农村集体土地增值收益分配的公平与效率——博弈与权衡

李胜利,郑和园

(安徽大学法学院暨经济法制研究中心,安徽合肥 230601)

农村集体土地增值收益分配的公平与效率
——博弈与权衡

李胜利,郑和园

(安徽大学法学院暨经济法制研究中心,安徽合肥 230601)

农村集体土地增值收益分配在土地制度改革中遇到了一系列政治、经济、社会问题。改革和完善我国集体土地增值收益分配现状,首先应当在权衡其公平和效率关系下进行,在界定集体土地增值收益分配公平的构成及效率的衡量标准的基础上,全面考察公平和效率并重所体现的前提性、良性循环的诱导性及制度的弥补性等价值内容。尤其是在法律制度构建中,注重重塑土地增值收益分配理念,在强调市场机制的资源配置作用的同时,注重从政府职能和土地所有权法理两个层面厘清公平和效率价值。且应强调土地增值收益分配机制的分阶段构建,其各阶段公平与价值目标的优化选择,同时完善财税、监管等相关配套制度,实现农村集体土地增值收益分配的公平与效率目标并重。

集体土地;增值收益分配;公平与效率

史学家司马迁在《史记·货殖列传》中写道“天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往。”亦即人们为寻求利益或蜂拥而至或各奔东西。寻求利益最大化是亘古不变的真实写照,农村土地增值收益①作为我国农村土地制度改革中主要的利益形态,必然成为各方主体争夺的焦点。权力的随意性造成对权利的侵占及削弱,政策的大量涌现与法律的滞后导致的规则混乱,都是我国农村土地制度改革的真实写照。当前要实现农村土地增值收益在法律、政策、习惯等多元混合秩序下的利益均衡极其困难,因而改革农村土地增值收益分配关系已成为当务之急。十八届三中全会报告指出“维护农民生产要素权益,保障农民公平分享土地增值收益”、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。”这既是对我国土地制度改革的又一次政策引导,又是对当前土地增值收益分配的价值指示。而公平和效率作为法的基本价值,理应成为农村土地增值收益利益博弈结果的价值追求。因此,明晰农村土地增值收益分配中公平和效率的关系,将土地增值收益分配纳入到法律制度框架之内,通过利益协调最终实现利益平衡,将是满足有关主体利益需求和价值追求的有效途径和手段。

一、利益平衡:农村土地增值收益分配公平与效率的关系

从法学角度去理解农村土地增值收益分配关系应当从权利义务关系出发,因而农村土地增值收益分配关系可以理解为政府、开发商、农民集体及农民个体等各方主体围绕农村土地所产生增值收益分配形成的权利义务关系。我国土地一级市场由国家垄断,集体土地必须转为国有土地才能进入市场交易,作为农村土地增值收益承载对象的集体土地,所体现的是国家对农村土地的主导性;农村土地所有权归集体,农民只享有使用权,并且《土地管理法》等法律法规严格限定了农村土地的用途及使用方式,从而也就体现了我国农村土地的权能分离性及交易限定性。国家主导性、权能分离性、交易限定性是我国当前农村土地的重要特征,这跟我国农村土地政策及法律制度息息相关。对农村土地上述基本特征的认知,是分析土地增值收益分配公平与效率关系的前提。

公平有公正、平等、正义之意。农村土地增值收益分配公平作为社会公平在农村土地制度改革领域的体现,是改革所追求的重要价值目标之一,也是实现农村和谐稳定的核心环节。它既能对当前农村土地增值收益分配关系进行评价和度量,也能引导土地增值收益分配制度合理构建。在我国,农村土地增值收益分配公平应当主要体现在以下三个方面:权利公平,即要保证每个参与主体都有平等的机会和平等的法律地位去参与土地增值收益分配,赋予各主体参与收益分配的权利并通过法律加以确定。如明晰农村土地产权、明确政府的监督管理职责,赋予农民参与土地增值收益分配方案制定的权利等。规则公平,即贯穿土地增值收益分配的规则应当具有正当性,各利益主体的活动和行为都包含在分配规则之中,明确其义务及责任范围,使利益分配过程和结果具有可预测性。如集体建设用地使用权流转方式的制度化、流转合同的规范化、流转监管的组织化等。结果公平,即土地增值收益分配结果尽可能符合各利益主体的利益需求,实现主体间利益平衡,甚至是更大范围内的利益平衡,如本集体与其他集体之间,发达地区与不发达地区之间。

市场经济是建立在自由竞争的基础之上,可以说是“效率至上”。“在对产品和一切由人们创造出来的价值物进行分配时,必须考虑以什么方式来分配有利于调动合作者的积极性,有利于使分配本身成为扩大再生产、创造更多财富的调整机制”[1]。因此,在追求农村土地增值收益分配公平的同时,效率也是其价值追求。农村土地增值收益是在配置土地资源过程中产生的,因此提升土地增值收益分配效率,也是我国当前土地制度改革、土地资源优化配置的必然要求。土地增值收益分配效率的衡量标准在于:土地增值收益总量增加,即在农村土地制度改革参与主体及投入不变时,通过改变分配关系、加大市场竞争、减少利益矛盾、提高各方利益主体积极性等来提高收益总量;各利益主体利益状况均得以改善或得到最大限度的满足。

公平和效率作为农村土地增值收益分配的基本价值,是利益博弈中协调利益分配矛盾的前提,是实现利益平衡的结果及度量标准。首先,实现公平和效率是利益平衡的前提。收益分配不公平将导致土地增值收益掌握在少数人手中,如果其利用已经占取的土地利益攫取更多土地资源,恶性循环必然会造成更多资源分配比例的失衡,引起其他利益主体的不满,而失去土地增值收益分配的效率,将难以实现土地增值收益总量最大化,甚至土地增值收益不能满足利益主体的前期投入,那么整个土地制度改革及政策实施将难以进行。其次,实现公平和效率是社会公平与利益平衡良性循环的必然体现。土地增值收益分配过程中,权利公平和规则公平是提高各主体参与土地制度改革积极性的重要激励手段,可以说直接体现了社会公平。而各利益主体对结果公平的认可又会提高土地制度改革的效率,在一定程度上将增加土地增值收益总量,为最终实现增值收益分配的利益平衡提供物质基础,由此形成了良好的循环。第三,实现公平和效率也是回避或者部分弥补现行法律制度缺陷的可行举措。农村集体所有土地的国家主导性、权能分离性、交易限定性是造成土地增值收益分配失衡的重要原因,当前土地制度改革难以从根本上改变上述弊端,回避或部分弥补现行土地制度的缺陷。因此,通过各方主体之间的利益平衡来合理定位农村集体土地增值收益分配中的公平与效率,是保障我国农村社会可持续发展、缩小城乡差距的关键性步骤之一。

二、利益博弈:收益分配中公平与效率的失衡

土地制度改革在改变农村经济状况和农村社会权利——权力结构的同时,也打破了传统农村社会集体内部利益分配的封闭状态,主体的多样性使竞争更加激烈而残酷。权力的恣意擅断及权利的法律缺失是当前地方土地制度改革实践的突出问题,权力阴影下的利益博弈决定了农民在利益博弈中的弱势地位,结果是土地增值收益分配既忽略了公平,也没有显著地提高效率。其原因是多方面的,既有农民过于依赖传统管理方式的历史原因,也有地方政府过于追求经济发展速度的现实原因。从政策法律实践及理论发展可知,利益冲突是造成分配关系公平与效率失衡的内在原因,而分配机制不健全及分配监督机制不完善是公平与效率失衡的制度原因,我国法律对农村土地权利的不当限制则是其深层原因。因此,只有明确农村土地增值收益分配中的利益归属,摒弃当前土地制度改革中的权利——权力矛盾,才能对土地增值收益分配失衡现象予以规制。

罗斯科·庞德说过:“人本性中的欲望和扩张性与社会本性具有矛盾,正是这一矛盾产生了利益冲突的根源。”[2]霍尔巴赫也曾指出“利益是人类行为的一切动力。”[3]相对于利益归属较为明确的国有土地,无论是宏观上还是微观上农村土地都将是利益博弈的焦点。农村土地增值收益分配主体的资本拥有量差别悬殊,利益需求也各不相同,而寻求自身利益最大化是各方主体的共同指向。增值收益总量有限性决定了各方利益冲突的不可避免性。当前,农村土地制度改革主体间的利益冲突已经严重影响了我国农村土地增值收益分配的公平与效率。一方面,以政府为代表的强势群体,利用其权力和资源将各种诉求转化为政策或者法律,利用形式上的“规则公平”,挖掘潜在利益,在各种交易中攫取最大利益份额;另一方面,以农民为代表的弱势群体,尽管不具有与强势群体直接抗争的资源和渠道,仍会利用一定的方式来满足自身利益需求或阻碍他人利益需求的实现,如“抗拆”阻碍土地征收,破坏集体建设用地使用权流转;而作为政府和农民之外的第三方——如对集体土地有直接使用需求的企业和农业大户们,或者依附于地方政府而参与农民集体应得利益的分割,或者在与政府或农民的博弈中败北,承受不该有的损失。

当然,政府强大的社会管理能力推动着土地制度改革,政府主导理念在一定程度上实现了资源优化配置,但得不到弱势群体对该种“规则公平”和最终分配结果的认可,那么分配的非公平性和低效性将不可避免,土地制度改革的相关政策实施将步履维艰。如在集体建设用地使用权流转过程中,众多地方政府都直接参与了土地增值收益分配,方式有比例分配、单位面积固定金额收取等,其中以10%的比例收取土地增值收益的居多,比较典型的是安徽省,直接以地方性政府规章的形式加以确认。实际上,政府直接收取10%的土地增值收益行为是有违公平原则的,农民集体基于产权、开发商基于投资直接参与是理所当然,政府行为并不符合“谁投资,谁所有,谁收益”的原则。又如国家的土地征收行为,一方面满足了迅猛的城市化带来的土地需求,另一方面,征收之后的土地增值收益也是地方财政的重要来源。作为强势群体的政府和开发商赞成土地征收,并占有了绝大部分土地增值收益,农民和集体获得的只是低廉的土地征收补偿款。国务院发展研究中心一项调查结果显示,征地之后,土地增值部分的收益分配中,投资者拿走了大头,占40%～50%,地方政府拿走了20%～30%,村级组织留下了25%～30%,农民最终拿到的补偿款只占整个土地增值收益的5%～10%[4]。正如恩格斯所说:“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的。”[5]各利益群体之间利益需求引发了利益冲突,是土地增值收益分配过程中造成公平与效率关系失衡的内在原因。强势群体和弱势群体地位、能力、财产的不对等性使更多利益流向强势群体一方,利益冲突的不断增多将使土地增值收益分配及土地制度改革的低效性愈加明显。在具有最大权威、本应作为无偏无倚的社会管理者的地方政府开始作为一方利益主体参与分配的时候,农村土地增值收益分配中公平与效率的失衡,也就在所难免。

市场经济理念对农村土地增值收益分配关系的影响是不可否认的,但并不占据主导地位,“看不见的手”主导的收益分配机制被强势群体所扭曲,这是当前法律制度所呈现的必然结果。一方面,农民的“全面弱势性”加强了收益分配的非平衡性,如政治参与的“习惯性缺席”;另一方面,与我国的收益分配机制不健全、分配监督机制不完善有关。改革开放至今,相对于国家土地政策较为完整的体系和较高的政治权威,有关规范农村土地增值收益分配制度的法律制度却相当滞后。实践中,地方政府更多的是依据自身情况制订相应的规章来解决收益分配问题或者是个案解决,并不具有较高层面的统一性及约束性。几乎没有法律措施来遏制权力的随意性,权力的膨胀必定是对其他利益主体权利的压迫,从而使土地增值收益分配中的公平和效率缺乏保障。当前城乡一体化及全面深化改革等指导思想的提出,缺乏刚性约束的地方政府更偏向于追求城镇化及地方经济的快速发展,农村土地增值收益作为其重要资金来源,无疑将加重对弱势群体利益的侵蚀,忽略分配公平。有学者对浙江省集体建设用地使用权流转收益分配调查显示,只有大约15%的农户表示从集体建设用地流转中获得了直接的流转利益,85%的农民则表示没有获得直接利益[6]。上海市社会科学院的调研数据显示,长三角地区的农村土地的征收价格在37.5～45万元每公顷,出让价格在210～525万元每公顷,市场价格在1125～2250万元每公顷,农地征收价格(支付给农村集体及农民个体)是出让价格的十分之一,出让价格是市场价格的五分之一[7]。此外,很多地方政府没有专门的部门去管理或参与建立具体的增值收益分配制度,各级政府及部门对农村土地增值收益层层截留也就显得“理所当然”,农民即使利益受损也没有有效的途径获得救济。

农村土地增值收益分配监督机制不完善同样是造成分配公平和分配效率失衡的重要原因。一方面,强势群体主导了土地增值收益产生的整个过程,利用信息、资金优势掌握了制订土地增值收益分配方案的主动权,没有法律监督而制定的规范性文件,形式上的“规则公平”实质上是一种监守自盗。另一方面,部分乡镇干部在行使职权的过程中,中饱私囊,贪污截留,而得不到有效监督。有学者调查显示,广东省大多数乡(镇)政府截留15%～20%的征地补偿款,福建省视具体情况而定,一般大部分乡(镇)政府截留10%～20%,少数经济困难的政府截留的多些,占20%～30%的比例,有部分相关政府还收取3%的征地管理费[8]。当然罗尔斯指出,社会和经济的不平等(例如财富和权利的不平等),只要其结果能给每个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,他们就是正义的[9]。而上述这些情形显然不在此列,甚至是完全相反的。由于在政府对农村土地的价值评估、搬迁规划乃至增值收益分配方案的制定及执行中均缺乏必要的监督制约机制,忽略农民等弱势群体的参与,导致利益分配中公平与效率失衡,也使得农民对政府及其他利益主体缺乏信任,对土地制度改革缺乏热情,影响土地增值收益分配效率。

土地权利的作用和意义主要在于两个方面:一是明确土地财产的归属,保证经济运行有序;二是设定土地财产权利人之间的权利义务,实现资源优化配置[10]。亦即土地权利应当具有维持公平和效率的职能,而我国当前农村土地权利制度很大程度上已经游离于该种职能定位之外。就集体土地所有权而言,农民集体是其权利主体,而法律上的农民集体又被分为乡(镇)、村、村民小组三级主体,主体的多样性造成了土地权属界定的复杂性及确权登记的繁琐性,主体虚位成为地方政府参与土地增值收益分配的正当借口,违规、越权攫取土地利益较为普遍。此外,当前农民集体的组织形式不利于行使土地所有权,难以脱离行政附属性特征,其组织机构和内部决策机构没有足够的能力和意愿来维持集体利益,集体的决策和行动能力与强势群体相比,也是相差甚远。就集体土地使用权而言,尽管《物权法》已经将集体土地使用权物权化、私权化,而农村土地使用权并不具有完善的物权权能,法律规定空有其形。如对集体建设用地使用权流转严格限制,土地必须经过征收才能进入市场交易。众所周知,我国法律对农村土地权利的严厉约束首要目的是发挥其社会保障职能,具有相当程度的计划经济色彩,其起点是为了维护公平;而在当前社会环境中,却使农民丧失了更多土地增值机会,农村土地资源得不到优化配置。对集体土地权利的不当约束导致土地增值收益分配不公平,这与法律规定设计的起点相违背,难以达到“明确土地财产的归属”和“设定土地财产权利人之间的权利义务”的基本作用。

三、利益调整:法律制度构建中公平与效率并重

农村土地增值收益分配现状是几十年来经济社会制度演化的结果,其中所体现出的复杂性与我国的国家政策、经济发展方式有着密切联系。在实现城镇一体化发展的过程中,如何实现农村土地增值收益、收益总量最大化以及在分配过程中实现公平与效率之间的利益均衡,是我国法律必须面对且要解决的问题。历史表明,在公平与效率价值均需维持的情况下,只有在一个既定的并且被普遍认可的机制下,经过各利益主体之间的协商得出的结果,才能使各利益主体满意并予以遵守,其结果也就被认为是公平与效率最优化的选择。法律能够将这种机制制度化、规范化。因此,在农村土地增值收益分配的过程中,需要建立一套合理的法律上的收益分配制度,来规范土地增值收益的分配方式及分配程序,使其达到公平与效率的最优化平衡。一个合理又有法律保障的收益分配制度,既能调整和优化分配关系,而且能够遏制强势主体不合理的利益扩张。

(一)重塑土地增值收益分配理念

法律理念作为一种理性认知形态,来源于法律实践,必然反作用于法律实践[11]。法律理念对于构建我国农村土地增值收益分配制度尤为重要,既是分配制度构建及运行的前提条件,又同时指导法律实践,保障实践中的公平与效率。当然,任何一个法律制度都是多种法律理念的集合,农村土地增值收益分配制度首先应当实现由政府主导向市场主导理念的转变,即收益分配应当按照市场机制的资源配置方式来发挥主要作用。以市场理念主导土地增值收益分配就应当打破国家对土地一级市场的垄断,消除法律的农村土地权能分离性、交易限定性约束,让市场发挥基础性作用,让土地所有者和使用者按供需关系平等协商。其间首要问题是明确政府在土地增值收益分配中的角色及参与方式。此前政府主导下进行的农村土地制度改革,依然坚持城乡二元结构的土地价值观及地位差异观,延续农村土地框架下权利及土地的非资本化,没能解决权力对农村土地社会保障功能的现实及潜在威胁。“资源配置只有在其他一切(即市场的各种办法)都证明确实不能发挥作用的情况下,才有必要发挥政府官僚干预这种永远是次佳的办法。”[12]明确政府的角色及参与方式,既是市场经济提升农村土地制度改革效率的需要,也是维护各分配主体公平的需求。笔者认为,政府不能直接参与土地增值收益分配,而应当始终处于中立地位,以税收方式参与调解土地增值收益分配。首先,即使农村土地产权完整和相关配套政策完善,权力侵蚀土地增值收益而不能被法律所控制,实现利益调整后的利益平衡只能是空谈。其次,提供公共服务是政府的基本职责,但并不否认政府的管理协调职能及前期投入,税收法定及依法纳税是对公民及政府利益分配关系的确切定位,涉及土地制度改革的相关主体均缴纳了相关“税”,加上当前地方政府在土地制度改革中收取的各种“费用”,政府实质上已经通过名目各异的“税费”收取了相关投入成本甚至是土地增值收益。再次,政府不是农村土地所有者和土地使用者,政治制度中应当定位为监督者和服务者,承担的是公共管理职能,如果作为直接参与者,从公平正义的逻辑讲,难以维持增值收益的分配公平。

(二)分阶段确定土地增值收益分配原则

我国农村土地增值收益分配可以根据土地所有权、使用权所处流转阶段分为初次分配和再分配。初次分配是指对农村土地所有权因征收转为国家所有或者集体建设用地使用权由所有权人手中转让到土地使用人手中所产生增值收益的分配过程;再分配是指对征收土地的转让或使用权流转之后的再次流转所产生增值收益的分配过程。笔者认为,构建法律上的土地增值收益分配制度,应该分阶段确定土地增值收益分配原则。

土地增值收益在初次分配中,应该以“公平优先,兼顾效率”为原则。一方面,社会环境的发展以及配套设施的完善是农村土地增值收益产生的重要原因,而该种性质的价值增值都依托于集体土地,农民集体作为土地的所有者,如果排除在土地增值收益分配之外或者只能获得极少量的土地增值收益,那么这不仅仅是经济学上投入产出的不公平,更是我国法律上的制度悲哀。所有者应当充分享有土地增值收益,参与分配规则的制定,并通过法律手段将其制度化、长期化、稳定化,而不是政府或者第三方主体借助权力侵占土地增值收益。此时,首先体现的就是公平。另一方面,国家颁布出台的任何有关土地制度改革的相关法律及政策,其最终目的都是实现农村的发展和进步,农村土地的市场化、资本化不能无视和背离其所担负的社会保障职能,“公平优先”才能凸显农村土地的社会保障职能。兼顾效率要求土地增值收益初次分配时,在保障农民及集体利益的前提下,才能以市场资源配置的方式分配剩余土地增值收益。此外,初次分配还需要注意以下两个“公平”:第一,开发商与农民集体、农民个体之间的分配公平。当明确政府的监督者、服务者、管理者角色时,农民群体的个体性与开发商的专业性将是市场主导理念下又一个尴尬的利益失衡,农民的弱势性在竞争环境中会愈发明显。而历史表明,只有一个稳定的具有专业能力和意愿的利益主体来代表利益集团参与利益博弈时,才能在市场竞争中牟利或不被淘汰。从法学视角下的所有权属性可以看出,当前集体经济组织形式不利于发挥所有权各项权能,尤其是土地的发展权能和经济职能,很难有足够的能力和意愿去维护其土地增值收益利益。从现实看,改革现有集体土地所有权实现形式是市场主导理念中保障农民集体及个体参与利益博弈起点公平和机会公平的重要环节。就短期而言,以行政法规的形式确定村民小组或者村集体作为土地的所有者,并强化其独立决策权、实现集体内部事务公开透明,是一个较为现实合理的途径。就长期而言,应考虑以法律的形式构建新型集体土地所有权实现形式,如农村合作社法人社,它能够较好地代表农民参与市场竞争,高效行使集体土地的经济职能,从而有助于实现集体土地增值收益分配中公平和效率的并重。第二,农民集体组织自身的收益分配公平。此时,应当充分发挥法律所赋予的民主管理、民主决策权利,由本集体成员决定如何在内部进行分配,鉴于农民集体可能存在的盲目性,地方政府可以通过规章制度对集体土地增值收益分配的方向进行原则性约束,如专项用于本集体组织发展生产和解决不能就业人员的生活补助、建立被占地农民养老医疗保险等。具体程序可以参照《土地管理法》中的规定,“本集体土地增值收益分配方案必须经过村民会议的三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门登记。”

在再分配过程中,应当坚持“效率优先,兼顾公平”原则。毕竟,土地增值收益不仅仅是为了农民个体利益,还涉及社会的整体效益。一个社会,一个国家的发展,如果没有效率,即不发展社会生产力,一切公平和平等都是空话[13]。在土地增值收益分配制度构建的过程中,效率优先应当作为再分配的首要原则,在不违背法律规定或者总体规划的情况下,一切土地制度改革均以收益最大化为标准来完善收益分配制度的构架。以效率增加为前提,是增加社会整体利益及农民有更多机会参与土地增值收益分配的前提,也就是说,只有在“蛋糕”足够大时,人们才能有足够的时间和精力来讨论如何分配。然而,还应当注重更大范围内的收益分配公平。政府以税收方式参与土地增值收益分配,除了适当投入到原集体经济组织基础设施、社区保障制度等建设外,还应当反哺用于农村的耕地保护,加大对其基础设施投资力度,支持当地发展,实现不同地区的利益平衡和整个农村社会的共同发展。

(三)完善相关配套制度

与合理的收益分配制度相伴随的是完善的土地改革配套制度,法治是建立在多种制度之间的良性互动之上的,法律的有效实施是整个社会制度相互契合的结果,因而完善的配套制度既有利于提高土地增值收益分配的公平与效率,也有利于重塑整个社会的利益分配价值观。当前应当着重以下三点:第一,强化土地增值收益分配监督管理制度。各级政府及有关部门应加强对土地增值收益分配的直接监督和审查,分配规则设计中引入更多的听证、公告制度,防止利益冲突直接侵害农民及集体利益,控制地方政府土地增值收益的决策权,进一步规范地方政府的土地收支;另一方面,加强土地流转的用途管制,规范土地利用总体规划,避免征地制度造成耕地流失等。第二,改革土地财税制度。地方政府寻求土地增值收益分配最大化,除了自身的趋利性,还跟我国的“土地财政”息息相关。而税收方式才是政府参与增值收益分配的正当手段,是提高政府公信力的行为指针。十八届三中全会报告就提出了“完善税收制度,深化税收制度改革,完善地方税体系”的政策方针。政府在初次分配中不宜参与并不否认政府可以通过土地交易税、土地使用税、契税等税种参与再次分配,发挥在其中的税收调控职能[14]。例如可以扩大土地增值税征收范围,严格控制减免范围和对象[15]。第三,完善社会保障制度。农民对土地增值收益如此看重的一个主要原因是土地所体现的社会保障职能,农民如果不积极寻求自身利益的最大化,那么有可能在丧失基本劳动能力之后愈加贫困。当前土地制度改革的同时,农村社会保障制度也要逐渐系统化、全面化,例如,建立更加广泛的农村养老保险制度,完善农村新型合作医疗制度等,才能使农民积极参与土地制度改革,理性参与土地增值收益分配。

“一切协定都是制约的和相互的,就是说,都以缔约诸方面的相互利益为前提。公民只有由于幸福生活这条纽带才能和社会、祖国以及她的成员们链接在一起。”[16]任何制度的有效运行都依赖于一个良好的运行环境,土地增值收益分配制度与各配套制度既相互补充又相互协调,不仅仅服务于土地制度改革,同样对于整个社会实现公平和效率具有保障和推动作用。但是,在土地增值收益配套制度构建过程中,真正需要理解的是所有制度背后所体现的公平与效率关系的最终价值取向。在市场机制下,追求效率应当成为动力价值机制,而公平才是最终价值追求[17]。从土地制度改革实施到后期的收益分配,所有制度的最终价值目标都是公平。

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【注释】

① 广义上的农村土地增值收益包括两个部分:一部分是农村土地所有权没有改变的情况下,土地由于劳动、资金等投入所实现的增值收益,如农业大型设备的投入,先进农业技术的应用,农业大规模经营,交通水利设施的完善,集体建设用地使用权流转等;另一部分是土地由集体所有转为国家所有,由于土地性质或用途的改变而带来的土地增值收益,如土地征收后土地用于商业、住宅、工业开发等。本文以解决实践中较为突出的问题为出发点,故所指农村土地增值收益仅包括农村土地由集体所有转为国家所有产生的增值收益和集体建设用地在政府和第三方主体参与下整治、规划、开发所带来的增值收益。

F321.1

A

1009-2447(2015)02-0005-06

2015-01-21

安徽省社科规划项目(AHSK09-10D31);安徽省法学会重点课题(201507);安徽省国土资源科技项目(2013-K-10)

李胜利(1972-),男,安徽颍上人,安徽大学法学院暨经济法制研究中心教授。