论人大监督司法的类型化及其发展方向

论人大监督司法的类型化及其发展方向

杨炎辉

(中国人民大学法学院，北京100080)

欢迎按以下格式引用:杨炎辉.论人大监督司法的类型化及其发展方向［J］.重庆大学学报:社会科学版，2015(5):146－151.

Citation Format:YANG Yanhui.The categorization of judicial supervision of the People’s Congress and its developing direction［J］.Journal of Chongqing University:Social Science Edition，2015(5):146－151.

修回日期:2015－06－14

①这种情况早就有学者指出过，但直到目前仍未有较大改观。参见蔡定剑《中国人民代表大会制度》(法律出版社2003年版，第388页)。

②《习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》(《人民日报》2014年9月6日第2版)。

20世纪80－90年代，各级人大及其常委会不断创新监督工作机制、探索监督途径和方式，加大了对司法工作的监督力度，取得了一定的成效。但是，自“个案监督”被《监督法》否决后，各级人大及其常委会监督司法工作似乎难以找到着力点，基本上都是零散的、片面的监督;一直以来人大监督司法的最主要方式是听取工作报告和专项汇报，且在很大程度上局限于或者说停留于了解、评价、建议层面，缺乏刚性的归责、惩戒措施①，因而人大监督司法的形式化、务虚化成为不争的事实。司法具有专业性、独立性，人大及其常委会享有监督权。这两者之间虽然具有张力，但依照中国《宪法》中对人大和“一府两院”的权力配置，实然层面也应当合理而有效地保障上述权力的良性运行。2013年11月，十八届三中全会提出健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。2014年9月，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平同志在讲话中强调加强和改进监督工作时提出“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”②。因此，要加强和改进人大监督司法的制度，关键在于明确监督工作的对象、监督的根本内容及其重点方向，实现各级人大及其常委会依法积极履行监督权，做到既不缺位也不越权，才能真正树立监督权威，保障和促进司法工作的良性发展，共同维护司法权威和公信力。

一、人大监督司法的对象是“两院”

在中国现行国体和政体构造下，“人大监督司法是一项常规的机制，只要宪法上确定的政体不变，人大

摘要:全面深化司法改革的核心是还权于司法者，其必然导致司法权力运行主体更加分散化、内部行政监督更加弱化。在此新形势下，加强和完善各级人大及其常委会的司法监督正当其时。人大监督司法是对行使审判权和检察权的主体即法院和检察院的监督，其根本内容不是监督司法行为或司法活动，而是监督司法权。监督司法工作的具体内容应当类型化为法律监督、工作监督和人事监督三个方面，并且实现法律监督的深入化、工作监督的常态化和人事监督的实质化，才能有效提升各级人大及其常委会的监督质效，确保宪法赋予的监督权得到正确、有力的实施。

关键词:人大;监督权;司法权;类型化

doi:10.11835/j.issn.1008－5831.2015.05.020

作者简介:杨炎辉，中国人民大学法学院博士研究生，主要从事司法制度、民事诉讼程序研究。

中图分类号:D922. 114

文章编号:1008-5831(2015)05-0146-06

文献标志码:A

对司法拥有监督权并因此在国家政治生活中发挥不可替代的作用，就不会改变”［1］。这一点已成为共识。但对于人大监督司法的对象，究竟是“人民法院”，还是“司法机关”，抑或是“公检法司”，有必要进行明确界分。

由于中国的政治制度有其特殊性和独创性，它不同于西方国家以“三权分立”学说为基础的宪政体制，而是以“人民代表大会”理论为指导建立的。在中国现行宪法和所有的法律法规中，对“司法”这一语词并没有法定的、明确的定义。从“五四宪法”到“八二宪法”的制定和修订，对人民法院应当被称之为“司法机关”还是“审判机关”这个问题，经过了审慎而又深入的考虑，最后确定为“审判机关”而不是“司法机关”，也即人民法院行使的职权是“审判权”而非“司法权”，人民检察院被称之为“检察机关”，也不是“司法机关”，它行使的是“检察权”，也不是“司法权”。与此相应的是，分别规定人民法院和人民检察院的组织和职权的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》两部法律中，都未使用“司法”、“司法机关”、“司法权”的称谓。

正因为中国宪法和法律都没有对“司法权”、“司法机关”、“司法工作”进行定义，因而学术界对司法权的内涵和外延存在着不同的认识，有人总结为判断权说、多元权力说、裁判权说、独立权利说和二元权力说五种学说［2］。在此，笔者本着务实的态度，在本文中将司法权的行使主体限于人民法院和人民检察院。主要原因是:中国现行《宪法》第3条第3款规定了国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。也就是通常我们所说的人大监督“一府两院”的工作，显然人大监督政府是对行政机关的监督，是对行使行政权力者的监督。而《宪法》第126条和131条又分别规定了人民法院(人民检察院)依照法律规定独立行使审判权(检察权)，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，人大对“两院”的监督是对行使审判权的主体即人民法院和行使检察权的主体即人民检察院的监督。

综上，中国宪法确定的司法机关有两个——人民法院和检察院，所以相应的，各级人大及其常委会监督司法工作的对象也就包括人民法院和人民检察院。而地方各级人大并没有互相隶属的关系，所以，地方各级人大及其常委会对同级的人民法院和人民检察院依法进行监督，形成的是一种横向的、级别对应的监督司法工作模式。

二、人大监督司法的根本内容是监督司法权

有人认为，对司法的监督实质上就是对司法行为的监督。司法行为是国家司法机关依据宪法和法律规定的权限和程序，进行审查起诉、审理裁判、强制执行等各项活动的总称。“为了保证司法公正，使司法行为准确、合法地实施，就必须对司法行为实行必要的监督，防止和纠正错捕、错诉、错判行为的发生，这也是监督司法的根本目的所在”［3］。笔者认为，该种观点仅仅是看到了问题的表象，忽视了问题的实质。

也有人认为，人大及其常委会的监督应当是对司法工作的一种“外部”“行为”的监督。“以人大对法院的监督为例，人大的监督仅仅以法院的整体社会形象以及法官的行为规范为重心，而不可侵人到司法权运作的核心内容即案件的审判之中去。人大关注的始终应当是腐败问题，也就是说就个体而言的官员行为的廉洁清正程度，就整体而言的司法权运作的社会效果”［4］。

还有人认为，人大及其常委会对人民法院、人民检察院实施司法监督，“并非是监督两院的所有活动(如法院、检察院作为独立民事主体进行工程基建等事项并不属于人大司法监督范围)，而是针对两院行使的司法权力，因此人大司法监督的内容就是审查人民法院、人民检察院是否依照法定职权、法定程序，正确应用法律处理案件，是否实现司法公正”［5］。笔者赞同这种观点，因为司法行为只不过是司法权运行的外在表现和载体，监督司法工作的根本不在于对具体司法行为的监督，而是对司法权行使的监督。之所以将监督司法的根本内容定位为监督司法权，原因主要有以下三方面。

第一，司法行为是司法权运作的外在表现形式。司法行为是指从事司法工作的人员所有的司法活动。从本质上看，各类司法行为，包括案件审判、财产保全、侦查、起诉、执行等，都是司法权的外在表现形式，司法行为是行使司法权的具体手段。每一个具体司法行为，都必须存在正当的司法权基础，都必须依据宪法、法律的明文规定来进行。在此适用的原理应当是“法无明文规定即禁止”，否则就有越权或违法之嫌。实践中，每一个司法工作者的司法行为多多少少存在这样或者那样的差异，但都必须限制在司法权的自由裁量范围之内。只有掌握了司法行为的具体司法权依据，对司法工作进行监督时，才能确定具体的衡量标准，才能判断是正确行使权力还是超越了权力的边界，以及对之提出进行纠正的可行性和有效性举措。

第二，对司法工作的监督必须抓住司法权这一本质内容。从表面上看，监督司法工作是对司法活动的

监督，但司法活动的具体类型包括侦察、起诉、审判、调查取证、执行等多种形式。对各式各样的具体司法行为进行监督，固然在一定程度上能实现对个别违背司法权性质的行为的监督，但无法实现对司法权在整体运作上的实质监督。因为行使司法权是司法机关区别于其他国家机关的本质特征，诸如审判权和执行权的配置、立审分离制度的建立、审委会工作制度的改革等问题，并不是单个的、具体的司法行为，如果人大常委会监督司法工作不对这些影响全局性的问题进行监督，而仅仅拘泥于个别司法行为的监督，无疑是一种舍本逐末的选择。此外，若对每一类司法活动进行监督客观上无法实现，效果也未必好。

第三，权力对权力的监督符合权力内部制约的原理。权力监督机制大致上可以分为外部的监督和内部的监督。前者是指从公权力之外寻求监督的力量来源，如媒体对司法的监督、社会公众对司法的监督;后者是指在分权原理的基础上，通过对公权力进行分配，形成一种权力对另一种权力的制约和监督，在内部对权力运行构建一种制衡的机制。在人民代表大会制的政体下，虽然不存在西方的制衡机制，但是司法机关需要对产生其的人大及其常委会负责，这也是一种内部的、特殊的监督机制。从权力监督的对等和平衡看，权力机关对司法机关的监督，其制度设计本质不是人大对司法机关具体案件审理的干涉，而是通过对司法权的监督，确保司法权正确、高效的运行，减少徇私枉法、渎职贪腐。而且，以权力监督权力为视角，更符合也更能解释现行政治体制下地方人大及其常委会对同级司法机关监督模式的科学构造。

因此，人大及其常委会监督司法工作的本质是对司法权的监督，监督的对象是行使司法权的主体，即行使审判权的人民法院和行使检察权的人民检察院。监督司法工作的目的是保障司法权的行使主体依法行使职权，促进健全司法权力运行机制，实现司法权在阳光下运行。同时，监督的目的是两者的权威共存，人大及其常委会通过监督司法，以支持和促进司法权威和公信力的树立，同时在此过程中，也彰显和宣示了人大及其常委会监督权的力量和威信。

三、人大监督司法的类型化

各级人大及其常委会监督司法工作的内容取决于监督对象的职权范围及其工作内容，因为只有监督对象履行职责所涉及到的工作，才有可能成为被监督的内容。中国《监督法》第8条规定:各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。正如有学者所言，“权力机关对司法机关的监督应着力于宏观性和整体性问题”［6］。对监督法院而言，应该“真正关注法院的抽象社会形象及法官的行为规范，关注司法腐败问题的解决”［7］。这也是落实人大监督权与依法独立行使审判权、检察权的必然要求。因此，以司法权为监督核心，对人大监督司法大致可以分为以下三类③也有学者将之分为工作监督、法律监督、权力监督和人事监督四大类，参见卓越《地方人大监督机制研究》(人民出版社2002年7月第1版， 第190－193页)。。

(一)法律监督

此处的法律监督与检察机关的法律监督是两种不同性质的监督，各级人大及其常委会的法律监督是指对人民法院和人民检察院贯彻宪法、法律、法规、司法解释等情况的监督，主要监督“两院”是否依法办案，是否严格适用法律法规。具体包括如下内容:(1)对“两院”制定的与宪法、法律、行政法规、人大及其常委会的决议、决定相抵触的规范性或指导性文件进行监督，提出相应意见，督促其作出合法合理的解释、依法予以纠正或直接撤销。需要说明的是，实践中，通常还有不以规范性文件形式下发，但起指导性、参考性作用的会议纪要、工作问答、业务通知、办案指引等文件，也应一并纳入监督范围。(2)对司法机关适用法律情况进行监督，主要监督是否正确适用法律，如对应当适用特别法而适用一般法的行为提出意见，但不对个案裁判过程和结果进行干涉。也就是必须遵循不包办代替的原则，人大及其常委会监督人民法院、人民检察院的工作，但不代替其行使职权，而是监督、督促和支持其更好地依法行使职权④参见《关于＜中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)＞的说明》(中国人大网，http://www.npc.gov.cn/ wxzl/gongbao/2006－09/26/content_5354986.htm，2014年9月15日访问)。。对于第(1)项具体内容，笔者认为，目前《监督法》第5章规定的司法机关的规范性文件的备案审查仅仅限于“两高”的司法解释，而实践中，除此之外的各级司法机关出台的规范性文件数量庞杂，尤其是省级法院和检察院的规范性文件对于司法系统适用法律发挥着直接的指导和规范作用，必须加强对此类文件的法律监督，以维护社会主义法制的统一、尊严和权威。

(二)工作监督

对司法的工作监督是指对司法机关工作运行情况进行监督，此处的“工作”并不是指“两院”的日常工作——适用法律的具体活动，而是对人民法院和检察院在司法权配置、上下级监督等相关司法工作机制和制度方面进行监督，是对“两院”的宏观工作的监督。具体包括:(1)对工作制度改革的监督，如对审判管理、司法送达、“繁简分流”、“六难三案”、公诉人出庭制度改革等方面的监督;(2)对人民法院审判委员会、人民检察院检察委员会的议事制度和议事工作的监督，如对审委会、检委会讨论何类案件进行监督，提出纠正建议;再如，对检察长列席审判委员会的监督;(3)对影响司法公正、关系公民诉讼权利的“两院”内部的职权配置、管辖分工等进行监督，如对派出法庭设置立案点、庭室内部设立专业化审判组等工作进行监督。总的原则是，工作监督的核心内容是围绕司法权的配置、运行等工作进行宏观层面的监督，而不涉及对“两院”具体工作的监督，比如对审委会决议某一个案进行监督。

(三)人事监督

人事监督是针对具体行使司法权的主体(法官、检察官)的工作业绩、司法作风、职业操守等任职条件、履职情况进行的监督。如果说法律监督、工作监督均是对“事”的监督的话，那么人事监督就是专门对“人”的监督，是一种最严厉的监督手段［8］。人事监督主要包括如下内容:(1)对任职条件的监督。一类是对选举的院长、检察长的任职资格的监督;另一类是对提请任命的人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的任职资格的监督。目前对于这一种事前监督往往流于形式，需要切实得到加强。(2)对工作作风的监督。即对在选举或任命后的任职期间的工作行为、廉政作风进行监督，对违法违纪的人员进行罢免、撤职、处分等追责或者惩戒。(3)对助理审判员和助理检察员的人事监督。由于目前该两类人员的任命由本院院长或检察长掌握，并不报请同级人大常委会审查，而该两类人员一经任命其职权范围与审判员和检察员无实质差异，都行使一定的审判权或检察权，因此也同样需要得到有效的监督。

上述三方面的监督内容各有所指，但三者之间还存在着内在的密切联系:一方面，三者都统一于司法权的行使，共同组成被监督者行使司法权的全部内容;另一方面，三者互相影响，法律监督对应的法律适用活动与具体的人分不开，与具体的工作制度也分不开;工作监督对应的具体工作制度是围绕法律适用或者人员管理的工作制度;人事监督对应的是行使司法权的具体的人，是在具体的工作制度下进行法律适用的活动。对这三者的监督是应当均衡发展，还是应当有所侧重，笔者认为需要结合目前各级人大及其常委会监督司法工作的状况以及监督权运行和发展规律来进行分析。目前的监督现状中存在的突出问题包括:(1)人大及其常委会的监督权与司法权的冲突问题，即监督权到位与越位的关系，在实践中仍然没有厘清，特别是对于如何发挥监督权促进司法独立方面的作用还很有限;(2)人大及其常委会监督司法工作没有形成定式，没有找到合适的途径和科学的方法，监督的效果有待提升;(3)司法腐败问题未能通过人大及其常委会监督而得到有效的遏制，作为权力机关的人大及其人大常委的履职情况受到公众质疑;(4)司法机关接受人大及其常委会的监督的主动性、积极性不高，特别是主动利用监督提升司法权威的意识还有待增强。

四、人大监督司法的发展方向

在新一轮司法改革全面推进的新形势下，人员分类管理、司法责任制、人财物省级统管等重大改革举措已逐步铺开，目标旨在健全司法权力运行机制，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。此次改革的核心是还权于法官和检察官，司法权力运行主体将更加分散化，因此监督制度更需要同步改进和完善。就人大监督而言，必须尽快改变目前较为虚化、形式化和疲软化的现状⑤《监督法》出台后，尽管各地陆续出台规范性文件对监督司法工作的基本原则、日常工作机构、监督议题产生方式、监督方式、程序等问题进行了有益探索，但仍然是围绕《监督法》所进行的蜻蜓点水式的细化规定，并未对监督内容进行类型化、深入化的创新。如2013年10月通过的《浙江省人大常委会监督司法机关工作办法(试行)》，2013年7月通过的《武汉市人大常委会监督司法工作规定》，2012年6月通过的《广州市人大常委会监督司法工作规定》，2013年4月通过的《沈阳市人大常委会监督司法工作规定》及《沈阳市人民代表大会常务委员会监督司法工作细则》，2007年8月修订的《安徽省各级人大常委会监督司法工作的若干规定》。，各级人大及其常委会要围绕保障和促进审判权、检察权依法独立运行，重点加强对前述三项内容的监督，不可偏废。

(一)法律监督深入化

人大及其常委会的法律监督对于司法机关而言，是除审级制度之外最需要得到深化的监督工作，尤其

是在中国基层司法案件量占据绝对多数⑥根据最高人民法院工作报告的统计数据，全国每年约80%的司法案件由基层法院进行审理。、司法水平各地差异较大的现状下，各级人大及其常委会深化对司法的监督之重要性更加不言而喻。具体而言，目前需要切实加以深化的监督内容包括:(1)对各省、直辖市出台的司法规范性文件和指导性文件加强监督，如对各类法律法规的实施意见，尤其是对于新修订实施的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》的实施意见进行审查监督，对于违背宪法、法律、行政法规、司法解释的文件或条文予以撤销;(2)对裁判尺度统一的问题加强监督，如对危险驾驶罪案件、对交通事故民事赔偿案件的裁判尺度进行监督，确保司法机关依法依程序办案，确保法律的正确实施;(3)对审判监督程序适用法律情况加强监督，确保依法启动再审程序，就确有错误的裁判进行及时纠错，维护正常审判秩序，树立司法权威。

(二)工作监督常态化

工作监督是目前最为弱化的监督内容，需要切实加强监督的常态化，增强对人民法院和检察院有关司法权的管理制度、工作制度的监督，确保司法权的管理制度在既定的轨道上进行，不至于偏离正轨，保障司法权、检察权的良性运行。实践中，需要加强的监督内容包括:(1)对落实人民陪审员制度工作加强监督，特别是对于“陪而不审”、“合而不议”等现象加强监督力度，确保人民陪审制度发挥实效，增强司法民主，提升司法公信力;(2)对审委会、检委会工作情况加强监督，各地方的法院和检察院的审委会和检委会的议事规则和工作制度目前存在较大差异，有的地方有干涉司法权之嫌，有的地方有发挥作用不到位的现象，需要各级人大及其常委会加强监督，确保该机构发挥实效而又不干涉司法权的正常运行;(3)对量刑规范化改革、知识产权“三审合一”等试点改革工作加强监督，确保试点工作在宪法法律框架内运行;(4)对推进专业化审判工作情况加强监督，目前全国各地专业化审判工作如火如荼地推进，但是否真正起到了实际效果、确保了公正裁判，还需要加强监督;(5)对全面落实司法公开工作加强监督，司法公开是司法公正的保障，各级人大及其常委会对于“两院”的司法公开工作需要进一步加强监督，确保司法权在阳光下运行;(6)对司法政务管理工作加强监督，努力确保司法政务管理的行政化不影响司法权的依法独立行使，促进行政事务与司法事务在不同的管理理念下进行，提升司法工作质效。

(三)人事监督实质化

人事监督实质化，要求改变目前各级人大及其常委会“橡皮图章”式的人事任命监督方式⑦近年来浙江省杭州市、温岭市、台州市等部分地方人大常委会开展的法官、检察官履职评议和绩效评估活动就是人事监督实质化的探索。如:根据内刊《杭州人大》(2014年第5期)的报道，为加强对法官的监督，该市人大常委会于2014年3－8月开展了首次法官履职评议工作，即对法院任审判员满3年的法官通过分组随机确定人选，对其政治业务学习、依法履职、自觉接受监督、勤政廉政等方面进行评议。有关温岭市“两官”绩效评估的研究报告，参见林晨、朱威杨、林恩伟《“两官”绩效评估:人大监督司法的地方创新实践———基于浙江温岭“两官”绩效评估的样本分析》(《人大研究》2013年第11期)。，加强对具体行使司法权的主体的任职条件监督和考核监督，改变目前实践中仅仅是形式上进行任职、考核情况的审查，真正把好用人关口，做好常态考核，淘汰不合格者。(1)对于提请任命的人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员以及人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的任职资格进行实质审查，通过民主评议、质询等形式，甚至必要时可以要求被任命者进行申辩等方式，确保每一名被任命的司法工作人员都符合任职条件;(2)对司法工作人员的工作作风进行不定期抽查，通过社会测评、当事人申诉等途径对反馈出的司法作风存在问题的工作人员进行核查，促进改进作风，确保司法队伍持续保持较高的政治素质和职业道德;(3)对司法腐败问题进行实质性监督，对于徇私枉法、渎职行为进行调查核实，构成刑事犯罪的及时移送检察机关进行公诉，将违法违纪者清除出司法队伍，保障法院清正、法官清廉、司法清明。特别是在十八届三中全会提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的司法管理体制改革后，省级人大及其常委会应该对法官选任和惩戒委员会的机构组成、运行等工作加强实质化监督，确保司法人员的正规化、专业化、职业化改革贯彻落实到位，否则疲软的人大监督，带来的只可能是法院内部管理的肆意和随意性，难免出现暗箱操作等不符合改革初衷的现象。

五、结语

在全面深化司法改革的当下，特别是地方法院人财物省级统管制度的改革，对人大监督司法的格局将产生重大影响;但不论格局如何调整，监督主体及其对象的改变，对监督司法的具体内容和重点方向的确定仍然是解决目前监督虚化、零散化的重中之重。还权于法官和检察官的司法权力运行机制的改革，旨在实

现去行政化、扁平化的内部权力配置，它必将导致内部监督的弱化。因此，新形势下，加强和完善各级人大及其常委会的外部监督正当其时。对监督司法的内容进行类型化，有利于明晰不同类型监督内容适用不同的监督方式和手段，确保监督取得实效。在推进法律监督深入化、工作监督常态化、人事监督实质化的过程中，还应强化监督司法工作的公开性、规范性和民主性，让监督权和司法权运行于阳光之下，避免借监督之名行干预之实。

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The categorization of judicial supervision of the People’s Congress and its developing directionYANG Yanhui

(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100080，P.R.China)

Abstract:The core spirit of the deepening of judicial reform comprehensively is to return the original power to the judges and prosecutors.Therefore，the judicial power operating subject will be more decentralized，and the inner supervision will be more weaken.In this situation，it is the right time to strengthen and improve the judicial supervision of all levels of Peoples Congress and its standing committee.The judicial supervision of the Peoples Congress is to supervise the peoples courts and procuratorates.The principal contents of the supervision is to supervise the power of judicial power，not the judicial acts.The judicial supervision should be typed as legalsupervision，work-supervision and personnel-supervision.In order to effectively improve the supervision quality and efficiency of the peoples congresses at all levels and the Standing Committee，to ensure the constitutional power be implemented correctly and completely，the legal-supervision should be deepen，the work-supervision should be normalized，and the personnel supervision should be substantialized.

Key words:the Peoples Congress;the power of supervision;the judicial power;categorization

(责任编辑胡志平)