大学内部治理结构中完善党委领导的思考

陆先亮，张德高，唐 琳

(1.常州大学 党委组织部，江苏 常州213164;2.常州大学 发展规划处，江苏 常州213164)

大学内部治理结构是建设中国特色现代大学制度的核心内容，“党委领导”是我国高等教育制度的最显著特征［1］，对实现大学内部的良好治理具有决定性作用。中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，对完善大学内部治理结构勾勒出清晰的框架图。现阶段，完善“党委领导下的校长负责制”的大学内部治理结构，即是要建立以党委为领导核心，行政权力和学术权力等多元权力主体共同参与的治理模式，充分发挥党委的思想、政治和组织领导等作用。

一、大学内部治理结构中党委领导存在的问题

(一)领导主体的局限

领导主体是组织中的领导者，在组织内部扮演着最重要的角色，它除了制度规定的合法权力外，还受到个人自身的魅力和能力素质的影响。大学党委能否充分动员发动师生员工，整合好内部资源和各方面力量，完成大学的责任使命，仅依靠班子的职权是不够的，还须运用一定的领导技术和领导艺术。

领导主体的局限首先是班子的配备，如班子成员的年龄结构、性格互补问题，影响着整体功能和合力的发挥。其次是班子成员的能力素质，有的集体主义意识淡薄，缺乏宽广的胸襟，不善于搞团结工作;有的没有院(系)工作经历，缺乏对学校底层的深入了解，或决策部署缺乏调查研究，“决策主体单一，决策过程封闭”［2］，听不进去师生的意见;甚至有些没有党务工作经验，对党建工作不够重视，不太熟悉党的干部人事政策;有的对党的组织原则理解、贯彻落实不到位，没有用好批评与自我批评这个思想武器。最后是领导方式，习惯使用指挥和命令的方式，不注重运用说服教育、榜样示范、沟通交流的领导方式，片面地以标准化的条例和死板的规章制度为挡板，在特殊问题处理上未能做到具体问题具体分析;有的不注意发挥思想政治工作的优势，对师生的工作学习和生活关心不够，忽视其真实心理感受，未顾及所需所求。

(二)领导客体的制约

领导客体是组织中的被领导者，按照领导者的决策和意图，从事具体的实践活动，其主观能动性的发挥与否直接影响着组织目标的实现。大学中的领导客体主要包括教师、学生、校外人士等，他们在学校党委的领导下，共同构成了大学内部的治理主体。

大学内部有的部门自成一统，条块分割明显，彼此互相独立，少有交集，在处理相关问题时，协调运作不力，遇事推诿扯皮，造成管理效能低下。少数管理人员忙于具体事务性工作，不注重业务学习，管理思想落后，工作墨守陈规，缺乏创新能力。教师、学生等群体的主人翁意识缺乏，对学校发展主动关心不够，对学校事业发展中遇到的问题思考不深，师生中存在着对学校事业发展的关心热度减退的现象。而作为学校党委决策的重要推动者——院系党组织，“只起政治保障作用而非领导作用，这在一定程度上影响了党委的决策在基层是否真正落到实处”［3］。

(三)制度环境的影响

1.历史管理制度的遗留影响

从近代中国大学的起源来看，大学具有鲜明的政府权力衍生下的行政权力主导的色彩。虽然在民国时期，学术权力在大学里一度得到彰显，教授的地位被抬得很高，但是政府办大学的“官办色彩”和“行政本位”思想依然根深蒂固。建国以来，高校内部的治理权力一直处于党委的政治权力和校长的行政权力相互交替变换的状态，民主权力没有真正参与学校的管理。虽然国家法律体系对大学的党委和行政两个系统的职责也都作了明确规定，但是大学的党委书记和校长由上级政府任命，仍然摆脱不了历史管理制度的影响。在校内，作为一种激励措施，赋予优秀人才一定的行政职务似乎成为大学里的一种惯例，许多科研成绩突出或者教学水平显著的教师，被任命担任某一行政职务，似乎担任一定行政职务的教师更易获得学术资源配置权。

2.民主管理制度的跟进不上

大学是一个多元权力主体的组织，除了政治权力机构外，还存在着行政权力、学术权力等。大学内部事务的治理者主要是党务和行政系统的专兼职人员，学术组织在学科建设、学术评价中的自主作用发挥不够。教职工代表大会在学校发展和内部治理实践中的监督作用没有得到有效的发挥，更无法实现对行政权力的制衡。还有本应成为教师和学生自治性组织的工会、学生会等群众组织，也笼罩上了一层浓厚的政治色彩，参与学校管理的作用无从体现。

3.干部人事制度的负面效应

干部工作缺乏有效管用、简便易行的选人用人机制，选拔过程中缺乏民主、公开，师生的知情权、参与权、监督权未能有效落实;受干部终身制的影响，干部还不能做到能上能下，一些干部干事业的激情逐渐衰退。干部交流力度不够，缺乏实践锻炼，视野不够开阔;教育培训制度不健全，培训流于形式，缺乏实际效果。后备干部培养不够受重视，梯队建设需要优化。干部考核缺乏科学严格的制度，考核结果得不到正确运用，影响了一些干部的工作积极性。

二、党委领导下的大学内部治理结构完善的对策建议

“高等学校党的委员会是学校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成”［4］。“党委领导”是大学内部治理体制的核心，对完善大学内部治理结构具有基础性和决定性的作用。“大学治理主要围绕大学内部事务，着重解决决策权力在各个主体(利益相关者)之间的配置及行使问题”［5］。因此，“党委领导”即是要为建立“分权、参与、合作”的内部治理结构提供保证，以实现师生员工、党员干部等各类治理主体的广泛参与。

(一)决策跟进，保证内部治理结构的正确方向

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》对公办大学的领导体制作了明确定位:党委领导下的校长负责制。党委是党和国家在高校的重要领导组织，具有广泛的公共性，把握着高校的思想政治领导权。党的领导主要是思想、政治、组织领导为主的适度领导，主要包括学校改革发展、稳定大局、重大事务，支持校长独立行使职权提供坚强保障。因此，“高校党委领导”主要是指党和国家赋予高校党委的政治驾驭权和决策权，是高校党委为实现党的教育方针，依据一定程序行使权力的动态过程［6］。

党委首先要注重学习调研，建立健全科学、民主、规范的决策机制，改进决策的组织形式、具体内容、主要程序，以增强决策的可操作性。其次，要坚持贯彻执行党的理论、路线方针和政策，尤其是教育政策，保证学校的发展方向与党和国家的要求相吻合，与时代的使命相贴近。再次，认真执行上级的决策部署，抓好党管机构、干部和人才等工作，全校上下凝心聚力，团结一致，共谋发展大计。最后，充分发挥院系党组织和基层党支部的政治核心和战斗堡垒作用，深入细致地开展思想政治工作，倡导和弘扬社会主义核心价值观，牢牢把握意识形态工作的领导权。在人才培养过程中传播党的理论、思想，促进中国特色社会主义理论进校园、进课堂，进师生头脑。

(二)制度跟进，建立适合中国国情的现代大学制度

制度是具有根本性、全局性、稳定性和长期性的，体现为对已有工作程序的规范。良好的制度有利于大学的有效治理。大学党委作为内部制度的总设计师，需要明确政治权力、行政权力和学术权力等治理主体的权力边界，建立科学、民主和规范的治理制度。

1.党组织制度建设

党的基层组织是党在高校全部工作和战斗力的基础，在学校事业发展上发挥着重要的动力作用。从某种程度上说，建设好党组织，对学校事业发展起着事半功倍的效果。首先要完善组织生活制度，提高组织生活的实效性;其次是要注重党员的学习教育制度建设，明确党组织建设的目标、任务、考核机制和激励办法;再次是搭建党员服务的平台，推行党务公开，探寻服务型党组织建设的长效机制;最后要完善党员的劝退和除名机制，疏通党员的出口，构建党员质量保障体系。

2.内部制度建设

(1)校级层面的制度设计。首先，作为高等学校规章制度的“母法”——大学章程，不仅体现了国家和地方政府的教育政策或法律法规，还对内部管理具有一定的法律效力，集中体现了学校层面的制度设计总体安排。党委要重视大学章程建设，它是高等学校实现依法自主办学、自主管理的依据，也是完善内部治理结构的重要理据。其次是民主管理制度建设。大学民主管理制度是关于大学师生员工、各群体成员和民主管理机构对大学公共事务行使民主权力的规章制度总称。党委要从学校的顶层设计上建立民主机构，制定《学术组织参与学校民主管理实施办法》、《学生参与学校民主管理实施办法》以及建立利益相关者委员会，让其对学校发展中的重大问题和重要事项发挥决策参与权。

(2)学院制度建设。院级治理结构构成了大学内部治理结构的基本单元，学校党委“应适当扩大院、系职权，强化院、系职能，增强高等学校组织的灵活性和适应性，增强学校的应变资本，提高工作效率”［7］。要突出学院的主体地位，赋予学院一定的专业建设、人员引进、职称评审、经费管理以及相关审批权等，增强学院的办学自主性与积极性。要创新院级决策机制，学校党委要在统一领导的基础上，明确学院党政共同负责的决策程序和具体要求，确保决策部署的有效落实。要注重学院管理制度建设，明确党组织和行政组织的职责权限，构建党政班子分工合作、共同负责的运行机制。要扩大基层学术组织的自主权，激发学术组织的活力，构建学院教授委员会学术组织制度;探索党、政、教协同治理的路径，建立相互制约又相互协调的学院治理结构。

(3)职能部门制度建设。合理界定党组织、行政组织和其它人员的职责权限，缩短管理层次和跨度，减少审批程序，增强监督、协调和服务功能，构建机构合理、人员干练、行政高效的运行机制。推进扁平化的职能部门管理体制建设，推动管理重心的下移，紧密跟进师生的需求。

(三)协调跟进，增强治理主体之间的良性互动

协调是管理工作的本质，有效协调可以提高组织的整体效能，更好地实现目标任务。协调的内容是为了解决组织系统的内外部、纵横向之间的各种不协调甚至矛盾冲突的关系问题。完善大学内部治理结构的主要目标是要激发治理主体的治理能力，增强大学的治理功能，而大学治理功能的实现离不开治理主体之间的良性互动。

大学内部除了党委领导的政治权力，还主要存在着行政和学术权力。行政权力是一种自由裁量权，属于制度化的权力，体现为大学内部的科层结构和管理人员为实现使命任务，按照一定的规章对大学进行管理、对师生服务的过程。学术权力是由学科知识体系和专家的学术能力为基础的一种权力，属于感召的权力。在强调学术自由的同时，还必须突出大学教师的社会责任，其行使的范围和力度主要取决于行使人学术水平和学术道德。这两种权力虽然在表现形式上有着一定的不同，但在价值取向上是共通的，相互交织融合、密不可分。主要体现为:一是在功能上，他们是相互补充的，因为良好的大学治理结构需要学术权力和行政权力的正常运行，每一种权力的局限性都须得到另一种权力的补充;二是两种权力的大部分主体和客体是基本重叠的，呈现交叉运行的状态。大学的行政职务经常由学术人员担任，学术事务决策后又需要行政系统工作人员去付诸实施。党委领导的政治权力属于决策权力，在大学内部治理中扮演者领导和协调的双重角色。党委在大学内部治理中不仅要理顺自身与行政组织、学术组织的关系，最重要的功能就是“要让行政权力和学术权力各安其位、各司其职”［8］，即充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用，实行学术本位的管理，还要加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥各种团体的作用，实现全校力量的整合。更要协调好其它权力主体之间的内在联系，激发和调动师生员工积极性，促进不同治理主体间的协调与合作，通过这种互动来实现党委的领导，又通过党委领导保证治理活动的开展，形成学校内部权力的良好治理圈层。

(四)宣传跟进，营造内部权力共同治理的氛围

国际化办学已经成为世界高等教育的发展潮流，大学的国际化竞争呈现日益加剧的趋势，各国大学都将国际化办学作为核心竞争力的重要方面。在此环境下，国内一些大学的办学理念受到了西方文化的冲击，部分师生员工的思想受到了西方各种思潮的影响，党的先进思想理论在大学阵地的传播工作遇到了诸多挑战。

在完善大学内部治理结构过程中，大学党委要注重发挥宣传思想工作的优势，牢牢把握意识形态工作的领导权。对师生员工加强理想信念教育，保证大学不仅致力于良好的国际竞争与合作，还能在国际化办学中坚守中国特色。大学党委可以从治理思想的宣传、校园治理文化的培育等方面全方位、立体化地营造了良好的治理氛围，使师生员工深化了自身作为大学主体的认识，积极主动参与学校治理。利用现代传媒，广泛宣传现代大学治理思想，使积极健康向上的思想文化占领大学的高地，让“参与”、“合作”、“共赢”的思想深入师生心中;注重治理文化建设，积极倡导公正平等、参与共享、谈判协商和共同责任等治理价值观念，营造尊重学术自由、宽松和谐的学术环境。如果说制度是大学内部治理结构的硬条件的话，那么治理思想、治理文化则是软条件。加强师德师风建设，激发教师参与内部治理的热情;加强学术道德建设，保障学术组织的风清气正，以更加积极的心态参与学校的治理;加强对行政权力主体教育，使行政人员充分认识到大学不变的学术，改变的是行政，学术性才是现代大学的根本属性，从而自觉遵从学术人员、学术组织在处理学术事务活动中的主导地位。

(五)监督跟进，构建多元化的监控体系

大学党委领导下的校长负责制充分体现了大学民主管理的时代要求，党委的领导作用不仅体现在对学校重大事项的决策部署上，同样体现在对其他治理主体权力执行的保障约束上。“党委不要包揽具体的行政事务，仅对党委决策的重大行政事务进行检查监督，并支持校长全面负责学校的行政工作”［9］。大学党委首先要认真贯彻党内监督，按照党要管党、从严治党的要求，加强对党组织和党员干部的监督管理。要正确看待和利用纪检监察部门，让党员干部树立正确的权力观、发展观和政绩观;要发挥制度监督的保障作用，以制度管人管事;要充分发挥教代会、工会、校务委员会、民主党派成员以及师生员工在学校民主决策、民主管理、民主监督中的积极作用，扩大师生员工对学校事务的参与权、知情权、建议权和监督权，让高校的治理体系更加民主化、现代化。

三、结语

“有效治理不仅仅是政府的事”［10］，大学同样需要有效治理。一个好的大学治理结构应该是国家性质和自身办学理念的有机结合体。我国大学治理最主要的任务是培养和造就社会主义事业的建设者和接班人，最核心的价值目标是构建中国特色现代大学制度，最根本的保证是坚持和改进党的领导，这是保持大学的社会主义办学方向的关键所在，也是加快高等教育治理体系和治理能力现代化建设，推动内涵式发展的强大动力。在大力推进高等教育综合改革的大格局面前，大学党委要努力立足新常态，主动适应新形势，认真研究新问题，增强现代治理能力，充分发挥好统揽全局、把握方向、协调各方、凝聚人心的作用;要进一步强化党员干部队伍建设，全面推进依法治校和民主管理，为构建大学内部科学、完善的有效治理体系，提供高效的决策力和执行力、坚强的监督力和保障力，努力办好师生参与、人民满意的现代大学。

［1］贺永平，郭平:“党委领导、校长负责、理事会监督”大学治理模式研究［J］．求实，2012(2):284－286．

［2］董泽芳，岳奎．完善大学治理结构的思考与建议［J］．高等教育研究，2012(1):44－50．

［3］苏雷，龚建林，罗嘉文．论高校党委领导下的校长张负责制［J］．学校党建与思想教育，2011(4):28－30．

［4］中共中央办公厅．关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见［EB/OL］．(2014－10－15)［2014－10－16］．http://finance．people．com．cn/n/2014/1016/c1004－25843309．html．

［5］郭卉．反思与建构:我国大学治理研究评析［J］．现代大学教育，2006(3):29－33．

［6］姜继为，韩强．高校治理结构研究［M］．成都:四川教育出版社．2009．3:97．

［7］赵泽虎．民主集中制与大学治理［J］．江苏高教，2010(5):52－53．

［8］郭平，黄正夫．大学内部治理结构的功能及其实现路径［J］．教育研究，2013(7):68－73．

［9］王宝根．高校党建创新论［M］．南京:南京师范大学出版社，2006:88．

［10］芮国强．有效治理不仅仅是政府的事［J］．常州大学学报:社会科学版，2014(3):122－124．