环境警察制度构5建的理念嬗变——以《刑法修正案(八)》对污染环境罪的修改为视角

环境警察制度构5建的理念嬗变——以《刑法修正案(八)》对污染环境罪的修改为视角

卞维常

(中国人民公安大学，北京 100038)

摘要：目前我国环境形势严峻，接连出台的《刑法修正案(八)》和配套的司法解释对污染环境罪的入罪标准和具体适用作出了明确规定，但关于该罪的主观方面仍然存在争议，给公安机关的环境执法工作造成一定困难。要更有效地打击环境犯罪，环境警察制度成为大势所趋。制度的建立非一日达成，执法依据、方式的确定、机构如何设置都是值得思考的问题。

关键词：污染环境罪；主观责任形式；环境警察

近年来，随着重大环境污染事件的频发、雾霾天气的愈演愈烈，针对环境污染的防治工作重新被提上日程。党的十八大首次提出“建设美丽中国”，中国特色社会主义事业五位一体的总体布局也将生态文明建设纳入其中，这些都是国家整治和保护生态环境的态度在政策层面上的反映。在法律规制方面，继《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》制定实施之后，2011年颁布的《刑法修正案(八)》更是对原刑法第338条的“重大环境污染事故罪”做出了重大的修改，不仅罪名变更为“污染环境罪”，条文中还扩大了污染物范围，入罪的标准也调整为“严重污染环境”，总体上来说降低了入罪的门槛。在外界看来，这一修改是打击环境污染犯罪的有力举措。2013年“两高”联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“解释”)，针对污染环境行为的定罪量刑提出了明确的标准，为污染环境罪的司法适用提供了确切依据。即便如此，由于立法的缺陷，污染环境罪在主观责任形式上存有争议和难点。公安机关在环境执法的工作中兼具司法性和行政性，不仅要担负起打击环境污染犯罪的任务，同时还需要协调环保行政部门的工作。本文借探讨污染环境罪的主观责任形式，衍生出对公安工作和部署的启示，以期为进一步发挥公安机关在环境执法中的作用提供理论上的参照。

一、污染环境罪的认定之惑

对比污染环境罪和重大环境污染事故罪的条文表述，以及“两高”的司法解释，不难看出《刑法修正案(八)》针对污染环境罪的修改主要集中在客观要件方面，对其主观上的责任形式并没有提及。正因为如此，理论上对污染环境罪的主观责任形式存有争议，给环境行政部门、司法机关的认定造成了一定的困难。

目前刑法理论关于污染环境罪的主观责任形式有三种观点，分别是过失说、故意说和混合说。过失说的基本观点认为，污染环境罪的主观责任形式应当为过失，既包括过于自信的过失，也包括疏忽大意的过失[1]。同时该观点认为，这种过失只体现在行为人对污染后果的认识上，行为人对其污染行为不排除故意为之的可能。如果行为人对污染的后果持追求或放任的态度，那么应当成立相应的故意犯罪。关于过失说的合理性，有学者从法定刑的角度加以阐释，即认为污染环境罪的一般法定刑为“三年以下有期徒刑或拘役，并处或单处罚金”，升格法定刑为“三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”，这样的法定刑设置与其他的过失类犯罪并无不同。况且，假设污染环境罪的主观罪过是故意，那么七年的最高法定刑并不能达到有效惩治犯罪的目的，不符合罪刑相适应的原则。因此，污染环境罪的主观责任形式应当是过失[2]。与之相对的是故意说。张明楷教授就明确指出，经《刑法修正案(八)》修改，污染环境罪的责任形式已经由过失变为故意。也有学者从立法者的本意出发，认为《刑法修正案(八)》对污染环境罪的修改，从某种意义上是为了矫正刑法对原重大环境污染事故罪的主观认识偏差。一般认为，原重大环境污染事故罪的主观罪过是过失，由此可以料想，立法者的本意在于使修正后污染环境罪的主观方面既包括故意，也包括过失[3]。这是混合说的观点。

综观上述观点，笔者认为过失说和混合说都存在各自的弊端，不应当被采纳。

(一)过失说的弊端

根据过失说的观点，行为人的过失只是针对污染的结果，而其实施污染环境的行为既可能是出于过失，也可能是出于故意[4]。首先，从刑法第338条描述的行为方式看，“排放、倾倒或者处置”更像是有意为之，行为人对其污染行为本身的性质应当有明确的认识，出于过失而实施了污染行为的观点着实牵强；其次，假设行为人是出于故意实施了污染行为，根据过失说的观点，其对结果的发生仍然持的是过失的态度，就出现了对行为的故意、对结果的过失的情况。然而，主观方面的判断应当是认识因素和意志因素相统一的过程，是对故意或过失作完整、概括的理解，而不应将其割裂开来。

另外，持过失说观点的学者还根据量刑幅度来判断污染环境罪的主观责任形式，认为污染环境罪的法定刑设置与其他过失类犯罪几无不同，并且该罪的最高法定刑只有七年，根据罪刑相适应原则，其主观罪过应当较轻，继而认定污染环境罪的主观责任形式是过失[5]。笔者认为这样的观点站不住脚。首先，污染环境罪的法定刑设置与其他过失类犯罪并非没有差别。如工程重大安全事故罪的一般法定刑为“五年以下有期徒刑或拘役，并处罚金”，升格法定刑为“五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”，这与污染环境罪的法定刑有所不同。其次，即使二者的法定刑相类似甚至相同，也不能据此将污染环境罪归类到过失犯罪中。判断一个具体的罪，其主观罪过究竟是故意还是过失，应当从条文描述的罪状出发，结合法定刑加以认定，不能只根据罪状或法定刑进行臆断。固然，故意犯罪的法定刑往往高于过失类犯罪，这是由犯罪的性质决定的，绝不能只是因为法定刑低就认为该罪属于过失类犯罪。

(二)混合说的弊端

持混合说观点的学者认为，污染环境罪的主观责任形式既包括故意也包括过失，意味着同一个罪名有两种罪过，笔者认为这种提法有问题。根据刑法第14条和第15条的规定，如果认定某种犯罪出于故意，当刑法没有明文规定过失可以构成该罪时，就不能认为该罪的主观要件包含过失，否则便违反罪刑法定原则与责任主义。此外，如果认为一个罪的主观方面既可以是故意也可以是过失，一旦刑法没有明文规定，就有可能会出现故意犯该罪和过失犯该罪法定刑却相同的现象，不符合罪刑相适应的原则。可见，混合说并不具备合理性。

既然过失说和混合说都存在各自的弊端，那么是否意味着污染环境罪的主观罪过就是故意？笔者认为答案是肯定的，理由如下：

第一，从刑法第338条描述的罪状来看，将“排放、倾倒或处置”理解成故意为之，符合国民预测的可能性。既然污染环境罪的行为方式是出于故意，那就很难说行为人对“严重污染环境”后果的认识只停留在过失阶段。从发生的环境污染重大案件中可以看出，涉案企业往往采取私设暗管等隐蔽的方式排放有毒物质，排污时间一般维持在数年，很难说这些行为不是出于故意。行为人即使没有追求该结果的发生，至少也持了放任的心态。总之，这能够反映出行为人对严重污染环境的后果有一定程度的认识。因此就文理解释的角度而言，综合认识因素和意志因素，污染环境罪是故意犯罪。

第二，笔者尝试用“客观的超过要素”的理论来分析污染环境罪的主观责任形式。“客观的超过要素”与“主观的超过要素”相对，是张明楷教授创造的一个概念，即有些罪的客观构成要件要素可能不需要存在与之相应的主观内容[6]479。根据刑法第338条对“污染环境罪”的规定，该罪包括两个客观要素：一是违反国家规定，排放、倾倒或处置有放射性、含病原体、有毒的物质；二是严重污染环境。由于放射性的、含传染病病原体的废物以及有毒有害的物质对自然环境甚至是人畜的健康有着重大隐患，一经处置，势必会造成危害后果。由此不难推知，行为人在实施这一系列处置行为伊始，对其行为本身的危害性以及可能造成的影响应当有所认识，其继续实施该行为，明显是出于故意。“严重污染环境”作为一个限定因素，不要求行为人对此持希望或者放任的心态，只需要有预见的可能即可。只要严重污染环境的结果出现，行为人就应当承担刑事责任。这样看来，“严重污染环境”虽然是污染环境罪的构成要件，却不需要行为人对此有希望或放任的态度，即超出了故意的内容，属于污染环境罪的“客观超过要素”，而环境污染罪的主观罪过是故意。

换个角度来看，“客观的超过要素”理论指出，虽然故意犯罪不必有与之相对应的过失犯罪，但任何过失犯罪都必须有与之相对应的故意犯罪[6]485。其背后的学理是，根据当然解释，如果某种过失行为构成犯罪，该行为在故意的主观形态下更应当被认定为犯罪。依据该观点，假设污染环境罪是过失犯罪，那么必定有与之相对应的故意犯罪，从刑法分则中的罪状描述来看，与污染环境罪比较相似的只有第115条的投放危险物质罪①，但是不能就此认为投放危险物质罪就是污染环境罪的故意形态，因为该条的第2款已经规定了投放危险物质罪的过失形态，即过失投放危险物质罪。由此可见，如果污染环境罪的主观责任形式是过失，刑法分则中却没有故意犯罪与之对应，这种不对称会导致立法上的缺陷和漏洞。而如果假定污染环境罪的主观责任形式定为是故意，就不必存在与之相对应的过失犯罪。

综上所述，笔者认为过失说和混合说各有弊端，应当摒弃，将污染环境罪的主观罪过定为故意更加合理。

二、污染环境罪认定不明的负面影响

如前文所述，关于污染环境罪的主观责任形式在《刑法修正案(八)》的条文表述模棱两可，“两高”出台的司法解释也只是集中于客观方面的认定，对此并没有提及，因此围绕污染环境罪的主观责任形式，刑法理论上开始出现不同的观点和立场。

主观责任形式的判断会影响司法实务中对罪名的认定和量刑的标准。由于污染环境罪的主观责任形式尚没有通过法律或司法解释加以明确，不同部门在认定犯罪时所考量的标准很难达成一致，在无形中会扩大或缩小该罪的适用范围，既不利于实务中的操作，也违反了刑法的谦抑性。尤其是对于公安机关这样既肩负着打击违法犯罪、又承担着环境保护职能的部门，主观责任形式的不确定会对其环境执法造成不利的影响。

公安机关是打击环境犯罪链条中很关键的一个环节，《环境保护法》第七条将公安机关列为监督管理环境的部门之一。一直以来，各级公安机关就负有依法对环境污染防治实施监督管理的职能。更重要的是，《刑事诉讼法》赋予了公安机关刑事侦查的权力，对于一些可能涉及污染环境罪的行为，行政环保部门和检察院、法院由于没有侦查权，不能主动展开调查，而是需要移交给公安机关，由公安机关将那些严重污染环境的行为过渡到司法程序中，使之得到审判和处罚。

由此可见，污染环境罪的主观责任形式认定不明，会造成：(1)各地公安机关查处环境污染犯罪的标准不统一，出现相同或者类似案件处理的结果截然不同的乱象；并且由于主观责任形式不明确，公安机关在判断是否构成犯罪时仍需借助日常的生活经验，淡化了其侦查权和预审权。(2)由于责任形式认定不明，而客观方面较易认定，环境执法人员在判断是否构成犯罪时往往只考虑客观方面，疏于对主观责任形式的考虑，容易造成客观归罪，违反主客观相一致的定罪原则。(3)不同的环境执法部门在查处环境污染行为时易形成自己的看法，从而将自己认为可能构成犯罪的案件统统移交给公安机关，加重公安机关的司法负担，影响办案的效率。(4)犯罪分子利用法律上的漏洞，通过伪造证据或者巧言善辩迷惑执法人员，借此逃避法律的制裁，致使打击环境污染犯罪的效果不理想。

就客观方面而言，虽然“两高”出台的“解释”对刑法第338条的“严重污染环境”“后果特别严重”“有毒物质”都作出了详细的规定，但在实践过程中，对一些专门性问题的认定仍然需要相当完备的专业知识，以及一定程度上鉴定技术和人员的支持。反观公安机关的部门设置，大多数基层公安机关设有刑事侦查、经济侦查、缉私、禁毒等分支部门，唯独缺少环境保护。实践中环境犯罪的案件往往交由经侦部门负责，很难做到“专案专断”，由于缺乏相关的专业知识，案件处置的效果并不好，甚至可能出现部门之间“踢皮球”的现象。因此，有必要尽快构建我国的“环境警察”，在公安系统管理下专设环境保护这一专职部门，并建立与之对应的联动机制，在污染环境罪主观责任形式没有法律明确规定的情况下，应对并解决其在执法中带来的不利影响。

三、构建环境警察制度的思路和建议

“环境警察”的概念来源于域外，早在1996年，俄罗斯就诞生了第一批专职于打击环境犯罪的警察，当时的全称为“莫斯科预防环境违法警察管理局”，其职责是捍卫生态环境的安全，也被亲切地称作“绿色警察”。2001年，秘鲁建立了旅游和生态警察部队，每年从警察学校抽取学员，经过专业培训后补充到队伍中，到了2010年，其数量已逾千人。英国于2008年在其环境局的国家犯罪组中专设了环境警察，德国和法国则是在内政部之下设置了环境警察机构[7]。

与国外发达国家相对完善的环境警察制度相比较，我国的公安机关只是零星地涉足环境保护领域，没有形成专门的体系和制度。即便如此，部分省市的基层公安机关仍然做了有益的尝试，全国首家环境保护派出所于2006年在河北省安平县设立，此后云南、山东、湖北等地公安机关相继创设了自己的环境警察。从现有环境警察的设置方式来看，一般都是在当地的环保部门设立派出所或者办事处，运行基本遵循的是公安机关和环境保护部门的联动机制。处置环境污染案件时，民警会和环境部门的工作人员一起参与到环境执法当中。如湖北省大冶市的环保警察大队，由市公安局和环保局双重领导，与大冶市环境监察直属大队共同协作执法。这样可以利用公安机关的侦查权利和强制执行力，增强案件的处置效果[8]。

这样的设置和运行方式被不少地方公安机关采用，现有的实践成果也表明，环境警察的出现对震慑环境犯罪有立竿见影的效果。以浙江省为例，全省80%以上的县(市、区)设立了公安驻环保联络室或警务室，自2012年以来，公安机关和环保部门联合开展执法418次，检查企业2753家，查处环境违法案件398起，移送公安机关94起，共行政拘留74人，刑事拘留5人[9]。这样的模式是否可以在全国范围内推广，未来能否建立一支真正意义上的环境警察队伍，有疑问也有很多的现实阻碍。如就我国环境警察的机构设置而言，大多是以派出所、办事处、警务室等形式呈现，并且这些机构往往都设在当地的环保部门之下，同时接受公安机关和环保部门的领导。这样的双重领导可能会触及到环保部门的利益，民警在环境执法过程中容易受到行政上的干预，继而造成执法不公。有学者呼吁，环境警察的机构应当从环保部门中独立出来，隶属公安机关管辖。但问题是，单独设立一支环保警察队伍，必须面临两个挑战：一是警力不足，二是民警普遍缺乏完备、专业的环境保护方面的知识，不得不依附于环保部门。

由此看来，环境警察制度的构建和完善需要克服很多现实的阻碍。笔者就目前各地方公安机关环境警察施行中所遇到的一些困惑，提出以下几点建议：

(一)机构设置须符合国情

世界范围内，环境警察通常只隶属于国家的最高警察机构或者环境行政管理部门，如德国、法国的环境警察均隶属于本国的内政部；有的国家的环境警察是由该国的警察机构和环保部门联合组建，如俄罗斯的环境警察采用市政府出钱、内务部出人的方式建立。在我国，环境警察多以派出所、办事处的形式设立在环保部门之下，接受公安机关和环保部门的共同领导。如前所述，这样的双重领导可能会引发不同部门之间的利益冲突。依照我国现阶段的国情，环境警察的设置应当适用管办分离。首先，环境警察作为一个单独的警种，不必受制于环保部门的领导，只隶属于公安机关。环境警察执法时既可以单独开展工作，必要时也可以要求环保部门提供技术上的支持，如污染状况的鉴定。如此可以极大地提升环境警察打击环境违法行为的主动性，而不是像往常一样被动地听从环保部门的调遣。这样一来，环境警察与环保部门的关系就由被动听从调遣向主动执法转变。其次，环境警察只是从领导上脱离环保部门，在执法方式上仍然需要和环保部门共同协作。这主要基于两点原因：一是我国现有的警力编制有限，实践中专职的环境警察通常只维持在3人左右，很难应对繁多复杂的环境污染案件；二是我国公安机关的民警即便是专职的环境警察，普遍缺乏与环境保护相关的专业知识，执法过程中所遇到的污染物鉴定、是否达到排污标准的监测等技术性难题，还得交由环保部门解决。综合上述两点，笔者认为我国环境警察应当接受公安机关的直接领导，执法上则与环保部门共同协作。

(二)明确具体职能

设置环境警察最大的意义和特点是将各部门原先分散在环境保护领域内的管理权集中起来，并赋予其暴力权，从而直接进入司法程序。因此，环境警察的具体职能在于：第一，发挥自身的优势，主动打击环境违法行为。在以往的执法中，案件通常是由环保部门先管，当案件涉罪、需要进行刑事侦查时，才移交给公安机关。由于环保部门与公安机关在出入罪的认定上存在差异，环保部门移交的案件往往达不到立案的标准，公安机关需要重新补充证据。而环境警察可以利用公安机关特有的侦查权(相对于环保部门而言)，提前或及时介入涉罪的环境污染案件，收集与案件相关的证据，避免证据流失。第二，与环保部门相互利用各自优势，协同打击环境违法行为。长期以来，环保部门由于缺少强制执法权，对于实施环境污染的企业往往只能采用警告、罚款、停业整顿的方法予以惩治，无权让企业停产，甚至连限期整改的处罚也只能通过政府做出。由于违法成本低，大部分企业会选择再犯，案件处置效果不理想。通过设立环境警察制度，对公安机关自行发现或者环保部门移送的涉罪案件行使强制执法权，对案件进行侦查，使之进入到司法程序中，进而有效地打击环境违法行为。

(三)尽快确立执法依据

目前，各地环境警察的执法形式采用的是与环保部门协作的联动机制，依据多是地方行政机关和司法机关的联合发文，如浙江省环保厅与省公安厅联合下发的《关于建立环保公安部门环境执法联动协作机制的意见》。这样的联合发文，其效力只限于特定的区域，不足以普遍适用。由于缺乏统一的操作规范，实践中可能会出现类似甚至相同案件的处置结果截然不同的情况。实际上，不仅仅是环境警察的执法形式，包括环境警察的机构设置、具体职能在内都应当由最高位阶的法律统一作出规定。应当借鉴德国的做法，在《人民警察法》中增设专章，系统全面地规定环境警察的机构设置、具体职能、执法程序、救济途径等，从根本上为环境警察进行环境执法提供依据。

(四)优化人员配备

环境执法要求执法人员具备环境保护方面的专业知识，因此要构建一支真正意义上的环境警察队伍，民警除了自身已经掌握的法律知识、公安业务能力外，还得有一定的环境学的知识背景。笔者认为应当从以下三个方面努力：第一，由于基层的警力编制有限，只得从现有民警中挑选出一部分，借鉴德国的做法，对这部分民警进行集中的、一定合理期限的专业培训，短期内提高他们的环境执法业务能力。当然，这只是暂时的应对方法，这种一年半、两年的短期培训很难保证民警真正地专业起来，从长远来看，环境污染的手段、形式日趋复杂，犯罪分子也变得越来越狡诈，经过短期培训的环境警察也许无法从容应对。第二，考虑从环保部门借调或者特聘一部分专业人员，给予他们警员编制；或者在面向社会招录警察的考试中专门设立环境警察的职位，招录具有环保学背景的大学毕业生，充实环境警察的队伍。通过这种形式，既不会超过警力编制的额度，又可以保证环境警察成员具备相关的专业知识。第三，我国的环境警察制度想要长期存续下去，复合型执法民警是关键。复合型执法民警的形成仅仅依靠短期培训或面向社会招录两种途径是不够的，应当利用好公安院校平台，从在校期间开始培养和提升其综合素质。各个地方的公安院校在招录学生的时候，可以增设类似环境管理类的专业；或者针对在校学生，开设环境执法类必修课程，使学生在学习公安专业知识的同时掌握与环境保护相关的知识，为环境警察队伍做好人才储备。

四、结语

《刑法修正案(八)》颁布施行以来，虽然理论上对污染环境罪的主观责任形式存有争论，但无论如何，《刑法修正案(八)》对污染环境罪作出的重大修改被认为是降低了入罪的门槛，可以说环境警察制度因此有了更大的用武之地。两高出台的“解释”从立法精神上更是要求公安机关与环保部门密切合作，这也在不断催生环境警察制度的构建。环境警察制度的构建不仅顺应了党的十八大精神，更重要的是，在环境日益恶化的当下，环境警察是刺向环境犯罪之手的一把利刃，有力地保障了公民的环境权益。正如俄罗斯的一名学者所言，在对环境警察的投入中，社会应是最大的赢家。

注释：

①《刑法》第115条“投放危险物质罪”的罪状描述为：投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失。

参考文献：

[1]张铎.污染环境罪罪过形式探究[J].湖北警官学院学报,2014(1):61.

[2]冯军.污染环境罪若干问题探讨[J].河北大学学报:哲学社会科学版,2011(4):20.

[3]汪维才.污染环境罪主客观要件问题研究——以《中华人民共和国刑法修正案(八)》为视角[J].法学杂志,2011(8):71.

[4]杨宁,黎宏.论污染环境罪的罪过形式[J].人民检察,2013(21):6.

[5]冯军,李永伟.破坏环境资源保护罪研究[M].北京:科学出版社,2012:26.

[6]张明楷.刑法分则的解释原理:上[M].北京:中国人民大学出版社,2011.

[7]邢捷.论我国环境警察制度的构建[J].中国人民公安大学学报:社会科学版,2012(2):36-37.

[8]张晓娜,范涛.“环保警察”专职化[EB/OL].(2013-10-28)[2014-06-08].http://www.mzyfz.com/cms /minzhuyufazhishibao/zaixian/html/1261/2013-10-28/content-900858.html.

[9]钱水苗,孙海萍.论环境司法与执法协同保障的完善——以浙江省的实践为例[J].中国环境法治,2013 (1):6.

(责任编辑：李晓梅)

Concept Change on the Establishment of Environmental Police System In the View of the Revision of Environmental Pollution Crime inAmendmenttoCriminalLawEight

BIAN Weichang

(People’s Public Security University of China, Beijing 100038,China)

Abstract：Nowadays, the situation of environment is terrible, although the Amendment to Criminal Law Eight and its related judicial explanation were carried out to make a clear rule on the judge and application of environment pollution crime, the subjective element of this crime is still controversial, which to a certain extent makes the environmental law enforcement difficult. The environment police system will be a trend if our society wants to fight with the environment pollution crime more effectively. However, the system can’t be established in a short time. Questions such as the basis and pattern of law enforcement and how to set up the institution were worth thinking repeatedly.

Key words：environment pollution crime; subjective element; environmental police

中图分类号：D924

文献标识码：A

文章编号：1674-0297(2015)02-0035-05

作者简介：卞维常(1989-)，男，江苏南京人，中国人民公安大学2012级法律专业硕士研究生，研究方向：刑法学。

基金项目：中国人民公安大学校级课题“公安机关对污染环境犯罪、违法行为的执法研究”(2014JKF01027)

收稿日期：*2014-07-03；

修订日期：2014-08-01