人口老龄化背景下社会养老服务体系建设路径分析——基于铜陵市的实证分析

人口老龄化背景下社会养老服务体系建设路径分析——基于铜陵市的实证分析

郑琳

(中共铜陵市委党校，安徽 铜陵 244000)

摘要：铜陵市虽然人口少，但老龄化速度快、程度高。近年来，铜陵市积极探索以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的多种形式的社会养老服务，基本形成了多元化的社会养老服务体系。从总体上说，社会养老服务体系处在初步发展阶段，有许多方面需要完善和发展。因此，必须整合政府、社会、家庭等各种力量和资源，加快社会养老服务体系建设。

关键词：人口老龄化；社会养老服务体系；路径

铜陵市是人口较少、老龄化程度较高的城市。2000年全市60周岁以上老年人口达7.19万，占总人口的10.5%，正式进入老龄化城市行列。10多年来，老龄化程度不断加深，至2013年底，全市老年人口达12.43万，占总人口的16.74%，高于全国和全省平均水平。预计“十二五”期末，全市老年人口将达到总人口的18%，2026年将达到30%，高于预期。人口老龄化进程是伴随着家庭小型化和空巢化的现实，在经济社会转型、各种矛盾相交织的情况下，社会养老服务的需求必将快速增加，迫切需要加快社会养老服务体系的建设[1]。

一、铜陵市对社会养老服务体系建设的探索

面对急剧老龄化的背景形势，铜陵市着力构建与经济社会发展相协调、与人口老龄化进程相适应的社会养老服务体系。为妥善解决老有所养问题，结合本地实际，铜陵市积极探索以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的多种形式的社会养老服务，形成多元化的养老服务体系，推进社会化养老服务的新进程。

(一)完善政策，从制度上推进养老服务体系建设

铜陵市于2007—2010年先后制定下发了《为市区生活困难的孤独残疾高龄老人提供居家养老服务的暂行办法》《完善为市区生活困难的独居高龄老人购买居家养老服务制度的实施方案》《完善政府为生活困难的老人提供居家养老服务制度实施方案》《构建社会化居家养老服务体系实施方案》等一系列政策，为推动居家养老民生工程的顺利开展奠定了基础。2010年12月，铜陵市制定了《关于加快推进我市养老服务体系建设的意见》，明确了养老服务体系建设的指导思想、总体目标和主要任务。2012年又制定了《铜陵市老龄事业“十二五”规划》和《铜陵市社会养老服务体系建设“十二五”规划》，力争在“十二五”期间基本建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系。一系列政策的制定和完善为社会化养老服务工作规范化奠定了基础，形成了社会养老服务体系发展的长效机制。

(二)立足政府购买服务，推进居家养老服务工作

从2007年起，铜陵市全面推动政府为困难老人提供居家养老服务工作，并将此项制度列入市政府的民生工程。目前，对70周岁以上、被政府列入“低保”的救助对象且独居的老人，通过政府购买社会组织服务的方式，提供每人每天1小时15元的居家养老服务。“十二五”以来，全市1000余名困难老人享受了此项服务，政府出资近1000万元，提供服务150余万小时。2013年，又将社区高龄空巢老人的“主动关爱”试点项目纳入政府购买社会组织服务项目，通过购买服务的方式，由志愿服务组织承接服务，实现购买服务与志愿服务相结合，服务内容由传统注重生活照料向注重精神关爱延伸。

(三)以社区养老托老机构建设为抓手，推进养老服务的社会化水平

2009年，铜陵市将社区养老托老机构建设列为民生工程，按照每增加一个床位，市、区两级财政补助1万元的标准，引导、扶持社会力量参与社区托老机构建设。新建的朝阳老年服务中心、铜庄老年公寓、天井湖老年会馆和石城爱心老龄公寓等4个民办公助社区养老托老机构开始投入使用，2009年社区新增老年床位200张，2010年新增200张床位。这些社区养老托老机构为社区老人提供服务，有效推进了养老服务社会化水平。2013年，铜陵市民政局下发了《关于进一步推进基层老年协会建设的意见》，促进了基层老年协会等老年社会组织的发展。至2013年底，全市基层老年协会有158个，占全市社区(村)总数的82%，老年文艺团队90个，老年体协21个，老年体育团队64个，老年社会组织发展迅速。

(四)在社区养老方面，注重基础设施建设

2011年铜陵市开始了社区老年人日间照料中心建设的民生工程，四年建设9所社区老年人日间照料中心，城市社区老年人日间照料中心覆盖率达23%。当前，作为主城区的铜官山区正着手运营改革，通过购买服务、委托管理的方式，将日间照料中心交由社会组织运营，以提高服务水平。2012年铜陵市加大推进老年活动场所建设，建成农村社区老年活动室77所，城市社区老年活动室6所、居民活动场所7个，并配备了文体娱乐和健身活动器材。同时出台政策规定新建小区配备为老年人服务的设施最低面积要达到300平方米，部分小区要达到500平方米。2014年继续在城市社区和美好乡村建设中配建老年人活动室，城乡社区老年人活动场所覆盖率将达到95%以上。

(五)强化保障功能，引导社会力量参与机构养老

2010年铜陵市启动了社会福利基地建设，并着手实施老年公寓改扩建项目，拟增加床位1000张。2014年实施了省级敬老院建设民生工程，新增床位50张。积极实施敬老院改造计划，为社会老人提供“代养”等服务，逐步推动农村敬老院转型为区域性养老服务中心，当前已完成6所。2013年市政府制定了《关于加强养老服务机构管理工作的意见》，以推进养老机构管理规范化建设。2014年制定了《现代服务业专项资金管理暂行办法》，明确社会办养老机构床位享受0.8万元~ 1万元的一次性建设补助，享受100元/月·人的运营补助，取得ISO服务质量认证的一次性奖励20万元。此外，还对社会办养老机构进行贷款贴息补助，鼓励其参加综合责任保险，实现风险分担。

近几年来，铜陵市通过制定一系列的政策，采取针对性措施，推动了社会养老服务体系的完善和发展。当前，全市共拥有养老床位3000张，每千名老年人拥有床位25张，其中社会办养老机构9所，床位900张。

二、铜陵市社会养老服务体系建设中存在的主要问题

综观铜陵市的社会养老服务体系建设，经过10多年的发展，已初具规模，服务水平也有较大提高，可以为老人提供不同类型、不同层次的养老服务，提升了养老服务业的整体水平，促进了社会和谐发展。但在持续性发展过程中，仍存在一些问题。

(一)政府未能在社会养老服务体系建设中发挥主导作用

随着市场经济的深入发展，传统的家庭养老观念受到冲击，发生了根本变化。家庭规模逐渐缩小，家庭结构趋于小型化，“四二一”家庭结构的比例逐年上升。家庭需要照顾的老人相对增多，老年人口的抚养比增大，极大地加重了青壮年经济上的负担和压力，使得家庭养老的功能逐渐弱化[2]。大部分青年人自立意识增强，更多人到外地寻找发展机会，导致“空巢”老人日渐增多，家庭结构变得松散，家庭关系发生松弛，家庭养老功能进一步弱化。面对家庭养老功能的弱化现象，政府因为繁杂的事务功能未能引起足够重视，在政策制定、资金投入、资源配置等方面缺位，没有在社会养老服务体系建设中发挥好主导作用。

(二)居家养老服务内容单一、困难重重

一是社区养老场所数量不足。当前，铜陵市很多社区开展养老服务，缺少场地。特别是一些老的社区没有规划养老用地，没有足够的场地兴办居家养老服务中心。二是居家养老服务功能不全面、内容单一。铜陵市政府购买居家养老服务主要是面向生活困难、需要照顾的老人，面向全市老人的购买服务因为资金限制没有开展。同时，提供服务的项目有限，内容单一，不能满足众多老年人个性化、多层次的服务需要。三是财源不足。资金来源渠道不稳定，影响了居家养老服务体系的构建和持续深入的发展。四是社区组织管理模式有待进一步改善。需要建立一种更高层次的组织体系和监管模式，才能促进居家养老服务规范有序发展。这些问题给居家养老服务工作的推进带来了重重困难。

(三)养老服务需求与供给存在结构性矛盾

在经济社会深入发展的背景下，人口老龄化加速，养老服务需求不断增加，层次也在提高。据问卷调查，目前有5.2%的老人愿意进养老机构养老，按照这个比例推算，铜陵市机构养老的需求共有6463人。在愿意选择机构养老的老人中，除自我保障能力较弱的老人外，大多数老人不仅要求养老机构能满足基本的日常生活，而且要求满足医疗保健和精神文化生活等配套服务。铜陵市现有的大部分养老机构的主要功能是满足“三无”“五保户”老人的基本生活照顾，在配套设施以及服务质量方面与老年人不断提高的需求层次有较大差距，使养老服务需求与供给出现了结构性矛盾。在市区，一些规模较大的公办养老机构往往是“一床难求”，而农村养老机构床位的空置率却高达30%左右[3]。

(四)民办养老服务机构发展存在制度性障碍

发展民办养老服务机构是构建社会养老服务体系的重要组成部分。因为民办养老服务机构才刚刚起步，还未到成熟的发展阶段，存在一些问题。目前，民办养老服务机构的定位不准确，一些机构处于“四没有”状态，即没有法人资格、工作人员没有明确身份及待遇、没有在金融机构设立独立账户的资格、没有管理经费的保障。由于民办养老服务机构没有及时登记，不是一级法人组织，给养老机构提供养老服务和管理带来了许多问题[4]。政府虽然对民办养老机构在税收的减免、土地和水电的使用、建设和运营的补助等方面制定了一系列优惠政策，但在具体实施过程中，相关部门没有根据本部门的职能制定具体的操作办法，使优惠政策的落实大打折扣，影响了民办养老服务机构发展的步伐和社会力量参与养老服务建设的积极性。在铜陵市现有的养老机构中，真正属于民办民营的比例不高，许多机构在经营中亏损严重。

(五)从事养老服务的人员综合素质偏低

铜陵市养老机构服务人员一般只接受了简单培训，大部分人是在岗位上边干边学，综合素质偏低。与同是服务性质的居家养老服务和家政服务相比，养老机构服务人员工作时间长、强度大、收入低，工作强度与劳动报酬之间的失衡会导致养老机构服务队伍的不稳定，造成养老机构服务人员短缺。因为服务人员数量局限和综合素质偏低，大多数养老服务机构难以提供身体康复、保健护理和精神抚慰等专业化的养老服务。老年人的日常生活照料是养老服务机构的工作重点，没有技术能力和过多精力为老年人提供更多的专业化、高层次服务。

三、加快铜陵市社会养老服务体系建设的政策路径

铜陵市要加快社会养老服务体系建设，必须坚持“政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作”的总体思路，按照社会养老服务业发展与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，城乡一体、适度普惠的原则，使各类养老机构具备良好的机制、有力的管理、规范的服务和到位的监督，继续完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

(一)充分发挥政府在完善社会养老服务体系中的主导作用

政府是社会化养老保障的主要责任承担者，在社会养老体系建设中应该起主导性作用，既要制定长远的、符合实际的发展规划，又要努力创造良好的社会大环境，从经济和法律层面为社会养老的健康持续发展奠定基础[5]。一是在投入上要坚持以政府为主导，努力争取社会各方面力量对养老服务事业的支持，开拓资金来源渠道。政府要协调财政部门，增加公共财政对养老服务体系的投入，特别是加大在基础设施建设、购买设备和运营补贴等方面的资金支持力度，通过政府资金的引导，聚集社会资金对养老服务的投入。为实现基本公共服务均等化的目标，公共财政通过政策倾斜，提高低收入群体的补贴标准[6]。二是要制定扶持社会资本投入养老服务体系建设的优惠政策，财政、发改委、国土、工商、民政、税务等职能部门要在审批项目、建设用地、配套设施、减免税收、资金补贴、登记管理等方面给予优惠，支持社会资本对专业化的养老服务设施的投资建设。

(二)不断提升居家养老服务品质

根据铜陵市养老服务体系建设的实际情况，大力推进社区居家养老服务站建设。在社区公共设施建设规划中，将居家养老服务网点纳入，配套发展。通过社会化服务网络建设，解决居家养老服务方面的各种问题。一是深化政府为困难老人购买居家养老服务制度。扩大服务范围，由经济困难向高龄、空巢和失去行动能力的老年群体发展；拓展居家养老服务内容，由重点提供生活照料服务向适当精神慰藉延伸；注重医疗康复，加强老年家庭病床建设，使老年人的基本生活和医疗服务能得到保障。二是建立覆盖广的居家养老服务站，全面建立覆盖城乡的养老服务网络，掌握老年人及家庭基本情况和服务需求等信息，实现智慧养老信息平台与居家养老服务实体的有效连接[7]。促进社会组织参与居家养老服务，提倡志愿服务，以弥补资金、资源的不足。通过社会组织的参与，加快社区管理模式的转变，不断提升居家养老服务品质。

(三)解决养老服务机构的结构性矛盾

一是加强养老服务设施建设，统筹规划发展城市养老服务设施，新建小区要按标准配套建设养老服务设施，老旧小区要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。发挥社区公共服务设施综合效益，整合资源，提升养老服务功能。通过养老服务设施建设，解决养老服务机构特别是城区养老服务机构数量不足的问题。二是探索老年宜居社区建设，将老年宜居融入城乡规划设计，在社区规划中充分体现为老、便老的要求。养老服务机构要了解老年人的各种需求，特别是精神需求，在硬件提高的基础上加强软件建设，为老年人提供高品质的养老服务。三是加强农村养老院的改造，升级养老服务设施，拓展养老服务种类，以高质量的养老服务吸引市区老年人入住养老，以弥补市区养老服务机构的不足。

(四)制定优惠政策，扶持民办养老服务机构发展

民办养老服务机构建设要想做强、做大，发挥在社会养老服务体系建设中的重要作用，需要政府的大力支持。一是要完善法律制度，消除民办养老服务机构发展的制度性障碍。通过制度的完善，确认民办养老服务机构的定位，它们在取得独立的法人资格后，才能更好地参与社会养老服务体系建设，弥补政府提供养老服务的不足。二是要制定扶持民办养老服务机构发展的优惠政策，降低登记门槛，减少运营成本，丰富养老资源。同时，对民办养老机构的各种优惠政策要统筹各相关部门，执行到位，在土地征用、税收减免、水电使用等方面，要优先考虑民办养老服务机构的发展需要，加大对扶持民办养老服务机构的优惠政策执行情况的检查，以保证民办养老服务机构的健康持续发展。

(五)重视和加强人才队伍建设

一是政府要在社区和养老机构多设置服务岗位，动员大中专毕业生、“4050”人员、城乡低保、低收入家庭和其他就业困难人员到养老服务机构就业、再就业，充实养老服务队伍。二是加强养老服务队伍的专业化建设。政府要制定养老服务人才培养规划和专业培训计划，按照养老护理员的国家职业标准开展岗位培训，并逐步推行专门服务人员职业技能等级证书和持证上岗制度，不断提高服务队伍的专业化水平。三是要大力发展社会养老服务志愿者队伍。积极组织和引导企事业单位、社会团体、慈善组织和广大居民为有需求的老年人提供各种公益性服务，建立劳务储蓄制度，倡导低龄的健康老人为高龄的、病残的老人服务。

参考文献：

[1]阎战友.对商洛市社会养老服务体系建设的调查与思考[J].陕西老年学通讯,2011(4):28-30.

[2]王良桢.家庭结构变迁对家庭养老的影响调查——以苏州市为例[J].才智,2012(18):310-312.

[3]郑军,朱甜甜.农村养老保障制度中政府责任差异的国际比较[J].重庆工商大学学报:社会科学版,2014(1):40-47.

[4]周康,邢伟.“十二五”时期加快养老服务体系建设的政策建议[J].中国人力资源开发,2010(4):66-70.

[5]张金娥.浅谈养老社会化[J].管理科学文摘,2005(7):20.

[6]古怀璞.建立健全六大机制 加快养老服务体系建设[J].中国民政,2010(12):37-38.

[7]甘满堂,娄晓晓,刘早秀.互助养老理念的实践模式与推进机制[J].重庆工商大学学报：社会科学版，2014(4):78-85.

(责任编辑：李晓梅)

Paths to the Construction of Social Endowment Service System under the Background of Population Aging Based on the Empirical Analysis of Tongling

ZHENG Lin

(Research Department of the CPC Tongling Municipal Party School, Tongling, Anhui 244000, China)

Abstract：Tongling City is developing very quickly though the population is small and more old people arise. In recent years, exploring the basis of old-age home, relying on community services, pension institutions to support the various forms of social endowment service, the basic form of social endowment diversified service system is set up. But generally speaking, the social old-age service system is still in the preliminary stage of development. Many aspects need to improve and develop. Therefore, we must integrate the government, society, family, a variety of forces and resources to speed up the construction of social endowment service system.

Key words：population aging; system of social old-age service; route

中图分类号：C913.6

文献标识码：A

文章编号：1674-0297(2015)02-0057-04

作者简介：郑琳(1967-)，男，安徽安庆人，中共铜陵市委党校科研处副教授，研究方向：公共管理。

基金项目：铜陵市中国特色社会主义理论研究项目“关于加快社会养老服务体系建设的思考和建议”(TLKT2014-16)

收稿日期：*2014-11-17；

修订日期：2014-12-08