高职院校提升办学层次的“政策困境”和“体系制约”的历史演进

陈洪勋

（浙江警官职业学院，浙江杭州310018）

高职院校提升办学层次的“政策困境”和“体系制约”的历史演进

陈洪勋

（浙江警官职业学院，浙江杭州310018）

我国高等职业院校与普通高校一样有提升办学层次的本能冲动。自2004年起，国务院、教育部连续发文，规定高等职业学校不得升格为本科。二十一世纪以来，构建现代职业教育体系进一步明确了高职院校办学层次的结构定位。通过对这种影响高职院校升格的“政策困境”和“体系制约”历史演进过程的梳理和分析，可以发现高职院校面临的“政策困境”和“体系制约”将会延续很长一段时间。

高职教育；办学层次；国家政策；教育体系

高职院校提升办学层次问题是一个现实而敏感的话题。众所周知，当前我国高等职业学校的升格愿望目前遭遇到独有的不得升格的“政策困境”和现代职业教育体系的“体系制约”。高等教育中高等职业学校所特有的“政策困境”和“体系制约”如何形成？其演进历史进程又怎样？这正是本文想探究的。

一、高等职业学校提升办学层次的“政策困境”

本文所谓的“政策困境”，是指当前我国高等职业教育的一条重要管理政策，即公办高职院校不得升格为本科院校。

对我国公办高职教育而言，2004年是一个具有标志意义的分水岭。自这一年始，高等职业院校提升办学层次的政策发生了逆转：从允许变成了禁止。

2004年，教育部会同6个中央部委联合下发了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成〔2004〕12号），文件第一条就规定：“从现在起到2007年，”“专科层次的职业院校不再升格为本科院校。”根据笔者收集的资料，这是我国第一次在正式文件中禁止高等职业院校升格为本科。

2005年，国务院颁布了《关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号），文件第十五条规定：2010年以前，专科层次的职业院校原则上不升格为本科院校。

2年时间内，从教育部等中央部委到国务院，接连2次发文禁止高职院校升格，发文机构上升到了国家行政最高机关，禁止的时间也从2007年延长到了2010年。但仔细分析两份文件，可以发现，国务院的《决定》的规定用了“原则上”这一表述，比教育部等七部委《意见》相对要松动一点，在某种程度上，表明还留有一丝的“政策缝隙”。这种情况，也为实际情况所佐证，到2007年止，确实还有若干所公办高职院校通过各种方式升格了。

2006年，教育部颁发《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》（教发〔2006〕17号），再次重申了对高职院校升格为本科的政策禁令。从这份文件颁布实施后的第3年即2008年起，再无公办高职院校升本。

2011年，教育部颁布《关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》（教发〔2011〕9号），不出意料地延续了高职院校升格的禁令，规定：“高等职业学校原则上不升格为本科学校，不与本科学校进行合并，也不更名为高等专科学校。”对比“十一五”和“十二五”的两份禁令，后者比前者更严格，不仅禁止高职院校不得直接升本，而且规定不能与本科院校合并“变相升本”，还不能先更名为专科院校，再以专科院校名义“曲线升本”。

2014年5月2日，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号），同年6月16日，教育部等6部委联合印发了《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（教发〔2014〕6号），这两份文件继续延续了专科高等职业院校不升格为或并入本科高等学校的政策规定。

自2004年教育部等七部委发文开始，至2014年教育部等六部委发文止。11年来，禁止高职院校升格的政策禁令的文字表述略有不同，语气和口吻严格程度略有差别，但主旨精神和根本要求始终以一贯之：即高职院校（公办）不得升格为本科。

这一政策禁令，在高职院校面前筑起了难以逾越的“政策困境”。综观这一“政策困境”的演进历史和发展趋势，是一条越来越严格的发展曲线。根据教育部官网“信息公示专栏”资料，2007年前（含），有14所高等职业学校通过不同途径升格为本科院校，但自此之后，再无此类情况发生（2012年重庆警官职业学院升格不计入内）。本文统计了自1998年—2007年的10年里高等职业院校升本的情况。从1998年开始统计，是因为教育部网站“信息公示专栏”从当年开始公示高职院校设立、升本的情况。见下面附表。［1］

1998年—2007年高等职业院校升本情况统计

注：表中斜体增粗字体表明该校为民办院校。18所升格为本科的高等职业学校中，14所为公办院校，4所为民办院校。

二、高等职业学校提升办学层次的“体系制约”

本文所谓的“体系制约”，意指我国当前正在着力构建的现代职业教育体系，内含了对现有高职院校不得升格为本科院校的隐性约定，即在即将建成的我国现代职业教育体系中，高职院校的角色定位、层次定位就是举办专科层次的高等职业教育。与本文上述的“政策困境”不同的是，“政策困境”是国家明文规定，“体系制约”却是隐性定位。两者相较，后者更具长期性、持续性、根本性。

我国现代职业教育体系的构建，经历了“职业技术教育体系——职业教育体系——现代职业教育体系”三个阶段。

（一）职业技术教育体系阶段（20世纪80年代—90年代中期）

1985年5月,中央《关于教育体制改革的决定》发布，建立从初级到高级、与社会行业配套、结构合理、与普通教育相互沟通的职业技术教育体系，成为当时职业教育的重要任务。《决定》同时指出，中职教育是重点，中专学校是骨干，同时积极发展高职院校。

（二）职业教育体系阶段（20世纪90年代中期—21世纪初）

1996年5月《职业教育法》的颁布是“职业教育体系”概念形成的标志。《职业教育法》明确了建立职业教育体系的目标、任务和举措，并勾勒出了“初等—中等—高等”这一职业教育体系的大体框架。

为了贯彻落实《职业教育法》，1996年6月，国家教委、经贸委和劳动部联合召开了改革开放以来的全国第二次职业教育工作会议。正是这次会议真正把举办高等职业教育提到了重要议事日程，并部署着力推进。自此，我国高职教育步入了改革发展的快车道。《职业教育法》和全国第二次职业教育工作会议，都没有涉及到高职院校的办学层次只能定位在专科层次这一问题。

（三）现代职业教育体系阶段（21世纪初期—至今）

2002年颁布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》是我国职业教育进入“现代职业教育体系”阶段的标志。《决定》明确提出了建设现代职业教育体系的任务，并确立了打通“中职—高职—普通高等本科”的这一体系总框架，但没有隐性规定高职院校的办学层次。相反，《决定》对高职院校改革发展、对高职毕业生升入本科院校是支持和鼓励的。2010年7月发布的《国家教育中长期改革与发展规划纲要》丰富和发展了现代职业教育体系的内涵和建设要求，也并未涉及高职办学层次问题。

对高职院校办学层次进行隐性体系制约的，始于2012年6月发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》。《规划》构想的现代职业教育体系，一方面，将构建“初级—中级—高级”三个等级的技术技能人才教育体系；另一方面，将高职教育人才进一步细分“高级技术技能人才和“专家级技术技能人才”。“高级技术技能人才”由高职院校培养，“专家级技术技能人才”由比高职院校办学层次更高的院校——应用技术型本科进行培养。

2013年12月21日，教育部副部长鲁昕在全国高职高专校长联席会议2013年会上发表书面讲话指出，要构建从中职、高职、本科到专业学位研究生的人才成长“立交桥”，引导一批本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育。［2］这表明，目前，中央政府对高等职业院校在现代职业教育体系中的角色定位已经明确了，就是是专科层次，且不得升格进行本科层次、研究生层次的职业教育。否则，将造成与应用技术型高校的层次冲突和结构矛盾，从而影响到现代职业教育体系的整体构架，影响到体系建设的路线图和时间表，最终影响建设目标任务的如期完成。

2014年2月26日，国务院常务会议部署加快发展职业教育，会议指出，要“打通从中职、专科、本科到研究生的上升通道。引导一批普通高校向应用技术型高校转型。”会议提出，我国现代职业教育要大规模培养3种层次的职业人才：一是“工程师”，二是“高级技工”，三是“高素质职业人才”。［3］显然，“工程师”层次的职业人才，不是高职院校的培养目标和任务，而是应用技术型本科高校的人才培养目标和任务。

2014年3月22日，教育部副部长鲁昕应邀参加“中国发展高层论坛2014”。她在讲话中进一步明确阐述了这种高等职业教育结构、层次的定位思路。

她说：“中国政府明确提出来，现代职业教育体系培养的人，叫技术技能型，技术技能型有三种人，第一类是工程师，第二类是高级技工，第三类是高素质劳动者。”她指出，要搭建“从中等职业教育到专科教育到本科教育到专业硕士，以至于专业博士”的内外衔接的人才成长立交桥。［4］

2014年6月16日，教育部等6部委联合印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020）》（教发〔2014〕6号），搭建了“初等（小学和初中）—中等（高中）—高等（专科）—高等（本科）—高等（专业学位研究生）”5级层次的现代职业教育体系的基本架构。根据教育部鲁昕副部长的上述讲话精神，专业学位研究生又进一步划分为硕士、博士2级层次。因此，现代职业教育体系在技术技能人才培养规格、办学层次上，从低到高形成了“初中—高中—专科—本科—硕士—博士”6级层次。这6级层次的现代职业教育内部可以纵向流动，同时又与相对应的6级普通教育双向沟通，这就是我国现代职业教育体系的顶层设计和整体规划。

在这个层次分明的现代职业教育体系结构图中，高职院校被定位、设计在哪个层次上呢？答案已经明确：专科层次。本科、研究生层次的职业教育谁来办？答案也很明确：应用技术型高校。

最后，需要指出的是，对高职院校而言，“政策困境”和“体系制约”今后会“相辅相成”“相互促进”。在现代职业教育体系这一“体系制约”下，今后全国高校设置工作政策对高职院校升格的“政策困境”不可能松动，预计至少在2020年前（基本建成现代职业教育体系的时间）不可能松动。一个很可能的结果是，现有高等职业学校将长期以专科层次定格在现代职业教育体系中。因为《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出要推动修订《职业教育法》，把现代职业教育体系基本架构上升为国家法律规范。

［1］资料来源为教育部网站1998年至2007年“信息公开专栏”.

［2］鲁昕.全面贯彻落实十八届三中全文精神努力构建现代职业教育体系［0L］.［2014-01-07］http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/.

［3］李克强主持召开国务院常务会议部署加快发展现代职业教育［N］，人民日报，2014-02-26（1）

［4］鲁昕在“中国发展高层论坛”发表演讲［0L］.［2014-03-22］.http://jjckb.xinhuanet.com/2014-03/ 22/content_496813.htm.

G451.6

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1674-6198（2015）03-0036-03

2015-04-26

陈洪勋（1970—），男，浙江杭州人，浙江警官职业学院讲师，硕士，主要研究方向：法律职业教育和司法警官教育。