接纳与融入:新居民教育公平现实选择——桐乡新居民子女教育管理调研

沈林洁

(中共桐乡市委党校，浙江 桐乡314500)

一、文献综述

对新居民子女受教育公平问题的研究，实际上就是流动人口子女受教育公平问题的研究。目前学界关于这一问题的探讨，可以归纳为以下几种观点:第一种观点是“政府责任说”。这种观点认为，流动人口，特别是农民工子女所面临的上学难、上学贵的问题主要是政府责任缺失所造成，包括政府对教育投入的不足，投资和管理体系的不合理，因此，政府必须担当此责，通过加大教育投入，提升义务教育和管理层级，从制度上确保农民工子女接受高质量的义务教育［1］;第二种观点是“历史制度遗留说”。这种观点认为，在城乡户籍制度及社会福利分配制度的体制束缚下，农民工处于社会边缘，其子女教育存在很多共性问题。相比于第一代农民工，新生代农民工对子女接受公办教育和优质教育有强烈需求，但流入地城市教育供给总量不足和供求结构性矛盾，导致新生代农民工子女“上学难”、“上学贵”问题比较突出，学前教育阶段尤其明显［2］;第三种观点是“过程不平等说”。这种观点认为，在接受教育的过程中实际上农民工子女要比本地居民的孩子承受更多的不利影响，他们的求学经历要更艰难。对于流动儿童来说，城市里的主流群体对他们有排斥与歧视倾向。很多儿童虽然能够在城里的学校上学，但是，由于自己所处的群体的整体性社会边缘化地位、主流社会的排斥造成流动儿童的心理障碍问题严重［3］。

以上三种观点是目前学界较为主流的观点。前国务院总理温家宝同志曾指出“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。”外来流动人口子女的受教育问题直接关系到国家教育事业与社会公正的发展。如何实现教育平等、保证每个公民享有宪法保障的受教育机会也成为社会研究领域的重点研究内容之一。2007年桐乡市组建成立了新居民事务管理局，并同步组建了镇、街道新居民事务管理所和村(社区)新居民事务站。此后，外来流动人口改称为新居民。调查显示，桐乡登记在册新居民总人数441 956人，其中未满16周岁人数为6 8291人，同比上升了4.7%，这些数字背后反应的一个重要方面是适龄新居民子女的教育问题。有学者指出，新居民子女教育问题需要从学前教育抓起，应该多建一些低收费的幼儿园，提高幼儿教师的工资待遇，对幼儿园的布点做适当调整，建立政府办学为主体、民办为辅的多头办学体制，加强对学前教育的管理［4］。在新居民子女的教育上，学校应以“融入本土”为核心探索相应的管理策略。学校教育要注重提升素质，融入本土，加强关爱［5］。对于新居民子女，我们需关注造成教育不均等的社会、学校、家庭原因:改“户籍制”为“居住地制度”;改“分类教育”为“同城待遇”;改“定点入学”为“全城接纳”;改“棚屋聚居”为“安心公寓”，以解决外来新居民子女的受教育问题［6］。本文试图对桐乡市新居民子女的教育管理现状进行调研和分析，探讨如何才能在当前的户籍制度下建立正当的教育衔接制度，尽最大容量接纳新居民子女就学，提升国民教育素质，以促进我国的教育公平事业发展。

二、桐乡新居民子女教育发展现状

自2000年以来，桐乡市的务工人员开始呈现出逐年增多的态势，伴随此现象产生的是外来务工人员子女的教育问题。2001年桐乡市出现了第一所由外来人员私自创办的民工子弟学校。后因新居民学龄子女的不断膨胀(自2004年到2007年四年间，桐乡新居民子女入学人数由13 173人增至21 587人)，此类学校快速发展，至2007年底，全市有民工子女学校14所(不含公办的新民学校)，其中市区6所，濮院镇4所，石门、河山、大麻、崇福各1所。

但是，民工子女学校林立，其教学质量及教学设施根本无标准可言，一些教舍甚至是危房，一些教师自身仅为初中毕业生。因此，为保证新居民子女接受与当地居民同等高质量的义务教育，从2009年开始，桐乡市以全面实施“校安工程”为契机，按照“以流入地政府管理为主，以公办中小学接纳为主”的原则，通过公办学校就近吸纳、新建公办新居民子女学校和整治关停民办新居民子女学校三大举措，优化新居民子女就学环境，保障其同享优质教育的权利。

在努力改善新居民子女就学条件的同时，桐乡也在不断规范办学行为。2008年5月，市教育局出台了《桐乡市新居民子女学校星级评估方案(试行)》，从办学条件、学校管理和教育效果三个方面对民办新居民子女学校进行星级评估。根据评估结果，对新居民子女学校实施补助与奖励。

另外，从新居民服务管理和教育长远发展出发，桐乡市提出了进一步解决新居民子女教育问题的发展规划，即坚持以公办学校为主的方针，对新居民民子女学校进行优胜劣汰和资源整合，从而全面解决新居民子女就学和新居民子女教育质量问题，有效提升新居民整体素质，促进全民教育均衡发展。从长远来看，作为桐乡市的新居民第二代，接受了良好的教育，不仅有利于桐乡市未来的经济社会发展，也有利于桐乡市未来城市的和谐稳定。

三、当前新居民子女教育管理的困难与瓶颈

(一)教育资源的有限性与需求不断膨胀之间的矛盾加剧

虽然桐乡已经在逐步加大对新居民子女教育的财政投入，但是面对新居民的大量涌入，新居民子女数量的不断增加，教育资源仍然十分有限。2012年16周岁以下新居民儿童数量为65 879人，2013年达到了67 924，增幅为3.10%。

面对如此庞大的学龄期孩子的数量，政府不断加大对新居民子女义务教育阶段的投入，但全市接受义务教育的新居民子女人数只占了16周岁以下新居民儿童的38.48%，这意味着有近63%的适龄新居民儿童没有在桐乡接受义务教育。虽然桐乡已先后投入1.18亿、每年追加投入1亿多来优化新居民子女就学环境，保障其同享优质教育的权利，但就目前情况来看，仍需有大量财政投入，政府教育负担不断加重。

从教育资源方面来看，目前桐乡在硬件设施以及教室上都显不足。每年入学新生约有5 000多，但达到学龄的子女有无法全部满足其入学需求。而且在软件上，师资难以保证，按照师生比例20:1来计算的话，桐乡新居民子女教育需要两千多教师，因此，目前在新居民学校的教师有约三分之一是临时代课人员。而前来桐乡务工的新居民多半有多个子女，要逐一解决他们的义务教育问题，不但挤占了桐乡本地居民的教育资源，同时由于人数众多，资源需求量过大，政府不堪重负。

(二)当前的户籍制度阻滞教育公平的实现

户籍制度是我国社会分层体系最重要的内容，具体到国家教育财政补贴方面。在新居民及子女离开户口所在地之后，其交纳的教育统筹费用没有根据新居民的就业流向在地区间划转，而新居民就业所在地的城市财政体制在义务教育支出中并没有包含农民工子女的教育经费，其教育的财政补贴仍由当地政府支配，而不是随人的转移而转移。从人口流出地政府来讲，入学人数是越少，其教学资金不减;但对于人口流入地(如桐乡)，政府则是不堪重负。而流入地政府如进行收费教育，则违反了《义务教育法》的规定，相应的管理人员必因此受到处罚。

(三)积分制准入门槛的设置加大了新居民子女就学困难

2013年6月，桐乡市政府出台了《桐乡市新居民积分制管理暂行办法》，《办法》的目的是对新居民进行“提质控量”。《办法》首先在新居民子女就学中采用，并试图以控制新居民子女在本地就学的数量来达到减少本地新居民的数量。对300个新居民家庭进行了调查，结果显示:独生子女的家庭只占19%，43%的家庭是两个子女，31%的家庭是三个子女，因此，如果按照积分制管理的办法施行，那么新居民中将有约80%的家庭的子女将无法在桐乡享有接受义务教育的权力。

(四)教育考核导向与教育目标不符，影响了城市对新居民子女入学的接纳

目前的教育考核机制是以升学率为导向的，地方的升学率直接与当地的教育考核绩效挂钩，因此，地方会努力追求高升学率。但是目前的现实是，新居民子女的成绩普遍较差，据调查，去年新居民600名多报考普高的新居民子女，只有15人上线，入取率不到3%，与本地居民的普高上线率50%以上相距甚大。如果把新居民子女也纳入考核成绩的话，将影响到整个桐乡的教育考核。因此地方上的多数学校不愿接纳新居民就读。

同时对于异地高考，国家目前还未有相关的政策措施。而当前的各省市的中学教材不统一，高考内容不一，这也影响了新居民子女的高考，使义务教育的后续教育难以为继。加上其他经济、家庭教育、传统观念等等原因，新居民子女的学历提高缓慢。

由于教育考核对普高的偏向，真正能解决企业用工荒的职业技术教育却逐渐的边缘化。虽然桐乡的职业学校的学生的就业率达到92%，但新居民子女却鲜有问津。一边是企业的用工荒，另一边是就业难;一边是要求提高文化素质、提高学历，另一边却是对继续教育的拒绝。这也是当前教育考核的导向所致。

四、接纳与融入:新居民子女教育公平的选择途径

教育是立国之本，强国之基。在新居民管理中，诸如计生、就业、治安等许多现实问题与新居民的教育素质有关，所以，应立足长远，本着公平正义原则，不断提高和加强新居民子女教育［8］。

(一)逐步建立平等的社会基本保障体系

养老、医疗等基本社会保障是新居民优生优育的关键，也是逐步改变传统生育观的根本。新居民的多生、超生，往往是出于对养老、疾病等的恐慌，而我们所说的传统观念，也是与此相关。就我们对新居民子女调查的情况来看，80%左右的新居民有超生的行为。同时，而另一则调查数据显示了教育在新居民中的影响和作用不容乐观，调查显示:由于不符合在桐乡本地就学，在子女回老家读书时，新居民会回去照顾子女的不到3%，绝大部分父母仍会选择留在桐乡工作。在生存与教育的两难选择中，教育是被放在生存的背后的。而这些回乡读书的孩子在老家或是由老人看管，或是独自生活，种种情况，令人担忧。如此成长境况会对孩子心理及日后生活造成很大影响，甚至会成为社会无法解决的问题。而在桐乡就学的新居民子女情况也是不容乐观，在走访中，许多新居民学校的班主任都谈到:“带新居民子女班累多了”，因为这些孩子基本都缺乏家庭教育，父母工作或是三班倒，或是上班时间远远超过8小时。平时连孩子的吃饭、洗脸、洗衣等最基本的日常生活都无法顾及，更谈不上对子女的教育与沟通。孩子的行为品德在学校得到培养，但是一回到家里就故态复萌。而且许多孩子的父母学历都是初中以下甚至是文盲，这些家庭一般都生有三个、四个孩子。根据对妇保院450份生育初胎调查的数据显示:母亲学历在初中以下的初胎的平均年龄为21岁，最小的甚至15周岁就生育了孩子。

可谓是学历越低，家境越贫穷越多生孩子，结果是孩子多无法接受教育，导致更加贫穷。因此，要打破这个恶性循环之圈，唯有提供更多、更平等的社会保障，提供更多更便捷的公共产品及公共服务，把新居民子女纳入正常的教育体系，让他们健康成长，提高素质，走出怪圈。

(二)统筹资源，在当前的户籍制度下建立正当的教育衔接制度

教育财政是配置教育资源、促进教育公平和保证教育稳定与科学发展的决定性因素，因此必须进一步完善义务教育财政转移支付制度。一是建立财政转移支付联网，实现学籍划拨。对于在父母工作地入学的新居民子女来说，其所在地的义务教育的财政经费可以通过网络划拨到入学所在地，同时学籍也应该一并划入入学所在地，并做好学籍的无缝衔接［9］。如此一来，既减轻了新居民子女入学所在地政府的财政负担，又减轻了新居民子女因不断转学而带来的心理负担与课业压力，还防止了新居民户口所在地政府对教育经费的不合理利用，将极大的促进新居民子女入学所在地政府公平对待新子女，合理配置教育资源［10］。二是对违反计划生育者，一方面对于他们上缴的社会抚养费可以划入到教育经费当中;另一方面，可以要求雇佣违反计划生育者的用工单位支付一定的教育费用，这样不但可以促使用工单位较少雇佣违反计划生育的新居民，同时也能因此而迫使一部分新居民少生孩子，选择不超生，不违法计划生育。三是高考制度的衔接，让更多的新居民子女能接受高等教育，提升国民素质，推动社会发展。

(三)充分发挥积分制、网格化社会管理制度的积极作用

在积分管理中，以是否违反计划生育为积分门槛，采用一票否决制。但这样的措施由于会将大多数外来务工人员拒之门外，最后可能引起外来务工人员的不满，而导致社会的不稳定。所以，应设“门槛”为减分，再适当提高父母的学历分，这样一样有利于吸引高素质人才落户桐乡。要在分数优先，兼顾公平的原则下最大可能滴满足新居民子女的教育需要。同时，网格化管理是要保证新居民的居住、用工等社会秩序正常化，在网格化管理中应关注新居民的出生率，计划生育问题等情况，以便于教育管理部门掌握情况，对当地教育作正常、适当的安排，更需要在新居民的流出地与流入地之间建立计划生育联网，两地联动，及时并确切掌握新居民的计划生育情况，对新居民具体情况实施积极化管理。

(四)改革教育考核制度，加强职业技术教育

调研中发现，使管理部门十分头疼的一个问题就是新居民子女在当地就学会影响本地的教育水平，最直接后果就是影响当地的升学率。要解决当前的就业难与用工荒问题，一个重要的方面就是注重职高教育。对300名初中在读的新居民子女调查结果显示，54%的学生表示在毕业以后想要进工厂工作。同时对一些公司的调研中我们还发现职高毕业生对新技术的掌握及动手能力甚至高于高学历的学生。所以，职高教育还是很有市场的，潜力是巨大的，职高应该更多的做好宣传，鼓励学生进入职高就读。而对于选择就读的学生，可以采取奖励、委培，定向毕业分配等方式来提高学生的认同度和就业率，进而为相关企业培养更多的技术工人。

(五)加快经济转型，以企业需求引导新居民文化素质的提升

企业对于教育具有一定的推动作用，粗放的劳动密集型企业往往对工人学历要求不高，就会吸引大批学历不高的外来务工人员但如果是高新企业，则对文化要就提高。以桐乡著名的浅秋羊毛衫公司为例，在2003年浅秋公司初中及以下学历的员工达80%，到2014年为35%左右，高中及职高学历在2003年是8%，现在是14%左右，大专及本科层次的人员从2003年只有3名，而今占了30%的比列。

浅秋公司的发展历程说明，加快经济转型，能够推动企业对高层次人才的需求，而企业对人才需求的变化将不断引导学历高、素质高的外来务工人员来桐乡落户，进而将使新居民的人员素质水平不断提高。因而，桐乡应努力加快经济转型，发展未来行业，大力发展文化传媒，现代农业，旅游开发等对高素质人才需求旺盛的产业，以引导新居民文化素质的提升。

五、结语

罗尔斯认为:公平是社会生活的最高价值，所以剥夺个人自由、歧视他人、以多数为名迫害少数、或者无视个人之间的命运差距，都违反了正义。教育决定了一个民族的发展的命运和前途。同样的，教育也决定了一个地区未来的竞争力。在桐乡就学的新居民子女，有35%出生在桐乡，有73%选择了将来留在桐乡工作，所以他们将是城市未来20年的生产主力军和桐乡对外的竞争力。对于这些未来生产主力军的培养，要本着公平正义原则，立足脚下，放眼长远，以有限的资源接纳最大容量新居民子女就学，多方位提升新居民子女教育质量，最终的目的是新居民能平等和谐的融入城市经济社会的发展轨道，推动整个社会的进步。

［1］吴玲，刘玉安．农民工子女义务教育问题中的政府责任［J］．山东社会科学，2013(2):45－50．

［2］雷万鹏．新生代农民工子女教育调查与思考［J］．华中师范大学学报:人文社会科学版，2013(5):23－26．

［3］王守恒，査晓虎．进城农民工随迁子女的教育公平［J］．安徽师范大学学报:人文社会科学版，2011(1):13－16．

［4］陈燎宏．新居民子女学前教育问题探讨——以嘉兴市为例［J］．绍兴文理学院学报:教育教学研究，2011(2):21－23．

［5］刘承欲．新居民子女“融入本土”的教育管理探索［J］．中国校外教育，2012(5):15－17．

［6］陈思．教育机会均等“新温州人”子女教育状态及对策［J］．现代中小学教育，2008(11):30－32．

［7］鲍传友．中国城乡义务教育差距的政策审视［J］．北京师范大学学报:社会科学版，2005(3):23－25．

［8］吴晓燕．从文化建设到社区认同:村改居社区的治理［J］．华中师范大学学报:人文社会科学版，2011(5):33－35．

［9］湛卫清．农民工随迁子女融合教育的困惑与对策［J］．教育发展研究，2008(3):26－28．

［10］王永利，夏道明，刘润刚．苏南新市民社区教育管理创新研究［J］．常州大学学报:社会科学版，2013(5):51－54．