和根本要求，并成为中国特色社会主义法治体系的一大特色！在全面推进依法治国的实践中，必须牢牢坚守“党的领导与社会主义法治是一致的”这条根本红线，确保不偏离中国特色社会主义法治体系建设的终极目标。

(二)“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是中国特色社会主义法治体系的基本特征。

我国于2011年正式宣告中国特色社会主义法律体系已基本建成，党的十八届四中全会的《决定》首次提出建设中国特色社会主义法治体系。从中国特色社会主义法律体系到中国特色社会主义法治体系虽一字之差，则表明我国法治建设从着重法律体系的完备到致力于“立法、执法、司法、守法”等多环节法治实效的历史性提升。

中国特色社会主义法治体系是一个动态的从法律生成到法律落实的完整系统。党的十八大首次明确提出我国法治建设应当因循新十六字方针：“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，彰显了中国特色社会主义法治的价值追求，也反映了中国特色社会主义法治体系的基本特征。首先，中国特色社会主义法治体系的立法应当是科学的，其科学性从“社会主义”的角度应体现为立法内容对人民意志的反映，从“法治”的角度应体现为立法规范对宪法权威与核心地位的遵从，且两者具备内在统一性。党的十八届四中全会高度强调立法对民意的体现以及对宪法权威、核心地位的确认，正是在追求科学立法。其次，中国特色社会主义法治体系的执法必须严格。立法反映人民意志，严格执法就是维护人民意志、落实人民利益。党的十八届四中全会强调，法律的生命在于实施，将国家法律的重要执行主体——政府自身的法治建设纳入快车道，通过一系列加快推进法治政府建设的举措促进依法行政，就是在追求严格执法。再次，中国特色社会主义法治体系的司法毫无疑问应体现公正性。公平正义是社会主义的重要价值追求，也是司法的生命线，中国特色社会主义法治体系应特别突显司法公正的特点。正因为如此，党的十八届四中全会倡导的司法体制改革可谓浓墨重彩、力度空前，从排除行政干扰的机制设计到审判改革，以及法律职业队伍建设，集中体现了执政党下大力气促进司法工作专业化、确保公正司法的决心。最后，中国特色社会主义法治体系的守法环节应当是全民性的。全民守法的重要基础和具体体现是全社会对法律的敬畏和信仰，在这一点上，党员领导干部如何正确处理党的领导与全民守法的关系就显得尤为重要。如果说，党领导人民“科学立法”就是要让立法反映人民意志，党领导人民“严格执法”就是要让人民政府依法为人民办事，党领导人民“公正司法”就是要让人民司法机关公正解决人民纠纷，那么，党领导人民“全民守法”就是要让党员领导干部以身作则、带头示范，做守法的模范。这样，全民对法律的信仰才能真正树立起来！党的十八届四中全会首次强调对法律的信仰，专门强调党员领导干部带头守法，通过将法治建设成效纳入政绩考核指标体系等一系列举措促进党员领导干部模范守法，培育社会主义法治文化，带动全社会遵法、守法，真正落实对全民守法的坚强追求。

综上所述，在全面推进依法治国举措落实、建设中国特色社会主义法治体系的具体实践中，首先，要牢牢坚守“党的领导与社会主义法治是一致的”这条根本红线，确保不偏离中国特色社会主义法治体系建设的终极目标。其次，要始终把握住“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这一中国特色社会主义法治体系的基本特征，将各项举措有机联系起来，确保不偏离中国特色社会主义法治建设工作的价值方向。

注 释：

①温宪元：《制度治理：国家治理的重要基石》[N]，《深圳特区报》2014年3月11日第B09版。

②习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》[N]，《人民日报》2014年1月1日第002版。

③《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》[DB/OL]，新华网，2014年11月17日。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].辅导读本.人民出版社，2013.

[2]习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014.

〔责任编辑：李爱民〕

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1671-4741(2015)01-0008-04

陕西省行政学院法学教研室主任、副教授，女)