美好乡村建设视域下农民集中居住问题探析

张慧玲

美好乡村建设视域下农民集中居住问题探析

张慧玲

农民集中居住能促使“土地集约利用”，既有利于加快农业现代化和农村社区建设，又有利于改善农村人居环境，因而成为美好乡村建设的重要“切入点”和“着力点”。安徽省美好乡村建设态势目前整体良好，但仍存在建设资金不足、缺乏统筹规划、农民参与意识不强、农民集中居住区管理人才缺乏等诸多亟需解决的问题。唯有多渠道融资，政府积极引导与尊重农民意愿相结合，因地制宜、权变推进以及完善农村社区管理体制，才能有效化解阻滞农民集中居住的各方面因素。

美好乡村建设；农民；集中居住

随着非农收入不断提高以及农村基础设施的不断改善，安徽省农村近年来出现了一股新的建房潮，越来越多的农民在交通便捷的公路旁以及小城镇附近“扎堆”建房居住。但农民这种自发的“扎堆”建房基本上既没有以原有自然村落的布局为基础，也没有依据任何统一规划，结果不仅导致村庄住房布局“错落无致，七零八落，间距过大”，还造成农户之间联系不密切、耕地资源浪费严重，公共服务难以有效提供等一系列的问题。为了更好地贯彻党十八大报告提出的“建设美丽中国”思想，2012年9月，安徽省人民政府及时做出了建设美好乡村的重大决策，并在《安徽省美好乡村建设规划（2012—2020年）》（以下简称《规划》）中对农村的村庄发展规划以及农民集中居住提出了建设性的指导意见。笔者在深入领会《规划》精神以及相关研究的基础上，拟对安徽省部分地区的农民集中居住中存在的问题、进一步推进路径予以初步探讨，以期抛砖引玉，促使更多学界同仁为我省“美好乡村”建设献计献策。

一、农民集中居住的内涵

随着劳动力大量向城镇转移，安徽省农村人口结构变化很大，“空心村”越来越多，土地荒废现象严重，“空巢家庭”、“留守儿童”、“留守老人”问题突出，引起社会各界的普遍关注。拆并“空心村”、推动农民集中居住，不仅会置换出大量被荒废的土地资源，还能一定程度上促进“空巢家庭”以及“留守老人”间的日常互助。同时，鼓励和推动农民集中居住，正是实现《规划》“吸引人口向中心村集聚”以及建设“新型农村社区”目标的重要途径。

所谓“农民集中居住”，就是在一定地理环境和社会环境下，将自然村的农民集中起来，统一规划居住环境的过程［1］。农民集中居住是时代的产物，也是农村社会变迁的结果。国内不少农村都因地制宜探索了农民集中居住的不同实践模式，农民集中居住后，不仅对农村土地进行了重新配置，而且对农村生产关系、生产方式、生活方式也都产生了积极而深远的影响。通过对众多农民集中居住模式的研究，国内学界对“农民集中居住”的模式分类没有本质上分歧，基本上都认为以土地流转方向为主线可将其归纳为三种类型［2］：一是土地资源以征地方式直接流向非农行业，农民通过统一安置由分散居住变为集中居住，由农民转变为城镇居民。在此模式中，农民集中居住是政府根据国家相关政策集中提供公共产品资源，按城市标准修建集中居住小区，配套建设交通设施、环境设施，提供与城市居民相同的社会保险产品等。二是土地资源以出租方式流向非农行业，农民通过出租土地获利并以市场化的方式形成集中居住。这一模式多是通过拆村建居促使农民集中居住，再将整合成片的土地以集体经济组织的名义统一对外招租，农民通过自己的土地股份获得非农行业经营的利益回报以及在非农行业就业的机会，没有就业者仍可在未出租的土地上从事农业生产。三是以农业产业化项目开发为主要目的，通过土地整理获得资金，使农民在改善居住条件的过程中逐步实现集中居住。该模式是指政府基于对基本农田保护和农田水利基本建设更新改造的目的，投资土地整理项目并以此为契机顺势推动农民集中居住区（中心村）的规划建设工作。在安徽省美好乡村建设中，主要指的是“中心村”建设和“农民集中居住”两种类型。

二、农民集中居住：美好乡村建设的“切入点”

美好乡村建设的总体目标是“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”。生态宜居村庄美是指：村庄规划科学合理，农民住房实用美观，中心村道路、电力、供排水、信息网络等基础设施配套完善，垃圾污水得到有效处理，村容村貌整洁有序，自然生态保护良好，人居环境明显优化［3］。其中，无论是实现“村庄规划科学合理”，还是使“中心村道路、电力、供排水、信息网络等基础设施配套完善”，以及“促进乡村人口向中心村集聚”都离不开“农民集中居住”这一环节。换句话说，“村庄规划科学合理”就是要求农民今后建房时必须按照村庄发展规划来集中建设，而要使村庄“道路、电力、供排水、信息网络等基础设施”利用率最大化也必须要求“农民集中居住”。因此，某种意义上可以说，“农民集中居住”是美好乡村建设的重要“切入点”和“着力点”。它对节约我省土地资源，加快农村社区建设以及改善农村生态环境具有重要的意义。

首先，农民集中居住促使“土地集约利用”，能有效推进“资源节约型”美好乡村建设目标。我省农村的村庄空间布局、居住人口、经济状况的分布十分不均衡，尤其是皖西、皖南地区的村庄规模较小，分布密度低，加上不少农村人口迁移到附近城镇居住，自然村落呈现“数量多、村户少、房屋稀、村基大、村距不当”特点，占用了大量可用于农业生产的土地。据统计，截止到2011年，安徽省共有行政村15 539个，自然村228763个，全省村庄建设用地面积1.14万km2，占城乡建设用地总量的72%［3］。如果推动农民集中居住，把零散的自然村合并成中心村，并按照农业现代化的要求大力推进土地整治和集约利用，某种意义上能有效缓解耕地资源紧张的压力。

其次，推动农民集中居住，有利于加快农业现代化进程。农民适度集中居住后，可节省出大量的宅基地和农村道路用地，加快土地向农业规模化经营集中。另外，通过“拆院并院”、宅基地整理，盘活农村现存闲置宅基地，将原本零散的土地集约使用、连片经营（形成种田大户、养殖大户、家庭农场、合作农场等农业规模经营形式），不仅能使新的农业科学技术和大中型农业机械得以大范围使用，从而降低单位农产品的生产成本，提高农业的经济效益，而且有利于吸引社会资金用于农业生产基地和农产品流通基地建设，进而全面推动农村经济与社会发展。

再次，农民集中居住有利于加快农村新型社区建设。农民集中居住并不是对自然村的简单合并，也不是人口简单的空间集聚，而是以村庄建设、环境整治和农田整理为突破口，同步推进产业发展和社会管理的一次新型农村社区建设。农村新型社区建设的终极目标不是简单的村庄翻新，而是要运用城市社区的建设与管理理念，创新农村社区化管理模式，全力构建社区服务体系，不断丰富社区文化生活，让农村居民公平地分享经济发展、社会进步所带来的物质文明和精神文明成果，享受到跟城市居民一样的公共服务，过上和城市人一样的幸福生活［4］。只有推动农民集中居住，才能充分发挥在中心村所配置的“11+4”基本公共服务和基础设施以及在自然村配置的“2+1”基本公共服务和基础设施的规模效益［3］，从而增进农村居民的社会福利。

最后，推动农民集中居住，有利于改善农村人居环境。农民集中居住从长期来看有利于改善农村人居环境。一方面，农民集中居住避免了因反复拆建所导致的耕地等不可再生资源的浪费和环境污染；另一方面，从经济利益角度讲，农民集中居住后某种程度上还降低了基础设施建设成本。如果农民居住过于分散，要想做到供水、排污、垃圾处置、绿化等公共基础设施的“全覆盖”，其建设空间、建设距离以及建设与维护成本相对于集中居住而言必然成倍增加，从而造成公共资源的巨大浪费，这将对地方财政造成巨大负担。农民集中居住后缩减了居住范围，不仅大幅度减少了公共基础设施的建设数量和配套成本，还提高了集中居住区内各项公共基础设施的利用率。另外，农民集中居住后还有利于将农民的日常生产、生活垃圾进行集中回收与处理，从而彻底解决农民分散居住时常见的各户生活垃圾随意堆放、“风吹垃圾满天飞”以及污水遍地流等环境污染问题。

三、我省农民集中居住存在的问题

安徽省委、省政府提出“建设美好乡村”宏伟目标后，全省各地正如火如荼地进行着，并投入了大量的人力、物力和财力，建设的态势整体良好，成效则千差万别，尤其在农民集中居住过程中仍存在一些亟需解决的问题。

首先，建设资金严重不足，导致农民集中居住进程缓慢。在美好乡村建设中，虽然设立了省、市、县（市、区）级专项资金，并采取以奖代补方式，重点支持中心村规划建设和自然村治理。但由于各级公共财政投入有限，“当前的财政资金投入与群众急于改善生产、生活条件，建设美好家园的需求仍有极大差距”［5］。多数地区农民自筹资金的能力较弱，参与美好乡村建设的社会资金比例又非常小，也导致不少县市的美好乡村建设由于过分依赖政府财政扶持而陷入建设资金匮乏的困局，农民集中居住陷入停滞状态。

其次，缺乏统筹规划。农民集中居住点建设涉及千家万户的切身利益，因地制宜、科学规划是基础。省内不少地区在“吸引人口向中心村集聚”，推动农民集中居住时由于缺乏统筹规划出现了一系列的问题。一是集中居住点的选址问题。一些地区在推动农民集中居住时过于强调“集中集中再集中”，结果导致集中居住点的耕作半径过大，给农民的生产生活造成诸多不便。二是只将注意力放在农民集中居住点建设的前期工作上，对农民集中居住后的社区管理、配套公共服务设施建设缺乏应有的关注和科学的规划。三是盲目照搬城市小区建设模式。对特色村、有保护价值的村落缺乏统筹规划和有效保护，导致一些极具乡村特色并具有保护价值的农村住宅遭到破坏。

再次，农民参与意识不强、积极性不高。目前，我省许多农民对集中居住的参与意识不强，积极性亟待提高，“政府热、群众冷”，“干部干、群众看”的现象依然存在，部分农民“等、靠、要”思想严重。之所以部分农民的参与意识不强，主要应归结于三方面原因。一是集中居住对那些新建住房不久的农民而言，既费周折又浪费钱财，很不划算，因而存在抵触心理。二是集中居住虽然扩大了耕地面积，但也扩大了耕作距离，对不少农民来说，干起农活来很不方便。三是传统的安土重迁思想禁锢了不少农民的搬迁欲望。部分农民由于安于现状，不想改变目前居住状态，对政府推动的集中居住项目不积极、不参与，甚至表现出不配合的态度。

最后，管理人才缺乏，导致农民集中居住区内公共服务滞后。农民集中居住后，单位区域内人口激增，人口密度增大给农村现有的管理组织带来很大压力，而社会管理人才缺乏更加剧了这一压力。农村优秀管理人才的缺乏主要表现在三个方面。一是村级干部平均年龄偏大，文化程度偏低。二是村级岗位对新人吸引力不足。大学生村官一定程度上改善了村干部的整体结构，但由于农村基层干部待遇低、工作和生活环境差等原因，很难吸引大学村官长期、稳定地在村级岗位上服务。三是农村基层管理组织的原班人马由于不能及时转变职能，而无法有效满足农民集中居住后的公共服务需求。

四、农民集中居住的推进路径探析

农民集中居住是建设美好乡村的必然趋势，但推动农民集中居住时必须符合本地农村的经济与社会发展规律，同时还要在科学分析的基础上，因地制宜制定出一整套切实可行的政策与措施，以期有效解决当前农民集中居住实践中所产生的一系列问题。

首先，多渠道融资以破解建设资金困局。仅依靠政府财政和农民自筹资金难以推动农民集中居住，因此，要在搞好农民集中居住项目的规划、立项申报以争取各级财政资金进一步支持的同时，开拓多元化的融资渠道，从而更好地满足农民集中居住区内的基础设施建设、生活环境改善以及农民文化、医疗服务供给等方面的资金需求保障。一是争取金融信贷资金。利用信贷资金可以将政府“输血”支持变成“造血”支持，发挥农民的主动性，且比政府财政的无偿投入更为持久，因此，应成为推动农民集中居住的主要资金来源。二是建立农民增收的长效机制，拓宽农民增收渠道，增强农民自我投资能力。即通过政策指导、资金援助等方式鼓励农民创业，引导外出务工人员返乡创业以及提高农民自我择业与就业能力，以期有效促进农民收入的可持续增长，使之有能力投入资金参与农村集中居住项目建设。三是创造有利条件吸引社会资本。通过政府组织、民间团体的牵线搭桥，吸引社会闲散资金以入股、PPP融资等方式参与到农民集中居住项目建设。比如，山东希森三和集团就是通过产业资本与村庄建设相结合，“拆旧村建新村+公司带动农户+循环经济改造”，实现了“村企共建”的双赢目标［6］。

其次，政府积极引导与尊重农民意愿相结合。农民集中居住是一项民生工程、惠农工程，能否推行应以农民意愿为主要参考指标，而不能仅仅为了“政绩”而以行政方式、长官意志强势推进。在推动农民集中居住前应深入调查摸底，全面掌握农民需求，充分尊重农民意愿，切实维护农民利益。具体而言，一是各地应根据自身财力和农民群众的愿望与需求，确定合理的集中规模和标准。总体上按照方便多数居民就地、就近就业和便捷出行的标准，以拆除独立居住点为主，引导农民向中心村或新建社区集中居住。二是对农民集中建房进行统一规划时不能抹杀农民的个性化住房需求。即集中建设住房时要从房型、装饰、院落、配套等方面为农民提供多样化的选择，力求使集中居住的统一性与农民居住的个性需求有机结合起来。三是要凸现农民的主体地位。要让农民自始至终参与项目实施的全过程，并给予农民相当的表决权和自主选择权。四是政府应积极引导。即政府通过蓝图规划、典型宣传、政策宣讲等途径来提高农民的思想觉悟，让农民真正看清预期实惠，消除顾虑，自觉自愿搬迁集居，而不能通过行政手段强制或者釆取强拆手段逼迫农民搬迁。

再次，因地制宜、权变推进。由于我省区域差异明显，各地情况不一，推进农民集中居住时不能按同一个模式进行，必须综合考虑各地地理、文化、经济发展水平以及农民个体间的差异等因素，科学制定“时间表”，有序推进农民集中居住。具体地说，应该按照皖北、皖中、皖西、皖南以及沿江片区实行差别化的农民集中居住实践模式。一要以不同地理环境为依托，逐步引导皖北片区中心村（农民集中居住区）的集聚人口规模不少于1 000人，皖中、沿江片区不少于500人，皖西、皖南片区不少于200人；皖北片区保留自然村人口规模不少于400人，皖中、沿江片区不少于200人，皖西、皖南片区不少于100人［3］。二应“因村制宜”，推行不同的集中居住模式。切忌“一刀切”，只选一种模式，只定一个政策，而必须在综合调研和系统分析的基础上，因时、因镇、因村制宜。应在确定先行试点村镇的基础上，分类推进实践（即根据各自具体情况，分别采用“改造提升”、“拆迁新建”、“旧村整治”等较为成熟的实践模式）、分类配套政策，并在试点过程中逐步积累经验，逐步完善政策，形成积极稳妥、循序渐进的态势。

最后，完善农村社区管理体制，提高农民集中居住区的管理与服务水平。目前，我省农村社区的管理体制仍待完善。村委会虽是农民自我管理、自我服务的组织，但在实际运作过程中日趋行政化。农民名义上是农村新型社区的建设与治理主体，实际上却没有真正参与到社区管理中来。因此，要想在农民集中居住后为其提供更好的管理与服务，必须对现有的农村基层管理体制予以完善和重构。为此，一要重新定位村委会的自治角色与社区服务功能。二应鼓励农民成立各种“自组织”，实现“自我管理、自我服务”，并积极参与到农村社区管理中去。三是通过“大学生村官”、“选调生”等途径引进优秀的社会管理人才，不仅要为其提供施展才能的舞台，还应大胆启用他们中的优秀分子进入乡镇班子和村两委班子，给他们扎根基层予以政策上的鼓励。

[1]聂文清，付坚强.城乡统筹下“被上楼”农民土地权利保护初探[J].中国集体经济，2012（21）.

[2]程显煜，吴建瓴，魏世军，等.成都市推进农民向城镇集中的调查与思考[J].成都大学学报（社会科学版），2007（3）.

[3]安徽省人民政府.安徽省美好乡村建设规划（2012—2020年）[EB/OL].（2012-09-16）.http：//www.gov.cn/gzdt/2012-09/ 16/content_2225704.htm.

[4]张志胜.人口流出背景下欠发达农村的社区建设：困境与出路[J].中国发展，2012（1）.

[5]安徽省财政厅课题组.新阶段安徽省扶贫开发财政投入机制研究[J].经济研究参考，2013（39）.

[6]陈小洁.美好乡村建设资金困局分析[J].安徽科技学院学报，2014（1）.

（编辑：唐龙）

F320.2

A

1673-1999（2015）05-0057-04

张慧玲（1990-），女，安徽财经大学（安徽蚌埠233030）财政与公共管理学院2013级硕士研究生，研究方向为基层政府治理。

2015-04-06