国有企业区分——政府职能转变的认识前提

宁金成,张昱罡

(郑州大学法学院,河南郑州 450001)

国有企业区分
——政府职能转变的认识前提

宁金成,张昱罡

(郑州大学法学院,河南郑州 450001)

如果政府既想利用国有企业谋求资本营利,又希望通过国有企业提供公共服务,不仅国有企业改革目标会错乱,政府也会在政企关系上摇摆不定,导致职能错位。我国既存在追求营利的作为市场主体的竞争性国有企业,又存在帮助政府实现公共职能的特殊国有企业,政企关系、政府职能转变要区分不同类国有企业而定。对于竞争性国有企业,要约束政府行为以尊重市场调节和企业自治;对于作为政府手臂的国有企业,政府要为实现社会公共利益而积极监管。

国有企业;功能;区分;政府职能

尽管“政企分开”的提出在一定范畴内是历史的进步,然而政企分开所蕴含的政府不干预市场活动的假设并不符合现实情况,也不符合所有国有企业的运行状况。当代政府早已不是自由放任市场经济时期的“守夜人”,不需要参与市场的运作,虽然全面干预市场的凯恩斯主义已遭到唾弃,但新自由主义也并不否认政府应在必要的领域发挥作用。在如何划定政府与市场的边界、确定二者各自的功能上,各国存在许多具体的分歧。“目前发达国家的市场经济模式主要分为以下3种:以美国为代表的自由市场经济模式,这一模式十分强调市场对资源配置的作用,主张国家对企业尽可能少干预;以德国和瑞典为代表的社会市场经济模式,这是一种以强调竞争和国家参与为特点的社会市场经济;以日本、韩国为代表的政府主导型市场经济模式。”[3]就我国而言,我国是一个既缺乏市场传统,又长期实行计划经济的国家,市场经济体系到目前为止并不完善。我国不仅存在市场经济本身固有的失灵问题,还存在不成熟性市场失灵,“即在我国现阶段或在所谓转型国家,由于市场经济体制还不够完善,市场机制在资源配置某些方面还不能充分发挥其作用的状况。”[4]对于市场经济的自身缺陷,必须要进一步强化政府公共职能,学者也指出,市场可以办的,应该由市场去办;社会组织可以办好的,交给社会组织去办。市场和社会组织做不了或做不好的,政府应插手[5]。而政府解决市场缺陷的最好方式不是以行政命令干预经济,而是设立国有企业参与、影响经济运行。国有企业与政府干预经济的其他手段如财政、货币、税收、信贷、汇率等措施在本质上是同质的制度安排,但通过国有企业来影响经济更为有效、成本更低。在历史上,“国有企业的产生就在于弥补市场机制配置资源的缺陷,国有企业是一个‘超经济性质’的组织,它担负着特殊的‘历史使命’。所以,国有企业应充当政府的角色,其主要任务应是克服市场失灵,以发挥其他所有制企业不可替代的作用。”[6]传统意义上的这类国有企业承担着提供公共产品、解决市场行为外部负效应、促进经济平衡发展、实现经济合理布局、进行战略开发、服务宏观经济等特殊作用。政府投资创办这些国有企业,是为了履行政府应当承担的公共职能,“产权归属于国家,就要接受国家意志对其的支配,而国家意志又永远包含非商业性考量。”[7]国有企业要帮助政府实现某些公共职能,政府势必要干预、主导这类国有企业的活动,“政企不分”本身就是这类企业经营活动的一个特征。如果要强行将国有企业与政府管制分开,必然会导致经营者侵蚀所有者利益的发生[8]。我国一些学者甚至提出,国有企业作为全民财产,理应为全民服务,而政府又是最能代表公共利益和全民利益的机构,在这种情况下,政府以社会公共利益为目标干预国有企业是政府的职责,如果政府对国有企业监管不足,导致其公共服务质量下降,反而是政府的失职。实践中就有人指责国有企业作为国家出资的企业公益性不足[9]。

因此,政企分开要求政府划定自己的行为界限,使国有企业始终树立自己的独立市场地位,然而“无论是在国外,还是在国内,国有企业无不承担着政府的宏观经济管理职能。承担政府宏观经济管理的职能正是国有企业存在的合法性依据。”[10]当政府要把国有企业当作履行自己承担的社会经济管理职能的工具时,政企分开又是不现实的做法,这导致政府无论如何处理政企关系,都会无所适从,这也是多年来政企分开目标无法顺利实现的根本障碍。而政府遭遇这种尴尬局面的根源就在于国有企业的定位不清:不控制国有企业担心影响社会效益,控制国有企业又影响经济效益,从而陷入两难境地。

二、国有企业的不同功能与政府职能定位错乱

我国政府在处理国有企业问题时陷入两难境地源于不同国有企业的不同功能。历史上,国有企业的产生是政府干预市场失灵、国家资本发展的产物,国有企业的出现,可以克服私人资本盲目竞争和生产无政府状态的缺陷,对整个国民经济实现调节,政府控制的国有企业还可以克服私人资本单纯追求自身利益和眼前利益的局限,着眼于社会整体利益,发展现代科技、兴建大规模的基础设施,为社会化大生产的发展和新产业新技术的开拓服务,私人资本不宜或者不愿进入的领域国有企业均应发挥其优势。一般认为,国有企业是政府履行经济职能的手臂,但政府也存在失灵现象,由于政府干预市场缺乏完全准确的信息、政府及其组成人员也存在自身的个人利益、政府行为往往缺乏有效竞争和监督,政府失灵的危害可能还大于市场失灵,因此政府对市场的干预应仅在必要的领域进行,“政府有效比市场有效需要更严格的条件,政府也有与生俱来的缺陷,政府干预不能替代市场自由,政府中人应该慎用干预之手。”[11]国有企业在实践中就普遍存在经济效益低下、管理腐败等问题,而国有企业也只应存在于国家认为必须加以控制的关键部门、必须加以干预的经济领域,并且设立国企的前提是政府以国有企业解决问题会比市场取得更好的效果。但我国国有企业的产生却是在崇尚“一大二公”公有制思想的指导下产生的,作为一个社会主义国家,传统理论把公有制看作与私有制完全对立的所有制,任何私人都不能拥有生产资料,公有化程度越高越好,为实行无产阶级专政要消灭“私有制”。在这种政治气候的影响下,20世纪50年代经过公有制改造,我国国有企业的发展达到了史无前例的地步,几乎涵盖了国民经济的一切领域,从高新技术尖端产品、工业设备到灯泡、火柴、毛巾等生活用品的生产,从批发到零售,国有企业无所不包。虽然近年来国有企业涉足的领域逐步缩小,国有企业仍然在市场上占据着重要地位,从事着具体的市场活动,拥有较大的市场份额。

在这种情况下,我国就存在两类国有企业,一类是与普通企业一样在市场中从事市场竞争的国有企业,这类企业一般存在于竞争性领域,为社会提供优质的竞争性产品和服务、实现资产保值增值是这类国有企业存在的价值和目标所在,此时“国家也成为企业的普通投资者”[12],追逐营利是这类国有企业的必然本质要求。另一类是与西方传统国有企业一样作为政府干预经济的产物,是政府为校正市场失灵而采取的参与和干预经济的工具与手段,一般存在于公用事业、基础行业、新兴行业、特殊行业领域,它们存在的目的是帮助政府履行公共职责,实现某些公共目的是它们存在的根本目的,它们应将社会公益目标居于优先地位。比如中国商用飞机有限责任公司就是经国务院批准成立的由国家控股的有限责任公司,其设立目的是发展中国航空工业,促进经济发展新的增长点。由于航空工业属于高科技、高风险行业,在建设之初需要巨额的投入,由政府出面主导建立国有企业是最为合适的选择。

我国存在两类不同的国有企业,他们在市场中发挥不同的作用、肩负不同的功能,然而多年来我国的相关理论、政策甚至法律法规,并没有对这两类国有企业的制度和运行规则进行区分,比如我国的《公司法》、《企业国有资产法》、《全民所有制企业法》、三资企业法不仅适用于竞争性领域的国有企业,也适用于承担特殊职责的国有企业。政府对两类国有企业并没有区分对待,才造成理论界所指责的职能“越位”与“缺位”。在国企是政府手臂的理论指导下,因为“国有企业应当为全民服务,为公共利益服务,而不是简单的保值增值。国有企业的首要任务是提供公共产品,而不是其他。”[13]政府就会要求国企承担种种社会责任甚至政治职能,但实践中这种政策不加区分地运用于竞争性国有企业,就会造成对竞争性国有企业的过度干预,造成竞争性国有企业政企不分,无法成为真正的市场主体。如果认为国有企业是国民经济的支柱,发展社会主义社会的生产力、实现国家的现代化,始终要依靠和发挥国有企业的重要作用[14]。就需要推进国有企业的市场化改革,推进经营者薪酬的市场化、选任的市场化等,以提升国有企业的经济效益,然而如果这种政策运用于承担了特殊职责的国有企业,就会造成特殊国有企业公共服务等特殊职能的弱化,而这些本来就是国有企业代替政府所做的事情,最终会导致政府职能的缺位。

有学者指出,国有企业的经济人身份和准政治人身份的复合性,使得政府与国有企业之间关系难以厘定[15]。毋庸置疑的是,如果政府既想通过国有企业扩大国有资产的经济效益,又希望利用国有企业提供公共服务,那么不仅国有企业会出现迷惑,政府也会在与国有企业的关系上摇摆不定,游走在职能“越位”与“缺位”之间,而无法合理归位。

三、政府职能转变方向要区分两类国有企业而定

国有企业本来就是经济组织与政治目标的混合物,而我国国有企业的不同功能使这种局面更加复杂,因此政府职能的正确定位要以清晰认识不同类国有企业的功能、性质为前提。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出,要准确界定不同国有企业的功能。

竞争性领域的国有企业,属于典型的市场主体。政府要像对待其他市场主体一样对待这类国有企业,以实现市场主体平等竞争的基本法则。正如学者所说,非国有企业和国有企业中的商业分支应给予同等的政策待遇[16]。对于这类国有企业,政府职能转变的主要方向是限自己的权、放企业的权,让企业回归市场,按经济人原则行事,以利润最大化为中心。多年来的国有企业改革措施比如建立现代企业治理制度、理清企业产权关系、剥离企业办社会的职能、强化企业作为经营实体的利益追求等,其实核心问题就是为了把国有企业改造成为一个合格的市场主体,使国有企业拥有自己独立的法人财产权、独立的决策经营权等。国有企业回归市场,意味着要划定政府的职能边界,保障市场主体成为自治的独立主体。市场主体能够在市场上解决的问题,政府不用干预,必须依据市场规则、依据市场规律解决的问题,政府也不能干预。为了限制政府权力,一方面要通过行政立法要求政府依法行政,禁止权力越界和滥用;另一方面,要完善国有企业出资人制度,政府作为出资人代表,应严格按照《公司法》等法律的规定,以出资人代表身份在国有企业中行使出资人权利。这种权利在性质上属于民事权利,应按照民事权利的方式行使。实践中,由于政府并不具备依据市场环境和市场规律行使出资人权利的能力,无法以市场化的方式决策投资、选任经营者,因此,政府要支持国有企业建立职业经理人制度,从市场中选任经理人治理企业,并保障经理人的治理权利。

帮助政府承担特殊职能的国有企业,是作为一种政府解决市场自身问题的工具而出现的,也就是说,这类国有企业是政府支持市场以及维护公共利益职能的延伸。政府创设特殊国有企业的目的并非为追求盈利,而是为了向社会提供市场不能有效提供的产品或服务以及不宜由市场来提供的产品或服务,以满足社会群体的集体需要。”[17]这类国有企业是市场无效的产物,存在的目的不是参与市场竞争获利,其运营目标要服从于政府履行经济职能的需要,因此它不是市场主体或者说不是纯粹的市场主体。这类国有企业的成立、解散和运营,要由政府主导,以保障公众利益和整个国民产业的发展。“公营企业的经营要遵循政府旨意,始终处于政府的控制之下,与政府有割不断的经营机制上的联系。”[18]履行特殊职能的国有企业,政府必须进行特殊监管和管制。比如20世纪30年代美国为开发田纳西河流域,组建的田纳西河流域管理局,就是一个具有特殊法人性质的既能行使一些政府权利,又具有企业的灵活性和创造性的典型国有公营企业。它的任务是完成马西尔斯的水电工程并统一负责田纳西河流域内的供水控制、土壤保护、生态环境治理、河水净化、河道通航以及各类小工业企业建造的事宜。企业经营受美国国会通过的、总统签署的《田纳西河流域管理局法》的规制[19]。对这类国有企业,政府职能转变的关键在于要加强监管、“有所为”。“转变政府职能并不是完全否定政府的直接经济行为,而是要求政府在尊重市场规律与政府直接参与经济行为乃至政府干预之间找到平衡点,在推进市场体制完善的同时,为市场提供秩序、规则、公共产品,增强社会经济发展的可持续能力。”[20]在公用产品提供、基础设施建设、实现社会发展目标等方面,政府要通过包括建立国有企业等各种形式发挥作用,政府有职责保障此类国有企业朝既定公共目标努力。我国提供公用产品的国有企业如热力公司、自来水公司、供电公司等往往处于垄断地位,缺乏来自竞争对手的压力,这也是这类国有企业公众抱怨最多的原因。据媒体报道,从2014年1月开始,在不到3个月的时间里,全国范围内曝光的自来水异味事件就达10起[21]。这类国有企业所提供的产品或服务的需求随着价格变化、品质升降而出现调整的幅度极其有限,供求关系等市场机制难以发挥作用,而其提供的产品服务关系到一定范围内的社会利益,影响着一定范围内公众的生活与生产状况,具有外部正效应性,因此必须由政府进行干预、监督,避免发生对社会经济生活的负面影响,体现国有企业运行的公益目的。

四、结论

自改革开放以来,政府职能转变一直都是我国改革的着力点。我国学界借鉴西方政治经济学理论,在不同时期对政府职能转变先后提出了市场自由导向的政府职能论、政府引导导向的政府职能论、服务型的政府职能论等,不过政府职能转变的本质就是一种适应性变化,依据市场需要而定位。政府职能转变、政府与国有企业的关系在本质上其实是政府与市场关系的反映。对于政府与市场的关系,在西方已经历了几个轮回的理论争论与实践调整,从完全自由竞争的市场经济到政府干预与市场竞争并重,再到限制政府干预的新自由主义,可以看出,政府与市场之间是长期的、动态的博弈过程,政府至上或者市场至上都具有局限性,博弈的目的是在不同领域发挥各自具有的优势,因此政府与市场应是互补的关系。对于我国来说,既要维护市场的活力,避免政府代替市场,又要积极发挥政府的作用,避免弱市场模式下市场自我管理出现问题。政府与市场的两方面关系,在我国正是政府与两类国有企业正确定位的写照。对于竞争性领域的国有企业,要发挥市场的作用以优化资源配置,尊重市场调节、尊重企业自治是政府受先天条件限制的必然选择;对于肩负特殊功能的国有企业,其本身就是政府的手臂,是政府应该发挥作用的领域,尽管政府也应尊重企业经营自主权,但是为保障政府公共目标的实现,政府对于国企的设立解散、投资经营、经营管理人员选任、业务管理、信息披露都应予以限制监管。区分国有企业,政府职能转变才能走向正途;区分不同的政企关系,政府才会不至于陷入两难抉择的境地。国有企业区分不仅应是我国政府职能改革的前提,也是今后国有企业改革的方向。

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D922.291.91

A

1009-2447(2015)02-0001-04

2014年被称为中国全面深化改革的“元年”,国企改革、户籍制度改革、财税改革、政府职能改革等等,这些改革均是“牵一发而动全身”。尤其是国有企业改革,表面上看是企业自身的改革,背后却涉及到政府对经济干预的领域与深度、政府承担公共职责方式等问题的重大变革,其难度之大可见一斑。我国国有企业改革进行了30余年,当前已进入攻坚期,能否取得预期成效,与政府职能转变密切相关。而政府职能理顺的关键,却是正确定位国有企业与政府的关系,由于我国存在着功能不同、性质不同的国有企业,导致政企关系一直众说纷纭,唯一的出路就是区分不同类型国有企业,定位不同的政企关系。因此,国有企业区分成为政府职能正确转变的前提。多年来,此问题并未成为学界关注的焦点,导致虽然国有企业改革、政府职能转变的研究成果汗牛充栋,而从国有企业区分研究政府职能转变的研究却凤毛麟角。因此,笔者结合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的国有企业改革、加快转变政府职能的精神,探讨国有企业区分对于政府经济职能转变的重大意义以及具体路径。

一、“政企分开”单一改革目标的历史进步性与局限性

政府职能转变、国企改革近年来一直是我国深化改革的重点和难点,而“国有企业改革的过程其实是政府对国有企业正确定位的过程,正确处理政企关系实质是为政府改革指明方向。”[1]“转变政府职能与国企改革二者在一定程度上可以说是一个问题的两个方面。”[2]对于如何理顺政府与国有企业的关系,不得不重点审视的一个改革措施就是政企分开。由于计划经济时代国有企业成为政府实现行政目标的工具,从根本上忽视了企业的本质属性,因此在建设市场经济体制过程中,政企分开成为国企改革一个风向标。我国多年来的国有企业改革其实都是以政企分开为主线,比如国务院1978年制定的《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》就意使国有企业从行政机构的附属物向具有一定自主权和利益的相对独立的经济实体转变。市场经济体制成为我国经济体制改革目标后,国有企业改革旨在建立现代企业制度,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也重申了这一目标,而现代企业制度的一个特征就是政企分开。政企分开背后的逻辑在于,国有企业要成为遵循市场经济客观规律自主经营、自负盈亏的市场主体,政府将资源配置权力交给市场中的企业,不能再干预具体市场经济活动。这对于纠正计划经济时期国有企业不具有独立主体地位的弊端具有巨大的意义,而政企分开也是市场体制下实现政府从全能角色到有限政府转变必须要面对的问题。

2015-03-12

国家社会科学基金项目(13BFX097)

宁金成(1956-),男,河南民权人,郑州大学法学院教授。