安徽省城镇老年津贴制度研究

汪娅娅

安徽省城镇老年津贴制度研究

汪娅娅

摘要：老年津贴制度为无养老金的贫困老年人提供基础养老金，承担着老年社会福利的责任。安徽省已建立包括高龄津贴和养老服务补贴制度在内的城镇老年津贴制度。但是，安徽省老年津贴制度建设处于起步阶段，存在制度建设“碎片化”、津贴覆盖面窄且水平低、管理效率低下等问题。安徽省应该在坚持适度普惠的原则下建设符合安徽省省情的老年津贴制度。

关键词：社会福利；老龄化；老年津贴制度

随着老龄化日益严重，养老问题广受瞩目。安徽省老龄问题的特殊性突出表现在“未富先老”和“城乡倒置”两个方面。据安徽省老龄办预测，2011—2020年安徽省无保障老年人、农村老年问题、城镇社会养老需求矛盾将集中爆发或显现。2021—2040年安徽省人口老龄化形势将最为严峻，养老、医疗等经济社会压力增加。2044年前后，安徽省老年人口规模将达到历史顶峰，进入重度老龄社会，经济增长和社会发展都将面临巨大压力和挑战［1］。为应对挑战，安徽省加大了对社会养老服务体系建设的投入，同时确立了建立健全包括低收入老年人居家养老服务补贴和高龄津贴制度等在内的城镇老年津贴制度的政策目标，以解决无养老保障老年人的养老问题，并逐步提高老年人的福利水平。因此，研究和分析老年津贴制度存在的必要性和面临的建设困境，提出解决对策，必将促进实现安徽省养老保障全覆盖目标，缩小城乡养老保障水平差异，提高老年人生活质量，为其他城市提供经验借鉴。

一、安徽省建立老年津贴制度必要性分析

老年津贴制度是老年社会福利体系的重要组成部分，是由政府提供给老年人的一种定期转移支付。老年津贴制度不受收入、财产和就业等条件限制，清晰明了，易于接受，且具有很强的社会公平效应［2］。

据安徽省统计局发布的 《2014年全省县级常住人口调查主要数据公报》显示，截止到2014年末，全省常住人口6 082.9万人。其中，60岁及以上人口为1 030.9万人，占总人口的16.95%；65岁及以上人口为692.8万人，占总人口的11.39%。2014年安徽省人口总抚养系数达到54.08%。安徽省大量无保障老年人以及低收入老年人养老问题尚需解决。由于丧失劳动能力，没有养老金收入，老年人应对未来养老风险的能力有限。在家庭养老功能逐步弱化的情况下，社会养老的功能越来越重要。然而，目前安徽省现行养老保险制度存在制度体系残缺、待遇差别大等问题，无法很好满足老年人的养老需求，现有养老保障体系亟待完善。老年津贴制度对贫困且无养老保障的老年人是一种救济性、补充性津贴；对有养老保障的老年人是一种福利型津贴。

二、安徽省现行城镇老年津贴制度

《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出要建立适度普惠性的老年福利事业，有条件的地区应该为高龄老年人发放生活补贴和为有家庭经济困难的老年人提供养老服务［3］。老年津贴制度的建立与发展是未来养老保障制度发展的趋势。安徽省加大了城镇老年津贴制度建设，已建立高龄津贴制度与居家养老补贴制度。

（一）高龄津贴制度

2012年安徽省政府印发 《安徽省老龄事业发展“十二五”规划的通知》（皖政〔2012〕48号），确定将适时建立并逐步完善80岁以上高龄津贴制度。从2009年开始，合肥市首先对市区（不包括县）80岁以上的老人以及100岁以上的老人每年发放一定金额的补助。截止2013年底，安徽省所有县区均建立了100周岁以上老年人高龄津贴制度；61个县区建立了80周岁以上老年人高龄津贴制度。

安徽省各市高龄津贴制度没有统一的老龄津贴标准。各市根据本市高龄人口状况以及财政承受能力确定了高龄津贴标准。其中，对80～89周岁的老年人每年发放100～600元/人不等；对90～100周岁的老年人每年发放100～2 400元/人不等；对100周岁的老年人每年发放1 200～6 000元/人不等。需指出的是，《淮南市高龄津贴发放实施办法》规定，凤台县对拥有该县户籍的80～99周岁的老年人每年发放200 元/人的高龄津贴，对100周岁以上的老年人每年发放12 000元/人的高龄津贴。

（二）老年服务补贴

老年服务补贴是指政府向特殊老年人发放服务券的一种福利服务［4］。安徽省民政厅、财政厅规定要利用省级福利彩票公益金为经济困难、生活自理困难的老年人提供养老服务补贴。养老服务补贴以服务券形式发放，老年人向居家养老服务单位购买服务时出具相应面值的服务券。2013年10月合肥市率先向70周岁以上低保老人、70周岁以上空巢老人（无子女）以及90周岁以上高龄老人发放每月600元的“居家养老服务券”，使其可以享受到生活照料、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等服务。芜湖市于2014年开始向城镇“三无”老人、低保且空巢老人发放100～300元的居家养老服务补贴。2014年3月安徽省民政厅提出要全面推进居家养老服务补贴制度，针对在民办机构中的老年人，根据老人的失能程度，为老人提供每人每月200、300、400、600元不等的补助，使其能够购买服务。

三、安徽省老年津贴制度存在的问题及原因分析

目前安徽省老年津贴制度已初步确立，缓解了当前严峻的养老压力。然而，作为一项新的养老保障制度，在实践中仍存在一些亟待解决的问题。

（一）老年津贴制度建设存在“碎片化”问题

当前安徽省老年津贴制度主要采取归地管理原则，由区、县、市（地级市）一级管理老年津贴，缺乏在制度、待遇水平、资金来源等方面的统一政策规定，导致各市之间政策差异较大［5］。安徽省各市实行该制度对于领取老年津贴的老年人的年龄范围、领取资格以及金额数的规定各不相同［6］。就高龄津贴来看，合肥市领取老年津贴的年龄界限划分为80～99岁、100岁以上两个年龄段；芜湖市领取老年津贴的年龄界限划分为80～89岁、90～99岁、100岁以上三个年龄段；亳州市领取老年津贴的年龄界限划分为80～84岁、85～99岁、100岁以上三个年龄段。由于各市经济能力不同，津贴给付标准也不同。在居家养老补贴方面，各市也存在享受条件与待遇标准等差异。安徽省老年津贴制度建设处于摸索阶段，各市老年津贴制度建设无章可循。

（二）老年津贴制度补贴水平低且覆盖面过窄

目前安徽省城镇老年津贴制度还没有实现为未被职工基本养老保险制度、公职人员养老金制度和农民养老保险制度所覆盖的老年人口提供老年保障的基本目标［7］。高龄津贴制度存在起付年龄过高，无法覆盖60～80岁之间的老年人的问题，老年人要年满80岁后才能享受这一津贴。据预测，2015年安徽省80岁及以上老年人约为100万人，而60岁及以上老年人约为1 030万。由此可见，受年龄以及其他条件限制，大多数老年人无法享受高龄津贴，其广覆盖的普惠性无法体现。此外，居家养老服务补贴也仅仅是针对少量年老且存在无法自理等困境的老年人，多数老年人无法享受。

老年津贴制度也存在标准过低，津贴标准支付周期长等问题。安徽省各市高龄津贴不一，但总体来说80～100岁之间的高龄老年人能够每年领取100～2 400 元/人，100岁以上高龄老年人每年领取1 200～6 000 元/人的补贴。补贴水平过低，仅具有象征意义。此外，针对困难老年人提供的居家养老服务券也由于不及时、相关服务没有开展等原因使“服务券”流于形式。可见，现有老年津贴制度更多是停留在社会救助层面。

（三）老年津贴制度建设筹资渠道单一

老年津贴制度本身具有非缴费型和福利型特点，资金筹集很关键。安徽省老年津贴的资金来源主要由同级地方政府财政支出，且没有列入财政预算中。各市老年津贴制度建设缺乏中央、省级财政的支持，企事业单位与社会力量调动更是不足。筹资渠道过于单一，老龄津贴资金来源无法保证。不少地区受财政能力限制，未能建立老年津贴制度；已建立的地区，由于财政资金不足，老龄津贴制度建设水平也不高。

（四）老年津贴制度交叉管理导致管理效率较低

安徽省各地所实施老年津贴管理机构涉及民政局、老龄办、计生委，人力资源和社会保障等多部门。在老年津贴制度建设过程中，各相关部门间的指导、协调与沟通比较困难，降低了管理效率。同时，老年津贴制度有些地市是由老龄办负责审核发放，有些地市是由民政局负责，缺乏统一的工作机制［8］。

四、建立健全安徽省城镇老年津贴制度的建议

（一）制定合理的老年津贴制度建设政策

安徽省老年津贴制度的建立健全离不开具体的、可操作的合理政策规定。首先，需要明确的是老年津贴制度作为最低养老金的一种补充，是独立于最低养老金、社会保险制度之外的一种非缴费性质的福利津贴。老年津贴制度应该为无法从现有养老保险制度中获取养老金的老年人提供保障。除此之外，也需为老年群体中的高龄、残疾等特殊老年人提供津贴，使其有尊严地渡过老年期。其次，规定统一领取的资格。对于领取老年津贴的老年人，只要属于本地区户籍、符合年龄要求的老人都应该享受该福利。第三，划定老年津贴标准。安徽省内各地区老年津贴的给付标准各不相同，不利于全省统一管理。应该在综合考虑各地老龄人口贫困状况以及当地财政收入水平的基础上制定老年津贴最低水平，并随物价指数、收入水平等因素的变化定期调整。

（二）逐步提高老年津贴覆盖率与补贴标准

目前，安徽省老年津贴制度建设还处于初期，主要为城镇无缴费能力、无养老金以及特殊困难老年人提供津贴，弥补当前社会养老保险制度的缺陷。随着经济社会的发展，应逐步建立适度普惠型的老年津贴制度，向农村地区扩展，缩小城乡养老金差异，提高无养老金和低水平养老金覆盖的贫困老年群体的津贴水平。除了满足居民基本的、物质形式的老年救助与福利需求外，更要兼顾其精神需求等高层次的需求。

（三）扩展老年津贴筹资渠道

老年津贴制度建设应该坚守“按类分责、预算管理”的原则。对于均等性且一般性的老年津贴应该由中央财政统一承担；地方政府主要承担针对特殊人群的老年津贴，且都需实行预算管理。单靠地方政府的特殊老年津贴制度会对当地财政造成一定的负担，应该实行老年津贴多级财政分担机制。根据各地经济发展不同，可确定不同的省、市、县级不同的分担比例。经济发达地区，地方财政对老年津贴支出分担多一些；经济欠发达地区，地方财政对老年津贴支出分担则少一些。

此外，欠发达省份建立老年津贴制度所需资金可向中央政府争取转移支付补助，还可通过发行老年津贴彩票或者老年福利彩票、吸引社会捐赠、鼓励企业热心捐助老年福利事业等方式扩展资金来源渠道。

（四）统一老年津贴工作机制，提高管理层次

老年津贴制度管理对象广泛，管理过程复杂，统一的工作机制是确保老年津贴制度有效实施的保证。针对目前安徽省各市老年津贴制度管理部门过多而导致的低效率问题，应该将老年津贴制度由民政部门统一负责管理、经办，津贴直接打入老年人卡中。此外，为了克服基层政府分散管理存在的财政短缺以及各市县政策差异大等问题，应逐步提高统筹层次，将现有的高龄老年津贴管理层次提高到省（自治区、直辖市）级，发挥集中管理优势。

参考文献：

［1］安徽省省老龄委课题组.应对人口老龄化的战略构想［EB/ OL］.（2011-02-21）.http：//Ah.anhuinews.com/system/2011/02/ 21/003772609.shtml.

［2］潘锦棠.社会保障概论［M］.北京：北京大学出版社，2012.

［3］张明，朱爱华，徐成华.城市老年人社会服务体系研究［M］.北京：科学出版社，2012.

［4］鲁全.转型期中国养老保险制度改革中的中央与地方关系研究：以东北三省养老保险改革试点为例［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2011.

［5］杨立雄.高龄津贴制度研究［J］.中州学刊，2012（3）.

［6］崔凤，左魏魏.我国老年津贴福利制度：特点、内容与问题［J］.学习与实践，2009（9）.

［7］邓大松，吴振华.“高龄津贴”制度探析与我国普惠型福利模式的选择［J］.东北大学学报（社会科学版），2011（5）.

［8］贾海彦.老年津贴制度的构建困境与发展思路：基于我国老年社会福利的发展战略［J］.社会福利，2012（7）.

（编辑：唐龙）

中图分类号：D632.1

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2015）11-0091-03

作者简介：汪娅娅（1986-），女，硕士，铜陵学院（安徽铜陵241000）财税与公共管理学院助教，主要研究方向为社会保障理论与实践。

收稿日期：2015-09-22

基金项目：铜陵学院2015年度校级人文社科项目“安徽省城镇老年津贴制度研究”（2015tlxy01）。