多元现代性视域下乡村协同治理的困境及出路

马 超，李晓广

（南京农业大学政治学院，江苏南京，210095）

以色列著名的政治社会学家艾森斯塔特所倡导的多元现代性，强调以高度的反思性来理解和对待世界，以构建和重构的方式对待多样的社会。其所引申出的现代性的政治方案以突破元叙事的枷锁，催促本土化、混杂化、通俗化的发生为基调，尊重政治场域在开放的过程中表现出的独特性、边缘阶级对政治活动参与的积极性以及中心—边缘阶层的相互渗透性等特性的产生。现代性政治方案作为一种多元现代性视域下的宏观理论，所表现出的核心属性可为我国构建具有中国特色的乡村治理模式提供理论支持，为我国乡村协同治理的完善提供依据，对我国乡村政治现代化建设实践不无裨益。

一、乡村多元主体协同治理的困境

“理解现代世界、事实上也是解释‘现代性的历史’的最佳途径，就是把它看作一个现代性文化纲领和文化样式以多样性的方式不断建构和重构的故事。”［1］多元现代性政治理论突出了政治模式多样化发展的合理性、政治体系分化的优势以及中心边缘结构组织协调发展的必然所需。以理论视角审视我国乡村多元主体协同治理，不难发现乡村基层政治体系的分化在一定程度上滋生出了多元主体协同失衡、中心—边缘关系僵化等诸多问题，使多元主体间的各种矛盾层出不穷。

（一）基层政权组织协同意识淡薄，缺乏整合能力

政党是国家发展的主力，政党的建设对于社会的发展尤为重要，政党整合能力强，社会和谐程度高，反之亦然。乡镇党委和政府作为我国基层的行政机构，是党与群众密切联系的基本保障，在乡村社会发展中发挥基础性作用。在乡村协同治理过程中，乡镇与村之间理应是一种指导与协助的关系，但却依旧有“官本位”思想的存在，导致在目前乡村社会中“官等级”、“民从官”的现象没有彻底清除，给乡镇的“压力型”治理体制提供了温床。“所谓压力型体制，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”［2］这种“压力型”村治模式具有多重危害：首先，它带有强烈的“个人化”色彩，无限制地扩大了“一把手”的权力范围，容易导致腐败滋生。其次，乡村各部门承担的任务在下派分解过程中容易被“夸大”，以便上级可以接受到任务的超额反馈，自然而然使农民成为了任务的最终背负者。再次，职能部门具有天然的暴力倾向，在缺乏有力的约束和监督的情况下，很可能因为要完成任务而采取不合理的强制性手段。最后，这种乡村治理上的逐级控制会导致治理调控上的制衡不力，不能有效整合乡村治理主体，无法使村治机制有效运转，使乡村协同治理倒退回“单一统治”的局面。

在乡村基层政权组织中村党支部委员会与村委会是极为重要的两个主体，前者是党在乡村组织中的延伸，在乡村治理过程中居于领导核心地位，后者是乡村治理的事实主体，直接办理村庄各项事务，二者协调统一方能使乡村事业兴、大局稳。但在乡村实际治理中，两委间往往存在“党村对立”、“一方独强”、“党村推诿”的现象。“党村对立”关系型下的乡村，两委为争夺村级事务的最终管理权，相互诋毁、互相拆台，不肯在决策中做任何让步，在权、责、利上过分独揽，最终造成双方互不相容的局面。而“一方独强”关系型下的乡村，要么党委领导村委，要么村委支配党委，因此导致的后果不仅仅是两者权力上的强弱分殊，更是村级治理资源的严重分配不均和基层民主的极度压抑。“党村推诿”关系型下的乡村是一种消极治理的体现，两委在主观上不愿履行工作职责、推脱工作、缺乏协调沟通和责任意识，对于乡村治理缺乏主动性和积极性，导致乡村事情无人问津，整个乡村社会一潭死水。两委在乡村协同治理过程中起到带头和引导的作用，一旦两者之间出现矛盾，便会对乡村治理发展产生极大伤害，使协同治理陷入混乱，对基层民主事业发展产生极大阻碍。

（二）中心制度缺乏弹性，边缘抗拒取向加重

现代性方案涉及到的一个核心问题就是政治秩序和政治场域的彻底转变。从宏观角度来讲，无非就是总体论的极权主义方式与多元论的不同价值存在之间的关系问题。从微观角度来讲，就是中心与边缘之间的伴生紧张。边缘积极参与到政治问题中来，强烈冲击着中心的政治进程，迫使中心向社会边缘渗透，这样一来中心与边缘之间的区分开始变得模糊，不断地“侵入”与“渗透”使中心边缘关系不断地崩溃与重建，也就无可避免地导向了中心极权的削弱和边缘政治参与的崛起，正因如此才会出现政治多中心的现代性场景。对于现代性的政治发展，艾森斯塔特从三个维度进行了理解，“第一个维度是能够有效动员各种资源的中心政治组织的增长，构建一个强大的、开放的、有弹性的中心制度框架；第二个维度是促进各种群体广泛、一致、有序的参与。第三个维度是在中心与边缘的连续互动中实现二者间的非零和博弈”。［3］39换言之，和谐的中心—边缘关系就是要建立强大的中心制度，完善的多元协同机制以及广泛、有效的群众参与。

然而，在我国乡村环境中，由于多元化的治理资源不断地被开发和利用，传统的权威型治理中心不断扩散和辐射出更多的非权威型主体诉求参与到乡村治理中。这些主体更贴近农民大众且更侧重于个体行为，属于非体制内产生，故相对边缘化。由于乡村民主化水平的提升，体制外治理主体开始有意识的强化政治表达，更积极地参与乡村治理。但由于不完善的多元主体参政机制和还未彻底消除的“官本位”思想，迫使边缘主体很难渗透到中心决策之中。在协调机制不完善的情况下，一方面“中心”难以掌握开放程度，另一方面“边缘”急需关系渗入，双方矛盾日益凸显，进一步造成中心—边缘关系失衡，影响主体协同工作的开展。艾森斯塔特认为中心制度框架必须要具备足够的弹性和开放性，以便能够自如应对不同取向所产生的抗拒和要求，适应中心—边缘关系的不断崩溃与重建。恰恰在乡村治理模式转变阶段，由于协同制度及治理机制的不健全加重了中心与边缘之间的伴生紧张，造成了主体间的协同不畅。

二、完善乡村协同治理的实践路径

习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“一定要看到，农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”［4］要使中国强、农村美、农民富，就要以理论作为先导，坚定不移地走中国特色发展道路，努力解决协同治理所产生的问题，加快基层政权组织形式及运行方式的转变。

（一）坚定不移地走中国特色发展道路，坚持党的领导

“现代性确实蔓延到世界的大部分地区、但却没有产生一个单一的文明，或一种制度模式，而是产生了集中现代文明的发展……这些文明具有共同的特征，但依然倾向于产生尽管同源、但却迥异的意识形态和制度动态。”［5］22传统合法性的政治秩序不断地因社会资源的重配而被推翻，相继而出的是政治秩序构建的不同可能性方案，这些不同的方案没有因为不符合“单一模式”而崩溃，反而得到了一定范围内的集体认同，这些集体认同提高了公民在意识形态和政治上关于平等、自由的诉求，使民众在一定程度上满足了自主塑造政治和社会秩序的愿望，大大激发了参与秩序构建的热情。在现代性的传播过程中，制度模式构建并非要求西化或同质化，而是各国由于历史文化背景的差异及政治选择的不同所表现出的独特性和多元性。当今世界政治格局呈现多元化态势是发展的必然趋势，不同的国家或社会制定不同的发展战略也是全球共赢的有利选择，这也在一定程度上为不同于西方发展路径的中国特色社会主义事业提供了发展前提。

我国是一个具有独特性的政治场域，实行多党合作的政治体制，但究其实质是“一元领导”与“多元参与”的辩证统一，这是由我国实际国情决定的。从我国建设社会主义大局来讲，坚持党的领导有利于现代化发展的大局稳定。在社会主义市场经济体制下，现代化发展不可避免地走向多元化，而多元化的社会必然会产生多元化的利益矛盾与诉求，如果多元关系处理不当，便会造成混乱与无序，从而影响到整个社会的发展与稳定。受限于我国的经济政治体制以及民众的整体政治参与能力，坚持党的一元领导能够有效调节多元主体关系、统筹全局发展，为中国现代化发展提供必要保障。“中国的社会治理必然具有本土特色，是一种党委和政府主导、社会协同、公民参与的协作治理模式。党和政府在对社会生活、社会事务和社会关系进行规范、协调和服务的活动和提供相关产品或服务中仍处于主导地位，社会组织和社会成员处于协同配合的地位，他治他律相比于自治自律更为重要，强制的秩序比自发的秩序更为普遍。”［6］作为我国重点关注的乡村社会，其发展更加离不开党的领导。在乡村多元主体有意识地参与到乡村治理过程中的今天，统一的领导无疑是多元共生、协调稳定发展的首要前提，也是乡村进一步走改革发展道路的基本保障。

（二）明确政治组织分化细则及职能边界，确保治理主体各司其职

“体系越是分化，其对待各种问题的敏感性就越强，相应地应对各种问题的范围就越广泛，处理这些问题的能力就越强。”［3］38可见，艾森斯塔特认为在政治体系中，政治组织单位要尽可能地细化且各自应当明确自身职能优势以及各自监管服务范围。现代政治体系中各组织单位的交往要比以往更为密切，只有将体系中的各部分有效地组织起来才能为中央政治机构和组织提供资源的先决条件。

在近代政治过程中各社会部门“在如何界定政治领域这个问题上经常展开不停的斗争。政治边界的这种划分，其本身又成为公开的政治争论和斗争的主要焦点之一”。［5］84划清多元政治主体的职能边界、明确自身监管职责，能够有效防止因治理重叠而产生的矛盾，使各治理主体在自身监管范围内的工作质量最优，从而让整个政治系统合理运转。因此，政治体系的分化程度越高，政治组织的职能界定越明确，政治主体解决相应实际问题的能力就越强。在乡村多元化合作治理模式中，多元主体构成一般被认为是乡镇政府、村党支部、村委会、乡村民间组织以及村民。他们的权利来源、职能权限、组织形式各有不同。乡镇政府是国家基层的行政机关，执行乡镇人大的决议和上级国家行政机关的命令，总揽乡村大局。村党支部与村委会是村级党政组织，前者是共产党在乡村组织中的延伸，在乡村治理过程中居于领导核心，尤其注重政治、思想及重大问题上的领导；后者是乡村治理事实上的主体，直接办理村庄的各项公共事务、传达上级政府发出的各种行政指令。乡村民间组织则不同于政党组织，是农民自发组织或是在政府推动下组织而成的，具有自愿性、非营利性、自治性和群众性特点的非政府性组织。在涉及政治管理、经济建设、社会服务与文化传播等多方面，是配合党政组织工作，密切联系群众的重要纽带。村民既是乡村治理的执行主体，也是受益主体，一切乡村治理活动的开展都是在村民的参与下方能完成，任何一个治理主体都无法依靠其能力和资源单独承担乡村治理工作，只有依靠强大的民众力量，才能使主体功效发挥到最大。因而，不论在任何情况下，加强与村民的联系都是唯一真实可靠的工作方法。只有理清多元主体职责及监管范围，才能避免摩擦，协调统一地参与治理。

（三）完善参与协同治理机制建设，加强政党整合能力

要使乡村治理有效运转，除了需要治理主体权力配置外，还需要特定的协同机制加以辅助，使参与主体能够更好地协调配合。

首先，均衡机制的建立。乡村基层政治组织处于由中心向四周扩散的网络化组织结构中，政党组织包括乡镇政府、村党支部和村委会，居于网络最核心位置，稍外围是非政府性民间组织，再外围是村民。每一围之间并不存在“领导”与“被领导”的关系，只存在引导、协商与合作关系。各主体因自身职能和监管范围的不同而有固定的政治活动范围，在确定自身工作重心后，可配合彼此工作却不能过分插手，治理主体在尊重彼此差异、平等协商的基础上，可通过党政组织的引导来寻求解决实际问题的手段与方法。“协调与一致是和谐社会的核心内容。社会就像一个生物有机体，各个部分只有相互协作才能保证整个系统的良性运行。”［7］要始终坚持平等协作的工作理念，保持多元主体治理关系平衡，打破传统“统治”模式的治理，杜绝单元治理主体权利过大，确保治理主体有平等的机会参与到村治过程中。

其次，约束机制的建立，应由乡镇政府和村两委作为督导，各政治参与主体以共同的合作规则和乡村的公共利益为基础建立起的一种相互约束。这种约束不仅可以凝聚各个主体的力量，还能够有效避免主体行为偏差造成的治理失衡。在约束过程中，乡镇政党组织作为牵引，村级政党组织作为督导，对多元主体治理行为进行引导和规范，发现问题及时调节，适时解决好多方诉求。“政党能够通过中央政治领袖和精英的活动将不同的利益集团和舆论整合于自身内部，从而获得最大限度的社会支持而致力于一些目标和改革。”［8］政党组织本身是具备一定整合能力的，因此要将政党整合力与约束力适度发挥，润滑多元组织关系。

最后，要使乡村治理有效进行，监督机制的建立同样是不可或缺的。如果说约束机制是一种自中心向四周方向的扩散，那监督机制则是边缘向中心的聚拢。中心—边缘关系的失衡，在一定程度上来源于监管不力。民主监督渠道不畅通，让村民们无法享有监督权力，各乡村组织也不能很好的发挥监督作用。监督机制的运行需要乡村党政组织、乡村民间组织及村民的共同配合。处于网络模式中心的乡村政党组织应当主动公开政务，让治理工作清晰化、透明化。乡村民间组织应努力提高职权意识，发挥监管权力，发现问题及时沟通协调，向相关治理部门提出意见和建议。村民作为载舟之水应当主动了解自己所享有的权力和义务，积极行使自己的民主权力和监督权力，让乡村治理所覆盖的每个单元都能有足够的空间发挥力量。

（四）培养村民参政意识，引导村民合理参政

“现代性文化方案，强调人的自主……需要极力强调社会成员自主地参与社会政治秩序的构造，强调社会所有成员自主地接近这些秩序及其中心。”［5］41乡村治理的发展同样需要村民的自觉参与。但有学者曾指出，中国的农民对政治似乎有一种天生的冷漠感，通常是以消极的态度加以面对，无法调动村民参政积极性是乡村治理面临的普遍难题。但即便再难，也必须要克服，因为就中国革命所取得的成就来看，农民群众无疑在其中发挥了至关重要的作用。可想而知，一旦广大农民群众自觉加入到乡村治理体系中，那将会产生无可比拟的巨大影响。“农民并非人们通常想象得那么愚笨，他们往往能够在群众运动中迅速掌握和利用革命政治运作的基本规则，采用有效的行动策略，帮助自己获取有利的政治地位和政治处境。”［9］所以，现代化乡村治理模式的转变势必要依靠广大农民群众。要改变参政冷漠现状，首先要将农民的政治认知和公民意识提高到一定的水平，要加大发展农村教育事业，提升农民的文化素质，增强他们对乡村经济、政治、文化方面的认识，在乡村社会多以农民容易接受的方式开展文化教育，让村民在长期熏染中积累政治知识和参政经验，将“要我参与”转变为“我要参与”。其次要解决农民政治行为有效性问题，“参与活动具有累积性的效果，一个人参与的领域越多，他在政治效能感方面的得分可能就越高”。［10］乡村政党组织要积极引导村民加入到社会团体或是群众组织当中，让他们在组织团体中落实政治参与实践，同时政党组织或民间组织要积极解决农民所提出的问题，一旦问题成功解决，不但是对农民政治行为的莫大鼓舞，而且让农民对组织有了更多的信任。只有通过政党组织等治理主体和村民自身的双重努力，才能从根本上促进治理改革的发展。

三、结语

基于多元现代性政治发展理论这一逻辑起点，我国实行一元领导制下的乡村多元主体协同治理，这种治理模式的应用适应了我国对基层民主事业的发展要求，有效缓解了我国传统基层政权组织“包揽”、“统治”乡村事物的发生，极大程度地促进了乡村各方面事业的发展。但与此同时，我国乡村多元主体协同治理还存在着诸多问题，由于乡村管理制度的不完善，基层政党组织整合能力的薄弱、多元治理主体职权边界的模糊不清、多元参与机制的不健全以及村民政治参与意识的薄弱和政治参与能力的低水平，使得多元主体间矛盾冲突不断，中心—边缘关系失衡等问题层出不穷。虽然乡村多元主体协同治理在一定程度上避免了传统治理的弊端，但想要更深层次的改革乡村治理并非一蹴而就。要从根本上解决乡村治理要问题，就要始终坚持党的领导，广泛带动农民群众，让他们在自身有知识有能力的情况下，积极投身于乡村协同治理事业中，基层政党组织要努力强化整合能力，摆脱“官本位”思想，完善多元主体协同机制，协调多元主体间关系，让每一个参与乡村治理的部分都能发挥最大的光热。

农村基层政权建设关系到农村自身的发展与稳定，也关系到整个国家现代化建设的成败和社会主义社会的长治久安。坚持中国共产党的领导，不断完善乡村多元主体协同治理，才能加快民众政治参与步伐，促进乡村社会主义政治体制根本转变。

［1］方朝晖.多元现代性研究及其意义［J］.马克思主义与现实，2009（5）：125-126.

［2］荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革［M］.北京：中央编译出版社，1998：28-29.

［3］饶义军.多元现代性与政治发展——S.N.艾森斯塔特政治发展理论研究［D］.杭州：浙江大学，2009.

［4］中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京：学习出版社，2014：68-69.

［5］艾森斯塔特.反思现代性［M］.旷新年，王爱松，译.北京：三联书店，2006.

［6］麻宝斌.公共治理理论与实践［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：51-52.

［7］编写组.幸福凤凰：城市社区创新社会管理的理论与实践［M］.南京师范大学出版社，2011：11-12.

［8］饶义军.多元现代性视域下当代政治发展的挑战及其应对——艾森斯塔特政治发展思想探析［J］.中共浙江省委党校学报，2013（4）：57-58.

［9］王明生.当代中国政治发展的历史与逻辑［M］.南京大学出版社，2014：276-277.

［10］卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论［M］.陈尧，译.上海人民出版社，2006：48-49.