寻求农村教师和教育发展的突破口与着力点——以《乡村教师支持计划(2015-2020年)》为例

张 旭

(21世纪教育研究院 教育政策研究中心，北京 100088)

寻求农村教师和教育发展的突破口与着力点
——以《乡村教师支持计划(2015-2020年)》为例

张 旭

(21世纪教育研究院 教育政策研究中心，北京 100088)

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出确保2020年基本实现教育现代化。在实现我国教育基本现代化的征程中，农村是最为薄弱的地方、最易被忽视的底部。在农村教育中，如何防止贫困的代际传播与如何加强农村教师队伍建设成为《乡村教师支持计划》颁布的肇因。《计划》多措并举解决农村教师队伍中存在的积弊为农村教育发展带来了新的希望，但《计划》也明显带有“先天不足”的特性，也为如何实现农村教育现代化问题带来了新的思考。

农村教育；《乡村教师支持计划》；教育现代化；教育扶贫

2001年国家出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》实现了我国农村义务教育管理体制从“以乡为主”到“以县为主”的转变。随后，在2003年国务院又召开了第一次农村教育工作会议，紧接着2004年实施“两基攻坚”，2005年实行农村义务教育经费保障新机制，2007年实现农村义务教育免费及开始实施免费师范生计划，之后又实行了农村营养餐改善计划与想从教师生活补助计划等重大政策。每一次重大政策的出台，无疑不是对农村教育发展过程中发生问题的解决。国家为农村教育发展作出诸多努力不言而喻，但我们也应深刻认识到在我国广大农村地区，仍有4 032万名农村学生、330万名农训教师。据邬志辉教授团队对农村教师的数学学科知识的测试，农村教师在100分的试卷中得分仅为38.4分，农村教师队伍建设问题堪忧！

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)提出确保2020年基本实现教育现代化的战略目标。在《纲要》颁布实施五年之后，也就是在实现既定目标还有五年时间的关口，农村依然是最为薄弱的地方、最易被忽视的底部。在农村教育中，如何防止贫困的代际传播与如何加强农村教师队伍建设成为《乡村教师支持计划(2015-2020年)》(以下简称《计划》)颁布的肇因。通过加强农村教师队伍建设让每一个孩子公平的接受有质量的教育成为《计划》为农村教育发展带来的新的希望。

一、《乡村教师支持计划》面临的困境

近20年来，农村教师队伍建设中一系列重大问题得到了解决，农村教师队伍的精神面貌与业务素质都有了显著提升。但不可否认的是我国农村地区教师队伍建设依然困境重重。21世纪教育研究院通过对1 032名农村教师进行调研发现：32%的农村教师要承担3-4门的教学任务，28.9%的农村教师要承担4门以上的教学任务；同时农村教师平均一天工作达12小时！[1]为此，加强农村教师队伍建设成为必然，但是《计划》要实现防止贫困的代际传播，提高农村教师队伍质量、实现教育现代化的宏伟目标有两个问题需要着重考虑。

1.教育扶贫可行吗

贫困作为经济学概念，在谈到教育扶贫这一命题时，我们不加思考的将教育当做手段把实现经济学意义上的脱贫致富当做目的。以此为基本判断，教育要为“精准扶贫”尽力，随之而来的便是对基础设施等方面的投入。虽则在整个社会蒸蒸日上的时候教育也在发展，但由此而来的发展却离我们原先所设想的教育较远，我们很难清楚的鉴别教育的发展是社会整体进步的产物还是对教育各种投入带来的教育相对独立的发展。同时，在教育扶贫观点的影响下，我们相当部分人滋生了教育的发展就是促进 GDP的增长、促进个人增收的错误观念，此举对教育本身的扭曲认识带来的最为重要的缺憾便是对人的认识的消解。我们接受教育不再是一项快乐的事而成为为早日成为社会这台大机床运转的零件的加速器。[2]教育扶贫可行吗？《计划》能不步先前诸多较为具有没有前景政策的后尘么？《计划》能实现防止贫困的代际传播、促进农村教师队伍发展的重大历史使命么？一系列问题仍有待我们思考。

2.教育现代化可以完成吗

教育现代化作为一个系统的、复杂的、长期的教育体系，由不适宜现代及未来发展需求的方式，逐渐转变为符合现代及未来需要的发展方式。肇始于邓小平为景山学校题词的“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”的教育现代化，在国家颁布《教育中长期发展规划纲要(2010-2020年)》中将2020年基本实现教育现代化作为纲要的首要战略目标。[3]一般来说，教育现代化是在当今社会与未来发展的挑战下，一方面教育系统内部的不合时宜的无法满足新一代教育发展需要的价值不断被改造或舍弃的过程，另一方面符合新一代教育发展需求且能够带来未来发展需要的价值不断地注入教育系统成为教育新元素的过程。[4]由此我们便可以清晰的认识到教育现代化是一个不断演进的、在历史长河中虽则有逆现代化现象的发生，但教育现代化的进程整体是向前的，由此带来的一个新问题就是教育现代化是否可以完成，我们是否可以清晰的给去一个时间表，教育现代化在哪一个时间内可以实现，如果教育现代化可以被限定，那么不断变化发展的实践是否能人为的保持不变，随之而来的是我们将教育现代化可测量化，例如就近入学比例、校园建设、师资学历达标率等。我们不禁要问，这一项项被抽离的指标是教育现代化么？教育现代化的不可测量的价值判断我们又得如何兼顾？

二、《乡村教师支持计划》解析

国务院办公厅2015年6月1日正式颁布《计划》提出按照“师德为先、以德化人，规模适当、结构合理，提升质量、提高待遇，改革体制、激发活力”等原则到2017年初步实现乡村学校优秀师资来源渠道多样化、乡村教师资源配置趋于合理，同时乡村教师德业务素质稳步提升，逐渐形成“下得去、留得住、教得好”的局面，到2020年打造一支素质优良、扎根基层的师资队伍。《计划》所设内容详见表1。

三、《乡村教师支持计划》亮点解析

无可辩驳地，我国作为一个以农耕文化为根基而逐渐发展起来的国家，在十年撤点并校运动中，为农村教育的发展带来了很坏的影响。近年来，我国对农村教育政策进行不断调整，使政策越发的契合我国农村教育发展实际。[5]《计划》的出台体现了要实现四个全面，城乡发展不得偏废其一的自我觉醒的意识。[6]教师作为教育灵魂所在，是提高教育质量、推动教育边个的核心力量。正如邬志辉教授所言，在“知识改变命运”与“教育蕴藏财富”的背景下，农村教育质量的保障，农村学生的顺势发展，均离开一支质、量并重，扎根基层的师资队伍。《计划》的颁布落实是对农村教师群体的新的重视，也是保障农村学生平等享受教育权的有力举措。[7]《计划》的亮点主要有以下几点。

1.防止贫困代际传播，问题更加聚焦

《计划》颁布落实的目的之一就是防止贫困的代际传播。教育的社会功能主要体现在通过代际积累实现社会阶层的向上流动与固定并强化利益群体地位的功能，也就是教育社会流通与社会固化的功能。在此处，着重强调的是社会的固化功能，贫困是带来贫困的最大原因便是社会固化功能最为恰当的表示。[8]为此，我们将贫困的代际传播定义为贫困是导致贫困的最重要因素，在家庭生活中表现为父母将贫困遗传到下一代，在社会生活中表现为贫困阶层的子女重复父辈贫困的境遇。[9]《计划》将目标锁定在防止贫困的代际传播较以往政策头痛医头、脚疼医脚的相对狭隘的举措，在认识教育问题上达到了新的高度。

表1 《乡村教师支持计划》内容指标统计表

2.肯定农村教师对教育作出的历史贡献

农村地区教师队伍间的问题一直是我国农村教育发展的核心问题，新中国成立之后，关于教师队伍建设大多在城乡二元结构的大框架中完成，城乡教师之间被天然的割裂。在新中国成立初期，为实现社会主义发展，依靠城乡剪刀差以牺牲农村发展来促进城市发展的方式对农村学校教师也产生了广泛而深刻的影响，集中表现在城市学校以公办教师为主，在农村学校以非公办教师为主，即民办教师与代课教师为主。[10]《计划》强调了农村教师对我国教育发展的历史性贡献，这在根本上改变了过去对农村教师没有高标准正面评价的取向，在我国广大农村地区，民办教师在一定程度上充当着当地教育主力军的角色。《计划》肯定农村教师为我国教育事业作出的突出贡献是对民办教师在我国农村教育的肯定。同时，在现在的农村依然具有相当庞大的代课教师、临聘教师、公办教师等。《计划》也突出肯定了他们对农村教育的贡献。《计划》对于提升农村教师的职业自信将产生积极地影响。

3.强调本土化、“一专多能”教师的定向培养

强调培养本土化农村教师是对农村教育的重新认识。由于长时间我国单向度对城市学校的崇拜，导致我国很长一段时间内闭口不谈本土化教师的培养，培养的农村教师是“一键式”标准化教师。强调本土化教师培养对于打破千校一面，缓解应试教育压力，同时加强校本教材的开发都具有积极意义。《计划》提出培养一专多能的教师也是符合我国农村教育实际的。研究表明，我国农村学校教师学科结构缺编严重，尤其是音、体、美、英、科等教师严重匮乏，平均4所学校才能享有一名美术教师。《计划》提出一专多能的教师培养，尤其是办强激活语文、数学有一门专攻同时又能教授音、体、美、英、科等一科或者几科具有积极意义。21世纪教育研究院在2014年做的针对农村小规模学校教师的调研表明，在我国广大的农村地区，92.1%的农村教师来源于本县。《计划》提出定向培养教师是符合实际情况的，定向教师培养将加大农村教师岗位的吸引力，打造一直留得住的农村教师队伍。[1]

4.重申城乡教师统一编制配置

步入新世纪，我国教师编制已经经过3次比较大的变革。2001年我国实现的教师编制是三分法，即乡镇以下学校按生师比23∶1配置教师，县城按照生师比21∶1配备教师，城市按19∶1配备教师，三分法的教师配置对农村学校最为不利。2009年我国实现二分法，县镇及以下按生师比21∶1配备教师，城市依旧按照生师比19∶1配置教师。到2012年我国实行城乡教师配置一个标准，统一按照生师比19∶1配备教师，这是一个重要的进步。但是在我国广大农村地区，农村地区按照2001年标准配置教师的依然比比皆是，巨大的时间差会人为的延迟农村教育现代化进程。同时在《计划》中还提到村小与教学点要按照生师比与班师比相结合的方式配备师资，这也是一个进步。据统计，2012年我国有26.84%的农村学校学生不足30人，10.36%的农村学校学生不足10人，按照班师比为村小、教学点配置师资将是一种缓解村小、教学点师资不足的有益尝试。[7]

5.教师职称评聘向农村倾斜

职称的评定对于促进教育专业化发展，调动教师教育积极性，激发教师教学创造性都具有积极作用。农村教师作为我国教师队伍的底部意义重大，然而在长时间内却忍受着农村教师评高级职称困难、严重的城乡教师高级职称比例失衡等问题困扰。虽然农村教师高级职称偏低的原因之一是农村教师队伍存在普遍素质偏低造成的，但是长期存在的价值偏执——重城轻乡也是重要成因。《计划》颁布以前，我国城乡教师职称评定是一套标准。在《计划》中明确提出，要实现县域内城乡教师岗位结构比例总体平衡就预示着在将来的很长一段时间内，县域内高级职称的评定将向农村教师倾斜，同时规定农村教师评职称不做外语成绩(外语教师除外)、论文等刚性要求，是在降低农村教师评职称难度的有效举措，这些都有利于提升农村教师工作的积极性与信心。[7]

6.突出农村教师培训

《计划》提出对农村教师进行特殊关照，这是《计划》的一大亮点。《计划》中针对农村教师培训主要集中在以下四方面：第一，保障培训时间，农村学校大多为一师一校或者包办教学，农村教师外出培训机会基本为零。在《计划》中提出到2020年对所有农村教师校长进行360学时的培训，充分体现了国家在保障农村教师充足的基础上开始采取举措提高农村教育质量。第二，对培训内容进行了优化，原来关于农村教师培训采取的是对其业务素质进行培训，在《计划》中特别突出了农村教师信息技术应用能力的培训，是对互联网时代如何实现农村教育振兴的积极回应。第三，强调国家教师培训计划要将重点放在农村，集中支持中西部农村教师校长培训，国培计划的转向对于巩固我国教育根基、实现底部攻坚都具有积极作用。第五，农村教师培训要开展多样化的、因地制宜的培训，具体有置换轮修、校本研修等方式，更为突出了农村教师培训的针对性与时效性。

四、《乡村教师支持计划》的缺憾

1.没有对农村教师工资提升作出明确要求

《计划》表达出了农村教师多年来期盼的想法，主要体现在：第一，全面落实特困连片地区农村教师生活补助政策；第二，严格落实农村教师工资待遇政策，依法为农村教师缴纳相应的社会保险；第三，做好农村教师重大疾病救助工作；第四，加快落实农村教师周转房建设。[11]但是实际上我国目前在以上各方面依然存在突出问题，例如针对特困连片特困地区的农村教师补助，2013年国家拿出了10亿，然而只花了9.15亿，2014年国家拿出了50亿，却只花了21.1亿。大量财政赋予与农村教师工资待遇严重不足形成了鲜明对比。同时有研究人员对全国11省23县185所学校5 900名农村教师开展调研，其中认为工资待遇偏低的高达74.2%。[5]在2014年的薄改工程中依然强调的是从硬件发力。所以，《计划》不能走以往政策的老路，要在弥补对农村教师历史欠账的基本前提下，逐步提高农村教师工资待遇，这点没有涉及，这是《计划》的一大缺憾。

2.城乡教师交流制度不合理

在城乡二元教育结构的影响下，农村教育要为城市教育服务，农村教育依靠大量非公办教师支撑着以公办教师为主的城乡学校，这在起跑线上就是严重的不平等。自我国倡导城市反哺农村以来，城市学校开始向农村学校进行支援，但是在城乡教师交流的实际中，强调的确是城市单向度的向农村学校流动，在这股单向度的教师流动中，很明显的分为了3大部分，第一部分为真心实意的希望为农村教育发展发挥自己功用的教师；第二部分为了职称评聘被迫向农村学校流动，采取去农村学校“镀金”的方式来达到自己职称晋升的目的。第三部分是城市学校采取末位淘汰下来的教师，被迫的消极的流向农村学校。在城乡教师交流中，后两种占到了绝对的主体。现在城乡教育交流的单向度流动给农村教师带来了集体的相对被剥夺感，导致农村教师消极怠工，对本来就羸弱的农村教师队伍建设带来了新的打击。

3.乡村教师荣誉制度

为提高农村教师队伍整体社会地位，《计划》提出要为在农村从教30年以上的农村教师授予30年荣誉称号，对在农村从教20年、10年的教师给予一定奖励。为农村教师设立30年荣誉制度无可厚非。该提法的弊端在于没有对30年荣誉制度提出参考标准，即30年荣誉制度是一个农村教师从教30年获得对应然荣誉，而不是极具吸引力的荣誉。同时30年荣誉制度缺乏含金量，没有含金量的荣誉制度不仅对提升农村教师社会地位无益，反而会使农村教师更为社会所鄙夷。

五、建议

1.农村教师提薪减负

《计划》虽然提到了诸多举措提高农村教师待遇，但绝大部分都是为我国农村教师队伍建设中的历史遗留问题而埋单。而没有切实做到为农村教师提薪减负。为此，应本着这两点积极看展工作。第一，提薪。为农村教师提高基本工资水平，同时保障工资水平随工作年限的增加而增加，虽然补助也算农村教师收入的部分，但补贴的前提是“扶贫”，如若扶贫任务完成，补助也会消失。所以只有为农村教师提高基本工资才是根本，关于农村教师的各种补助都是标。应标本兼治，而非治标不治本。第二，减负。农村教师工作任务繁重，平均日工作时间达12小时，教师作为一项职业，理应享受8小时工作制的待遇，超出部分应得到相应的酬劳。同时，农村教师工作时间过长在农村是普遍现象。减少农村教师负担，增加农村教师总量是根本。

2.建立国家教师岗位

农村教育通常指的是农村地区的义务教育阶段，是我国整个教育体系根基之所在，是关乎我国未来发展的大事。为此，我们应从严治理、巩固、提高农村教师队伍，尤其是积淀在社会底层的后20—30%的以村小与教学点为主的农村小规模学校的师资队伍建设问题，倡导建立国家教师岗位，将农村教师整个底部纳入公务系统，同时严格治理在有编、有岗、有合格教师来源的前提下招聘不合格的代课教师。我们也要严厉打击“僵尸编制”的教师，做到发现一起、查处一起、严办一起，通过多措并举净化农村教师，积极倡导建立由国家统一发放全国一个标准的工资待遇，地方政府严格考核发放各项补助的国家教师岗位。

3.调整府际关系

府际关系指的是政府之间的关系，府际关系主要包括中央与地方政府之间以及各部门之间的关系，不同的隶属关系的政府部门之间存在竞争与合作的关系。[12]为保障《计划》顺利实施，保障《计划》各项举措顺利落地，需要政府部门之间加强合作，调整现阶段的府际关系。例如，为落实《计划》提到的按生师比、班师比以村小、教学点为主的农村小规模学校配置师资，关于教师编制问题就需要教育部、编办、财政部、人保部等几大部门沟通顺利，切实做到教育部门有编制，这就要求编办同意增加编制，财政部设立预算，人保部提供保障的和谐关系，才能真正促进《计划》落地生根。

4.建立城乡教师双向流动机制

《计划》的出台依然强调的是城市优秀教师向乡镇中心校流动，乡镇中心校优秀教师向教学点流动为重点的单向度农村教师流动，这将一系列教师问题积压在最为薄弱的村小、教学点，并且会造成被流入地教师集体被剥夺感随着学校层次越低这种感觉越为强烈。我们应倡导建立城乡教师双向流动机制，摒弃原先标榜“对口支援”扶贫式的教师交流，积极加强优秀的农村教师向城市流动，在城市学校交流学习满一定年限后继续回原来所在地学校任教，同时给予相应的物质与精神奖励，绝不能造成“当农村教师非常可怕，以后没有交流的机会，一辈子就出不来了”这样的印象和制度环境。

5.完善农村学校硬件设施建设

2015年8月18日在中央全面深化改革小组第十五次会议上，提出要全面改善贫困地区义务教育学校基本办学条件，具体提到要依法依规开展对全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作的专项督导内容、程序、结果、应用方式、重点监测经费保障、质量管理、进展成效、社会监督等情况，建立评价、激励、问责机制、推动地方政府履行责任，保障工作顺利进行。正如笔者调研河北邢台某农村校长所言：“我有一个同学也是一个乡村学校的校长，教育局答应给他们三个老师，其中有一个老师听说他们学校条件差，直接想办法托关系留到了条件比较好的学校，最终有两个答应去，老师到了以后，他带着老师去看周边的环境，还没有看完，有一个老师当场就说不干了，直接辞职回家了！”学校硬件如果不达标，或者太差，肯定会影响教师队伍的稳定！为此，完善农村学校硬件设施成为保障《计划》落地的基本条件。

6.办好师范教育

在千禧之年前夕，我国师范教育进行了一场大变革。1999年党中央、国务院颁布落实《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出：“在有条件的高等学校试办师范教育”，随之而后，一场以取消中师教育为主要标志的师范教育变革拉开了序幕。这场改革带来的成效不言而喻，但是大量实践表明，这次改革对我国师范教育造成了巨大冲击，是的教师专业化水平降低，其中小学教师尤甚。对于我国农村教育以小学阶段为主的国情而言伤害巨大。也是《计划》能否能否为农村学校提供一汪源头活水的关键。为此，加强师范教育改革是切实之举，首先，明晰农村教师尤其是小学教师应招收一批优秀的初中毕业生以师专培养。其次，要加强教师的专业化，目前教师行业谁来都可以，缺乏严格的专业性是造成我国教师队伍质量不高的重要原因之一。最后，严控教师资格认证制度，对于加入教师队伍的人员要严格审查制度，审查其是否具有教师的资质，即备课、上课、解决学生问题、尊重并爱学生的品质。[13]

[1] 张旭. 农村小规模学校师资队伍建设的成效与困境——基于全国1032名农村小规模学校教师的调查[J]. 苏州大学学报：教育科学版，2015(2)：85-92.

[2] 张诗亚.共生教育论:西部农村贫困地区教育发展的新思路[J].当代教育与文化，2009(1)：55-57.

[3] 褚宏启.教育现代化的本质与评价——我们需要什么样的教育现代化[J].教育研究，2013(11)：4-10.

[4] 杨小微.教育现代化的路径选择[J].人民教育，2014(20)：8-12.

[5] 李新玲.乡村教师支持计划恰逢其时[J].基础教育论坛，2015(4)：10-11.

[6] 储朝晖.乡村教师是解决当下乡村教育问题的重要支点[J].基础教育论坛，2015(4)：11.

[7] 邬志辉.打出“全方位组合拳”大力支持乡村教师发展——《乡村教师支持计划(2015-2020年)》分析[J].中国农村教育，2015(5)：4-6.

[8] 张旭.悖论边缘的界定:农村小规模学校发展路径探析[J].教育学刊，2015(2)：128-142.

[9] 张玉胜.乡村教师支持计划堪称扶贫攻坚“升级版”[J].基础教育论坛，2015(4)：9.

[10] 李伯玲.孙颖.论我国农村教师身份变迁的路径及趋势[J].当代教育科学，2011.3-7.

[11] 教育部有关负责人就实施《乡村教师支持计划(2015-2020年)》答记者问[J].中国大学生就业,2015(13):5-7.

[12] 薛刚凌.论府际关系的法律调整[J].中国法学,2005(5):46-56.

[13] 顾明远.中国教育路在何方——教育漫谈[J].课程·教材·教法,2015(3):3-16.

[责任编辑 张淑霞]

The Breakthrough and Focus of Teachers’ Education Development in Rural Area

ZHANG Xu

(21stCenturyEducationResearchInstitute,Beijing100088 )

National Medium-to-long Term Program for Education Reform and Development (2010-2020) (2010) states that educational modernization must be realized by the year of 2010. In the progress, rural areas are likely to be neglected. Rural Teachers Supporting Program aims to solve the generation passing-poverty. The program brings hope for rural education, meantime, it also exhibits some inherent weaknesses which make us mediate.

rural education; Rural Teachers Supporting Program; education modernization; aid-the-poor in education

G451

A

1674-2087(2015)03-0018-06

2015-08-23

北京亿方公益基金会资助项目

张旭，男，山西高平人，21世纪教育研究院教育政策研究中心副研究员。